財政改革背景下全面實施預算績效管理的探究

譚越璇 淄博市財政局

引言

財政資金投入作為經濟社會高質量發展的重要組成部分，在減稅繳費等多重因素影響下面臨著突出的供求矛盾。應對異常尖銳的收支矛盾，落實政府“過緊日子”思想，提高財政資金使用效益和效率，要求我們必須全面加強績效管理，用績效管理的手段把該壓的壓下去、將該保的保障好。提升財政資金的績效管理水平，用好財政資金，把錢花在“刀刃”上，花出效益來。在提高管理績效方面下功夫，既是現階段推動國民經濟持續發展的動力，也是各級財政部門的基本職責。

近年來，按照中央的相關要求，各地均在全力推進預算績效管理改革，在績效目標、績效運行監控、單位自評全覆蓋的基礎上，積極開展財政評價工作，基本建立起“事前管立項、事中管執行、事后管結果”的績效管理體系。對財政資金的管理范圍由一般公共預算拓展到政府性基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算，實現四本預算全覆蓋。同時，結合實際情況繼續拓寬資金管理領域，對地方政府債務項目、政府購買服務項目、政府性引導基金、市屬醫院國有資產管理和公共衛生領域財政投入情況開展預算績效管理，為提升財政資金使用的效益發揮了巨大作用。

然而對照預算績效管理的相關要求，預算績效管理工作中還存在一些諸如事前績效評估質量不佳、績效目標編報水平不高、績效運行監控管理滯后等薄弱環節，成為進一步提升財政資金使用效益的“攔路虎”。

一、預算績效管理中存在的主要問題

（一）事前績效評估方面

按照目前事前績效評估管理文件的相關要求，事前績效評估應作為政策出臺、項目入庫的前置條件，其主要任務是對政策有無必要出臺，項目有無必要立項，財政資金的使用是否“物有所值”進行評估。按照“先預事、后預算”的原則，需要在相關政策出臺和項目立項前開展事前績效評估。然而在具體實踐中，一方面，以部門為主體開展的事前績效評估由于各預算部門對事前績效評估工作的開展目的、工作重點不明確，出具的事前績效評估報告流于形式或者滯后于政策出臺、項目立項，失去了事前績效評估的意義。同時，事前評估報告普遍存在事前評估程序、思路、方式、方法及評估內容重復的情況，評估報告質量較差，參考價值不大。另一方面，目前以財政部門為主體開展的事前績效評估數量較少，占整個預算資金的比例較低，僅僅依靠財政部門開展的事前評估對資金使用的指導作用有待增強。

（二）績效目標管理水平有待提升

績效目標是開展績效運行監控、績效評價的基礎，只有績效目標設定合理、績效指標設置科學，績效運行監控和績效評價才能真正反映財政資金使用的“攔路虎”績和效。目前，在績效目標編制方面仍存在許多問題：

一是績效目標矮化的問題。在具體編制中，部分預算部門單位為了提高績效自評得分，利用信息的不對稱，故意矮化績效目標，設置的績效指標值偏低，使得績效指標形同虛設，失去了設置績效目標的意義。

二是績效目標量化不足，難以衡量。按照預算績效目標管理辦法的相關要求，績效指標應盡量定量化，對于難以定量表述的指標，可以采用定性指標予以衡量，但是定性指標應具有可衡量性。實際上，在項目績效目標實際編制中，部分單位采用如“提升教育水平”“推動市場健康發展”等過于宏觀的定性指標，缺少客觀的評定標準[1]，導致后期開展跟蹤監控和績效評價時只能依靠人為的主觀判斷，監控結果和評價結果均缺少客觀性。

三是績效目標設置不完整。預算部門在編制績效目標的過程中，產出指標設置較多，而對效果指標關注不足；過程性指標設置多，結果性指標設置較少。無法準確通過后期的績效運行監控和績效自評衡量項目的進度和完成情況。

（三）績效運行監控模式有待完善

績效運行監控是財政部門對各預算部門單位預算執行情況及績效目標完成情況的一個中期評估，通過對績效監控信息的分析，督促各預算部門改進管理。目前，財政部門的相關規定是每年10 月開展對1-9 月的預算執行情況和績效目標完成情況開展監控。1-9 月作為監控的“真空期”，由于缺少有效的約束機制和信息獲取渠道，財政部門無法及時發現資金執行進度緩慢、績效目標完成情況不佳的問題，不能真正做到“及時糾偏”。另外，由于開展運行監控的時間已經是三季度，對于已經接近執行完畢的項目，即使發現其執行過程中存在問題，所能收回的資金也是有限的，同時對于前兩個季度出現不再執行的項目，只有三季度開展運行監控時才能收回資金，造成了資金的沉淀。

