城投公司融資管理問題及對策建議

吳建芳 日照市城市建設(shè)投資集團有限公司

引言

現(xiàn)代化城市的蓬勃發(fā)展離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，我國城市化進程不斷加快，居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來越高，城投公司在推動城市現(xiàn)代化發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用。城投公司以地方政府信用為基礎(chǔ)，具有較強的公益性，承擔(dān)著較大的社會責(zé)任。融資管理能力直接影響城市建設(shè)投資企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展水平。而當(dāng)前，不少城市投資公司出現(xiàn)資金鏈不穩(wěn)定、資產(chǎn)負債率高、融資體系固化、資產(chǎn)收益能力低等融資管理方面的困境。基于此現(xiàn)狀，城投公司應(yīng)當(dāng)嚴格落實融資管理工作，實施多元化經(jīng)營戰(zhàn)略，提升經(jīng)營能力，并且完善風(fēng)險防控機制，從而保障自身實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、城投公司背景分析及融資現(xiàn)狀

城市建設(shè)投資企業(yè)是帶有政府性質(zhì)的特殊市場經(jīng)營體，大多具有國家事業(yè)單位或者國有獨資公司的性質(zhì)，受到自身屬性的影響，往往是不具備盈利能力的，其所需的資金大多是通過融資取得的，通過政府補貼的方式實現(xiàn)盈利，因此容易出現(xiàn)資金匱乏等問題，并且城市建設(shè)投資企業(yè)以城市資本經(jīng)營為主，自負盈虧[1]。自2017 年以來，我國政府陸續(xù)頒布和實施“50 號文”“87 號文”和“94 號文”等一系列政策措施，明確了城市建設(shè)投資企業(yè)與地方政府在財務(wù)和賬務(wù)方面的界限，逐步弱化了城市建設(shè)投資企業(yè)信用和當(dāng)?shù)卣庞弥g的關(guān)聯(lián)性，加大了對地方政府的投融資監(jiān)督管理力度，給城投公司的融資管理工作帶來了較大的影響。當(dāng)前，受全球經(jīng)濟下行影響，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的外部風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯增多，國內(nèi)需求不足矛盾凸顯，市場主體預(yù)期轉(zhuǎn)弱，財政金融風(fēng)險有所暴露，2022 年以來債券市場信用風(fēng)險呈上升趨勢。受外部經(jīng)濟環(huán)境和債市影響，城投公司的融資環(huán)境進一步惡化，出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)方面的困境，債券發(fā)行規(guī)模和融資成本無法達到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，定向增發(fā)融資產(chǎn)品違約和商業(yè)票據(jù)逾期事件時有發(fā)生。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是城投公司的融資管理不科學(xué)，融資渠道狹窄，使得高成本債務(wù)難以還本付息，短期資金周轉(zhuǎn)困難，因此加強融資管理是非常有必要的。

二、城投公司融資問題

（一）城投公司財務(wù)和經(jīng)營狀況問題

部分城投公司的資產(chǎn)規(guī)模總量偏低，資產(chǎn)質(zhì)量不佳，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)較不科學(xué)，即無效和低效資產(chǎn)占比較高，難以形成經(jīng)營性收益，還需承擔(dān)較高的資產(chǎn)維護成本和稅費成本，計提較大的固定資產(chǎn)折舊費用，并且在建工程占總資產(chǎn)比例較高、建設(shè)項目多、投資周期長、資金投入大、資金回收慢，容易引發(fā)相應(yīng)的財務(wù)和經(jīng)營狀況問題[2]。城投公司的投資項目大多不以營利為目的，屬于國有資產(chǎn)范圍內(nèi)，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目免費使用或者低價收費使用，且自身缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計，因此不少城投公司的業(yè)績水平和利潤率下降，甚至出現(xiàn)虧損的現(xiàn)象。受財政資金困難影響，應(yīng)由財政負擔(dān)的政府建設(shè)項目和政府購買服務(wù)資金難以收回，應(yīng)收賬款金額增大，現(xiàn)金流入少流出大，資金壓力與日俱增。城投公司以上財務(wù)和經(jīng)營狀況問題易引起資本市場高度關(guān)注，降低融資能力。

