農村土地發展權的實踐困境與法律實現

陽秀琪，楊毅斌

(湖南師范大學法學院)

一、問題的提出

農村集體土地使用權在維系農民的基本生存與發展上起到了根本保障作用，然而，城鎮化與工業化快速發展導致土地資源緊張和人地矛盾等問題出現。土地發展權因土地財產價值的不斷提升而客觀存在，英美法等域外國家早已建立起相對完善的土地發展權制度，并分別形成國有、私有、公私共享3種模式。我國規范性文件中沒有土地發展權的概念，但因實踐中存在而備受學界關注，并產出豐富的研究成果。文獻梳理發現，學界關于土地發展權的研究存在一些爭議，并未形成統一的理論共識，難以指導實踐。這些爭議主要表現為：土地發展權性質的權力說、權利說、利益說爭議，土地發展權是否具有可行性和必要性爭議，土地發展權主體的國家說、集體說、私人說、混合說爭議，土地發展權客體“物”的爭議，土地發展權的權利構造爭議，土地發展權的運行與救濟爭議，等等。由此可見，學界關于土地發展權的爭議主要集中于正當性問題，同時，學界缺乏宏觀視角下土地發展權的法律實現研究。因此，本文基于這些爭議焦點，試圖從土地發展權的重大價值、實踐困境以及破解之策三個方面論證在我國構建土地發展權正當性以及我國土地發展權的實現方式，以期能夠在豐富相關研究的同時，更好地指導土地制度改革實踐。

二、農村土地發展權的價值

土地發展權主體包括土地所有權人和用益物權人，即國家、集體和農民。正視以農村集體和農民為權利主體的土地發展權對于盤活閑置土地、增加農民財產性收入，進而完善農村土地權利體系具有重要價值。

（一）有利于保護土地資源

人多地少是我國的基本國情。《土地管理法》聚焦土地管理，提出維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地。為了給耕地保護提供更有力的法治保障，我國應針對土地發展權予以立法保護，土地發展權均衡配置能使土地開發科學有效進行，規范國土秩序，保護土地資源。

（二）有利于維護農民利益

土地發展權是農民發展權的重要內容。一方面，農民能自主進行土地開發，參與土地市場交易，其主體性得以體現；另一方面，土地增值收益相比于傳統耕作大大提升，農民可以獲得足夠資金以適應和融入城鎮化進程，實現國家讓利、公益反哺。

（三）有利于完善土地權利體系

土地發展權作為土地所有權派生的新型權利，已成為國內外學者的共識。立足基本國情，根據各地實踐，利用國土空間規劃契機，實現土地發展權入法，可以完善土地權利體系。具體做法是，在物權法定原則之下，適當放寬物權形式限制，將土地發展權融入物權體系。

三、農村土地發展權的實踐困境

實踐中，各地利用土地發展權移轉、征購和征收補償制度，形成了重慶地票交易模式、廣東“珠海濕地”模式、廈門“金包銀”模式等，但仍有一些問題亟待解決。

（一）法律規范失位

一方面，土地發展權與相關土地權利界限不清。土地發展權概念由來已久，但我國法律尚未設立土地發展權，土地發展歸于 “建設用地使用權”“宅基地使用權”“土地經營權”之下，土地發展權與之界限模糊，有礙土地管理和土地權利體系化建設。《民法典》《土地管理法》雖分別從物權和土地管理保護視角規定了建設用地使用權、宅基地使用權、土地經營權設立、利用、流轉等內容，完善了土地發展各項權能，卻相對零散、不夠完整，具體實踐中存在一些問題。建設用地使用權（國有）是為保存特定建筑物需使用他人土地，權利人可在已有建設用地使用權上再設次建設用地使用權，建設用地使用權（非國有）則針對農村集體用地；宅基地使用權人和土地經營權人可行使土地占有、使用、收益權能，這與土地發展權設立目的、使用與收益權能都是相同的。土地發展權關注土地開發和土地增值兩個方面，可將土地開發權能納入土地發展權。