（四）績效評價質量有待提升

盡管績效評價工作已經開展多年，但是從實際工作來看還是存在不少問題，各預算部門和財政部門仍需要不斷完善并進行相應提高。

一是績效評價指標體系不夠健全。財政部于2020 年印發了最新的《項目支出績效評價管理辦法》，其中提供了項目支出績效評價指標體系的參考框架，以指導各預算部門及第三方機構開展績效評價工作。在具體工作實踐中，大部分預算部門單位及第三方機構直接援引財政部的評價指標體系框架，未根據項目的具體類型、實施階段對績效評價的指標體系進行個性化設置[2]。在確定指標權重及指標標準時，由于缺乏科學合理的方法和較好的信息獲取渠道，對績效評價結果的客觀性造成一定的影響。

二是績效評價方法過于單一。目前，績效評價主要方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法，受到信息獲取渠道等因素的影響，評價選取的方法主要是比較法和工作評判法。比較法主要將實施情況與績效目標、歷史情況等進行比對，如果預算部門單位的績效目標編制不合理，缺少可量化的指標，比較法分析將失去意義。公眾評判法雖借助專家評估、公眾問卷等形式，但是存在評價不夠精細、受主觀影響大的問題。

三是引入第三方機構的規范化程度不足。在開展績效評價和確定評價的三方機構時，由于對其專業背景、行業業績了解不足，特別是對跨區域中介機構相關從業經歷了解不充分，無法保證績效評價報告的質量[3]。同時部分機構人員水平有限，懂方法但不懂實情，懂行業但不懂政務，缺少財政思維和政府思維，出具的報告模式化內容多，提出問題泛泛、缺乏針對性。另外，第三方機構開展績效評價工作中，出具的包括評價工作底稿、問卷調查數據等真實性問題，尚缺少有效和完善的監督管理措施。

（五）績效管理結果應用實效有待增強

績效管理工作各個環節結果均涉及結果應用，結果應用的形式涵蓋反饋整改、政策調整、與預算安排掛鉤、信息公開、激勵約束等方面。具體實踐中，大部分結果應用的形式仍然主要停留在反饋整改、信息公開層面，與預算編制相銜接的機制尚不完善、監督問責機制尚不健全。特別是預算安排掛鉤方面，根據事前績效評估結果、績效目標編制情況、績效評價結果等對無效、低效項目的預算資金進行壓減或者取消方面，受到地方財力、違約風險等制約，執行中實現對某具體項目的壓減較為困難，只能壓減部門其他項目整體預算，導致結果應用對項目的約束作用降低。

二、提升預算績效管理的相關建議

面對目前績效管理存在的這些問題，需要從績效管理理念出發，以指標體系建設為抓手，強化預算管理的各個環節管理。

（一）以績效管理理念為引領，畫好責任落實“同心圓”

按照全面實施預算績效管理的要求，進一步細化完善的預算績效管理相關制度體系，明確職責分工，壓實主體責任，強化財政資金使用效益的監督管理，推動預算績效管理工作落實到位。一方面，明確財政與部門績效管理職責。各預算部門單位作為全面實施預算績效管理的責任主體和主要的資金使用主體，是推進全面預算績效和提升財政資金使用效益的關鍵。財政部門通過系統的向各部門單位講解預算績效管理理論知識、工作流程、操作規范，強化各部門單位對開展預算績效管理工作的理解與支持，增強政府部門績效管理人員的專業水平和業務素養。同時，通過指導各部門單位根據本部門的工作實際，制定本部門預算績效管理實施細則、工作規程等，理清部門職責，壓實部門單位的主體責任，將績效管理理念融入到預算管理的全過程中，實現“要我有績效”向“我要有績效”的轉變；另一方面，明確上下級財政部門績效管理職責。發揮好考核“指揮棒”的作用，圍繞更好提升預算績效管理質量，及時更新考核內容，并根據實際情況制定出的績效管理“接地氣”的考核指標，細化對下級財政部門和預算部門單位的考核要求。以考核促管理、提效果，充分調動各級部門單位的積極性，推動預算績效管理全面、均衡發展，將績效管理的鏈條延伸到基層。形成橫向到底，縱向到邊，上下貫通、執行有力的貫徹落實體系，通過績效管理責任的分解，充分發揮財政資金的最大效益，夯實各級主體責任。