（二）風(fēng)險防控問題

當(dāng)前，我國有些城市建設(shè)投資企業(yè)在融資管理過程當(dāng)中存在融資風(fēng)險高的問題。比如城投公司肩負城市建設(shè)的責(zé)任，但某些當(dāng)?shù)卣呐e債規(guī)模大，造成政府部門對城市的基礎(chǔ)設(shè)施項目資金支持力度不足，久而久之，城投公司在開展重大項目建設(shè)時缺乏充足的資金支持，容易出現(xiàn)資金短缺、還款不及時、流轉(zhuǎn)難度大的問題，存在較大的資金風(fēng)險。比如某些城投公司的財務(wù)管理制度存在缺陷，其風(fēng)險管理質(zhì)量和效率較低，風(fēng)險預(yù)警、評估、防范和應(yīng)對的能力不足。

（三）成本管控問題

城投公司所承接的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模較為龐大，整個投資項目建設(shè)周期較為漫長，并且受到外部諸多因素的影響，城投公司在經(jīng)營過程中難免會有較大的資金壓力，往往會借助外部籌資方式來緩解資金壓力。我國多數(shù)城市建設(shè)投資公司主要采取的融資方式是銀行貸款，即結(jié)合長期貸款和短期貸款的方式，因此城投公司在融資過程中，容易出現(xiàn)“新債還舊債”的惡性循環(huán)，帶來較大的不利影響。同時，與股權(quán)融資和債權(quán)融資等融資方式相比，城投公司以往可憑借自身的政府背景，縮短銀行貸款方式的融資周期，提高融資速度。但是由于近年來，國家對城投公司的監(jiān)督管理力度不斷加大，城投公司的融資成本也在不斷升高。

（四）人員專業(yè)性問題

眾所周知，城市建設(shè)投資企業(yè)的融資管理活動是一項系統(tǒng)和復(fù)雜的工程，需要結(jié)合公司自身需求、當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境、投資時機、市場經(jīng)濟環(huán)境、融資方式等方面的因素，因此對融資管理人員的專業(yè)性有較高的要求。然而，部分城投公司在融資管理過程中，缺乏專業(yè)的融資管理人才隊伍，整體的融資隊伍專業(yè)化水平較低。部分從事融資管理的人員來自財務(wù)部門的非專業(yè)人員，缺乏必要的融資管理知識和技能，難以解決融資活動中潛在的風(fēng)險隱患，影響融資活動的成效。

三、城投公司融資問題對策

（一）提升經(jīng)營能力

在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，城市建設(shè)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化總體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升自身的經(jīng)營能力和競爭水平。具體來說，城投公司可將無效和低效的資產(chǎn)交由地方政府回購，再借助政府購買服務(wù)的方式委托城投公司來管理運營，以降低資金占用，提高公司的經(jīng)營性現(xiàn)金流量，并且將有經(jīng)營性現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)劃入城投公司當(dāng)中，優(yōu)化總體的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負債率，增強自身的融資能力[3]。

同時，政企信用分離是城投公司轉(zhuǎn)型升級的核心。城投公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前社會發(fā)展情況，基于現(xiàn)代化企業(yè)的經(jīng)營理念，建立和健全公司治理制度，建立信用資質(zhì)，提高自身的信用等級，加強自身的自主經(jīng)營，提升企業(yè)管理水平。城投公司還應(yīng)當(dāng)厘清自身與政府部門之間的關(guān)系，減少對政府部門的依賴，加快政企分離進程。地方政府也應(yīng)提高自身的舉債意識，全面發(fā)揮政府的指導(dǎo)性作用，逐漸弱化城市建設(shè)投資企業(yè)的政府融資功能，確保城投公司具有較大的獨立經(jīng)營權(quán)利，能夠自主決策和經(jīng)營，提升自身的市場主體地位，提高融資的獨立自主性。

此外，城投公司應(yīng)當(dāng)加強自身的管理，提升資產(chǎn)收益能力，強化市場化意識。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是一項復(fù)雜和全面的工程，從前期的投資項目規(guī)劃、資金籌資，到后續(xù)的投資項目建設(shè)竣工，再到最后的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入運營，牽涉眾多環(huán)節(jié)。城投公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實際情況，明確公司的定位，精準(zhǔn)定位經(jīng)營性質(zhì)和職責(zé)使命，遵循市場發(fā)展的規(guī)律，制定科學(xué)可行的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，完善現(xiàn)代化運營管理體系，從過去的關(guān)注政績轉(zhuǎn)向關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施的實際建設(shè)和運營效果，更能推動公司健康持久發(fā)展。城市建設(shè)投資企業(yè)的項目回款周期較長，因此應(yīng)該加強對資金的合理配置，根據(jù)不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，科學(xué)采取一次性付款和分期付款等方式，合理統(tǒng)籌管理資金，并且持續(xù)盤活存量資產(chǎn)，提升收益，減輕資金負擔(dān)。