另一方面，土地發展權權能殘缺不全。土地發展權與現行物權體系下土地所有權和用益物權具有很大重合性，包括土地占有、使用、收益和處分權能。然而缺乏法律保護，農民在土地發展上實際享有權利十分有限，僅包括使用權和一定的處置權、經營權和收益權。當需要進行土地開發時，農民只能依照程序申請，農用地非農建設必須通過政府土地征收方可成為建設用地。政府擁有土地發展權配置權限，征地時處于主導地位，對土地財政的過度依賴和土地規劃的狹隘性使政府容易忽視農民的合法權益，可能不會根據市場交易對價給予補償，農民被動獲得有限的一次性貨幣補償，直接導致其土地財產權益受侵害。

（二）制度體系協調性不足

首先，土地交易必須遵循程序正當原則，以保障土地發展權實現。《土地管理法》《土地管理法實施條例》對土地規劃、轉用、登記等程序均有規定，但仍不能滿足實踐需求，如土地征收缺少司法審查程序、強制執行程序不夠合理等，各地方依據《土地管理法》制定的土地管理條例（實施辦法）往往也難以落地。土地征收必須遵循調查評估、公告、（聽證）、登記等程序，但一方面程序繁多導致一些地方政府并未按照法律程序將征收工作做到位，另一方面聽證程序缺乏農民對征地行為合法性與合理性提出異議的規定，聽證對象、期限也有限制。其次，政府掌握土地交易市場話語權，與農民之間很難實現土地增益公平分配，土地發展利益分配體制存在一定缺陷。政府和農民之間信息不對稱，國家為公共利益可強制征收土地，但何為“公共利益”并無法律規定，政府擁有公共利益解釋權，被征地農民只能在土地征收審批成功后，就征地補償和安置方案發表有限意見，最終決定權在政府手中，雙方地位不平等。《土地管理法》只簡單就征地補償費用組成和標準予以規定，《土地管理法實施條例》中賠償費用表面上類別齊全、考慮有據，但深入分析可知其僅限現存價值，并不考慮土地變更的發展收益。政府所得土地增益遠高于征地補償，土地發展增益分配失衡。最后，《憲法》雖規定土地征收征用應給予補償，但補償標準如何取決于地方政府，農民限于自身局限性難以判斷標準是否合理，也無法僅就補償標準進行復議，救濟途徑缺失。同時，我國目前尚未形成一套成熟完善的土地糾紛解決機制，根據《行政復議法》及土地法律規范，土地發展權侵權糾紛應先申請行政復議，對之不服方可起訴，農民維權成本增加、維權效果存疑。

四、農村土地發展權的法律實現

實踐中，農村土地開發亂象一定程度存在，農民遭受了一些損失。為保障農村土地發展權實現，完善立法體制機制勢在必行。現行土地承包經營權立法較完備，除《民法典》外，還有《農村土地承包法》《農村土地承包合同管理辦法》《農村土地經營權流轉管理辦法》等，這些法律文件中的相關規定可為土地發展權實現提供充分借鑒。

（一）加快推動農村土地發展權立法

理論研究和實踐探索都在催促土地發展權入法，然而直接制定單行法會忽略土地發展權物權性質及其與所有權、用益物權權能重疊問題，并不可取。鑒于土地發展權與建設用地使用權、宅基地使用權以及土地開發權等之間的沖突，可將土地發展權作為統一法律術語納入物權體系。