（二）以績效指標體系建設為抓手，用好績效管理“助推器”

績效指標體系的建立是提升財政資金績效目標編制質量、確保績效運行監控發揮實效的重要抓手，也是開展各項績效評價的“牛鼻子”。一方面，采用“量化+個性”的模式，保證指標的科學性和精準性。由財政部門指導和組織各部門單位根據本部門的長期規劃、部門職責，梳理部門主體責任，完成整體戰略指標體系和年度整體績效指標體系指標的采集。通過設定標準值、歷史值、數據來源、指標出處等字段，保證數據的客觀性和權威性，推進實現指標的年度可比性和區域可比性，確保指標體系預算管理要求，體現行業發展特點，為科學研判財政資金使用績效情況提供依據；另一方面，采用“動態+共享”手段，建立動態調整機制，確保指標數據及時更新。在對指標細化的基礎上，打破指標年度固化的限制，根據實際情況做好對指標的動態調整，提高指標體系的靈活性。同時借助數字信息化系統，將指標數據進行數據化管理，依托大數據平臺，做好指標信息的收集、跟蹤和分析對比，實現指標建設成果橫向和縱向的共享。另外，還需要充分發揮一體化系統優勢，將績效管理相關流程嵌入系統，利用數據互聯互通簡化填報，減少線下工作量，提高財政部門和各級部門單位的工作效率，提升績效管理質量。

（三）以結果應用為支撐，強化績效管理“硬約束”

一方面，繼續擴大績效評價結果的公開范圍。按照“以公開為常態，不公開為例外”的原則，在績效目標隨預算公開、績效評價隨決算公開的基礎上，推動各項績效信息在部門單位門戶網站的公開，擴大公開的深度和廣度，發揮社會公眾監督的積極作用。同時，選取重大政策和項目的績效目標、績效評價結果等信息向同級人大、政府定期匯報，為政策的制定、執行提供參考。另一方面，深化績效評價結果與預算安排掛鉤機制。在貫徹中共中央過好“緊日子”的要求下，嚴把績效關，切實壓減無效、低效資金。聚焦重大財政支出，對支出的經濟性、效率性、效益性等方面開展評價[4]，檢視項目建設實施效果。將項目績效評價結果與以后年度預算安排掛鉤，績效評價結果為優的優先保障，結果為良或中的項目預算按照一定比例進行壓減，結果為差的予以撤銷或退出。

（四）以績效評價為引擎，強化績效管理“新動力”

一方面，加強對績效工作從業人員的培訓和管理。財政部門在開展績效培訓和交流的基礎上，以座談會交流或論壇等形式對績效管理工作中存在的問題進行專題研究，不斷提高從業人員的業務素質和操作技能，進一步提升財政內部人員和第三方機構績效評價工作的專業水平，確保績效管理工作扎實推進。另一方面，全面加強第三方機構評價質量的監管。通過對第三方機構績效評價方案編制、指標體系建立、評價資料搜集等基礎性工作的審核、論證，督促第三方機構進一步加深績效評價認識，不斷提高服務質量，確保獨立、客觀、公正的開展績效評價工作[5]。進一步完善對第三方機構評價報告抽查審核機制，定期對績效評價報告的質量進行評審、考核和通報，將報告質量與業務委托相結合，形成末位淘汰機制，激活績效評價行業市場充分競爭。積極推進評價操作規范、評價指標體系、評價標準等績效評價業務的制度化、標準化、規范化建設，推動盡快形成執業規范或標準體系[6]。進一步落實第三方機構責任，實現優勝劣汰，培養并形成若干具有公信力的第三方機構，保證第三方評價工作的獨立性。

結語

建立起“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，深入貫徹全面實施預算績效管理的理念是在當前財力緊張情況下提升預算管理水平的重要抓手。未來應當在積極財政政策背景下，繼續壓實績效管理責任，將預算績效管理改革向深水區推進。