（二）完善風(fēng)險防控機制

風(fēng)險防控是城市建設(shè)投資企業(yè)融資管理的重點環(huán)節(jié)。城投公司應(yīng)當(dāng)在融資的過程中，根據(jù)不同業(yè)務(wù)類型和發(fā)展模式，完善風(fēng)險防控機制，加強資金的科學(xué)分配和合理利用，全面發(fā)揮風(fēng)險管理的成效。

第一，城投公司應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合自身實際情況的防火墻和壓力測試等不同級別的風(fēng)險管理和應(yīng)急預(yù)案。針對純公益性資產(chǎn)和純公益性投資項目，城投公司應(yīng)當(dāng)更多利用財政資金；針對準(zhǔn)公益類投資項目和具有一定經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)，城投公司應(yīng)當(dāng)采取與當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)市場契約的方式；針對工具應(yīng)用，城投公司應(yīng)當(dāng)采取多元化城投債發(fā)布、美元債、資產(chǎn)證券化ABS 等方式，從而降低經(jīng)營面臨的財務(wù)風(fēng)險、市場風(fēng)險和利率風(fēng)險。

第二，城投公司應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險預(yù)警制度，加強對融資風(fēng)險的管理，形成財務(wù)風(fēng)險化解的有力防線。地方政府不可過多干預(yù)城市建設(shè)投資企業(yè)的經(jīng)濟事務(wù)，根據(jù)當(dāng)前的市場經(jīng)濟機制，與利益主體共同加強風(fēng)險控制，實行有一定約束力的責(zé)任追究機制，通過政策傾斜的手段，吸引民間資本，對相應(yīng)的經(jīng)濟風(fēng)險進行分散和承擔(dān)，減少融資風(fēng)險的影響，并且借助財務(wù)預(yù)算的手段，科學(xué)配置基礎(chǔ)建設(shè)投資項目的計劃和資金，有效評價自身的償債水平和融資規(guī)模，最大限度地防范債務(wù)風(fēng)險。

第三，城投公司應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部控制，及時發(fā)現(xiàn)融資風(fēng)險并且化解融資風(fēng)險。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃城市的發(fā)展，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和適量負債之間的關(guān)系，全面剖析城市投資公司的價值和有效性，全方位提升融資風(fēng)險的承擔(dān)水平和風(fēng)險防范水平。地方政府還可成立或者參股擔(dān)保公司，建立有效的市場化融資擔(dān)保機制，可直接或者間接地搭建金融控股公司，開展擔(dān)保和基金等金融業(yè)務(wù)，規(guī)避或降低債務(wù)風(fēng)險，全面強化城投公司的融資能力[4]。

第四，城投公司應(yīng)當(dāng)建立專門的風(fēng)險管理小組，委派專業(yè)的風(fēng)險管理人員，加強與財政部門的溝通交流，加強與各金融機構(gòu)的溝通交流，根據(jù)歷史資金需求情況，事先合理規(guī)劃和設(shè)計融資活動，并且提升事前預(yù)警對融資風(fēng)險管理的重視程度，針對常見的融資風(fēng)險，制定科學(xué)合理的風(fēng)險管理策略和方案。