一方面，明確集體定位。集體應在權限內依法行使集體土地規劃權、發展權分配比例決定權、土地收回權等，公平分配農民土地增益，維護好農民利益。集體經濟組織可就集體經濟事項行使土地發展權，然而其職能常被村委會取代，可建立包括村民小組、村和鄉鎮三層級別的集體經濟組織，科學分工。另一方面，加強村民自治，保障農民參與集體土地發展權行使過程。集體事務牽涉農民切身利益，必須充分保障農民的集體事務決策權、表達權和監督權，確保其權益不受侵害。目前村民自治相關法律中尚未規定土地發展權問題，應將土地發展權盡快納入村民會議決議和村務公開事項，如公開土地征收范圍、審批手續、款項分配等，接受農民監督。

（二）完善農村土地發展權體系

農村土地發展權是農村土地權利體系的重要內容，應當將農村土地發展權與農村土地權利體系接軌，構建較為完善的農村土地發展權體系。

一方面，通過制度供給促進農村土地發展權的實現。一是明晰程序性規定。建立公正公開的征地程序，完善公告、公聽及公裁程序，以實現程序透明，保證農民實質享有知情權、參與權和監督權；完善聽證前、中、后程序規范，確保聽證意見納入政府考量依據；公裁中應提高被征地農民參與度，公開審理，確保審理過程和結果公平公正；必須予以標準規范、加強信息交流和落實責任機制，提高審批程序的科學性、民主性。同時，為規范土地流轉程序，可建立土地流轉合同制，明確合同訂立、履行中主體的權利和義務；將土地流轉納入決策和公開事項，嚴格按照集體決議和程序規范實施；嚴格限制耕地流轉，因地區發展而不得不實行的耕地流轉應遵循占比平衡原則。二是完善土地發展利益分配機制。首先，合理分配土地增益，規范分配方式。農民應按照規定從土地未來持續增值中獲得相應發展權收益，實踐中可參考被征土地現值、相鄰土地損害、預期收益及被征地農民損失和安置困難等因素，以市場價格確定土地發展權定價。另外，補償方式可多樣化，如上海吳涇鎮農民以入股參與企業經營、分享企業發展經濟效益方式獲得土地發展收益。其次，建立統一土地交易市場，一方面為國土空間規劃預留發展空間，另一方面保證交易主體自主參與、條件談判、利益分配的平等地位，在國家監督下通過市場調節與中介評估確定交易價格，最大限度實現土地價值，促進農村發展。最后，建立利益分配監督與評估機制，包括系統評估指標體系、科學評估方法和有效監督體系。科學評估機制是在市場調節基礎上，評估機構根據政策評估土地發展權轉讓和受讓區價值，政府制定切實可行的評估標準與方法，在全面收集和分析數據后及時評價和反饋實施效果。建立有效監督機制，將行政機關、村集體等多主體納入監督體系，確保農民參與土地發展權實施過程。三是拓寬土地發展權救濟渠道。土地發展權糾紛行政復議和訴訟程序煩瑣、耗時長、專業性強，農民直接參與訴訟不僅可能影響裁判順利進行，自身權益也不一定得到有效保障。因此，可以為農民提供公益法助，如信息咨詢、風險提示、維權指導等，更重要的是參考農村土地承包經營糾紛調解仲裁立法，拓展糾紛解決方式，建立專門的土地發展權仲裁委員會和多方參與的調解委員會等，并避免機構和職能缺位，建構多維完善的監管體系，使得各救濟方式互相配合，最大程度保護土地發展權益。

另一方面，協調土地發展權與現有土地制度的關系。土地發展權根據社會需求產生，應融入社會，與現有法律制度協調好關系，共同服務社會。一是協調好土地發展權與建設用地指標制度之間的關系。對于地區間建設用地指標差異問題，可利用土地發展權流轉制度予以解決，土地需求方可在土地發展權發送與接收平臺直接購買建設用地，緩解用地緊缺壓力，發送方則獲得相應經濟利益，實現土地資源有效配置。二是銜接好土地發展權與土地管制、國土空間規劃等基本國策的關系。土地發展權的市場調節機制可以緩解土地管制規劃中公權力僵硬化問題，公權力干預可使土地發展科學高效。