（三）提升成本控制效果

一方面，城投公司應(yīng)當(dāng)優(yōu)化自身的貸款模式，改變以往單一的依托政府性融資的融資渠道，采取發(fā)行股票、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、資產(chǎn)證券化、私有資本通過 PPP 參與、吸收民間資本、企業(yè)信托、產(chǎn)業(yè)投資、政府定向融資融券等多樣化的融資渠道，形成多元化的融資新形式，提升成本控制效果。比如城投公司可借助吸收民間資本的方式，借助BOT 模式，來加強政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，既可以使更多的民間資本進入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，又能減少地方政府的負債水平，確保資產(chǎn)科學(xué)配置和有效應(yīng)用。比如城投公司可借助產(chǎn)業(yè)投資的方式來獲取相應(yīng)的資金，如果城投公司還未上市，可通過采取風(fēng)險投資的方式來取得充足的資金，但同樣應(yīng)當(dāng)強化自身的風(fēng)險防范，根據(jù)不同的情況來制定不同的成本管理制度和方案，有效貫徹實施相應(yīng)的成本控制工作，有效提高成本管理成效。比如城投公司可明確已有的資源儲備，深度挖掘資產(chǎn)的商業(yè)價值，全面整合和有效盤活原有的存量資產(chǎn)，將現(xiàn)有的非經(jīng)營屬性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營屬性資產(chǎn)，將現(xiàn)有的無償資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有償資產(chǎn)，有效提高存量資產(chǎn)的價值，全面拓寬資金收入渠道。比如城投公司可借助投資項目收益類債券、專項債、綠色金融債等政策性銀行貸款方式，成立政府專項基金，發(fā)行債券和實行資產(chǎn)證券化，對經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目引入更多的市場投資主體，更好地滿足城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的融資需求，助推城市建設(shè)投資企業(yè)升級轉(zhuǎn)型[5]。

另一方面，城投公司應(yīng)當(dāng)以“降本增效”為經(jīng)營管理的基本原則，明確各項投資業(yè)務(wù)的融資金額要求，根據(jù)這個主要權(quán)重來精準(zhǔn)和科學(xué)計算融資成本和投資成本，適當(dāng)?shù)丶訖?quán)，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂的問題。城投公司在融資的過程中，往往會受到當(dāng)前國家融資政策的影響，無法簡單復(fù)制加權(quán)平均融資，并且會借助抵押物征信，因此在營商環(huán)境中更應(yīng)該控制成本。

（四）提高人員專業(yè)性

專業(yè)人才是保障城投公司融資管理質(zhì)量的前提條件之一。融資管理人員應(yīng)當(dāng)具備較強的融資管理知識儲備，熟悉掌握和充分把握國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展形勢、國家和地區(qū)的政策，并且全方位了解所在公司的業(yè)務(wù)活動，能夠站在公司戰(zhàn)略發(fā)展的角度來客觀公正分析問題。城投公司在實踐中，應(yīng)當(dāng)提高人員專業(yè)性，適當(dāng)拓寬融資管理人才引進門檻，招聘具備較強的工作能力和豐富融資管理工作經(jīng)驗的人才，組建專業(yè)的融資隊伍，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的融資管理團隊，提升融資管理人員的綜合素質(zhì)和融資實踐能力。同時，城投公司應(yīng)當(dāng)定期舉辦融資管理相關(guān)培訓(xùn)講座，采取外聘的方式，吸引更多的專家來對員工進行培訓(xùn)，提升融資管理人員的專業(yè)性。此外，城投公司應(yīng)當(dāng)制定有吸引力的績效獎勵制度、融資管理獎勵和懲罰制度和外出培訓(xùn)進修制度等，定期總結(jié)融資工作經(jīng)驗，將員工的融資管理能力、融資管理實踐經(jīng)驗、融資管理工作質(zhì)量和效率作為其崗位晉升、外出培訓(xùn)進修、升職加薪等方面的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，全面提高員工融資管理的主觀能動性，充分發(fā)揮專業(yè)融資管理人才的優(yōu)勢，使其能夠更好地開展城市基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營決策和風(fēng)險管理工作。

結(jié)語

隨著我國社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展，城投公司在自身發(fā)展過程中為了提升管理水平與融資能力，需要采取一系列措施。城投公司需要注重風(fēng)險管理，加強內(nèi)部控制，建立健全的風(fēng)險管理體系，防范各種風(fēng)險，確保公司的穩(wěn)健發(fā)展。同時，還要加強與政府部門和社會各界的溝通與合作，積極參與城市規(guī)劃和建設(shè)，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，助推我國城市化進程。總之，城投公司作為承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的政策環(huán)境和市場經(jīng)濟環(huán)境形勢，加強融資管理，擴大自身的資產(chǎn)規(guī)模，提升資產(chǎn)質(zhì)量和營收能力，加強市場化轉(zhuǎn)型，并且提升成本控制效果，提高人員專業(yè)性，從而提升自身收益的策略，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，助推我國城市化進程。