城投公司融資管理問(wèn)題及對(duì)策建議

吳建芳 日照市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司

引言

現(xiàn)代化城市的蓬勃發(fā)展離不開(kāi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，居民對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求越來(lái)越高，城投公司在推動(dòng)城市現(xiàn)代化發(fā)展方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。城投公司以地方政府信用為基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的公益性，承擔(dān)著較大的社會(huì)責(zé)任。融資管理能力直接影響城市建設(shè)投資企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展水平。而當(dāng)前，不少城市投資公司出現(xiàn)資金鏈不穩(wěn)定、資產(chǎn)負(fù)債率高、融資體系固化、資產(chǎn)收益能力低等融資管理方面的困境?；诖爽F(xiàn)狀，城投公司應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)融資管理工作，實(shí)施多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，提升經(jīng)營(yíng)能力，并且完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，從而保障自身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、城投公司背景分析及融資現(xiàn)狀

城市建設(shè)投資企業(yè)是帶有政府性質(zhì)的特殊市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體，大多具有國(guó)家事業(yè)單位或者國(guó)有獨(dú)資公司的性質(zhì)，受到自身屬性的影響，往往是不具備盈利能力的，其所需的資金大多是通過(guò)融資取得的，通過(guò)政府補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)盈利，因此容易出現(xiàn)資金匱乏等問(wèn)題，并且城市建設(shè)投資企業(yè)以城市資本經(jīng)營(yíng)為主，自負(fù)盈虧[1]。自2017 年以來(lái)，我國(guó)政府陸續(xù)頒布和實(shí)施“50 號(hào)文”“87 號(hào)文”和“94 號(hào)文”等一系列政策措施，明確了城市建設(shè)投資企業(yè)與地方政府在財(cái)務(wù)和賬務(wù)方面的界限，逐步弱化了城市建設(shè)投資企業(yè)信用和當(dāng)?shù)卣庞弥g的關(guān)聯(lián)性，加大了對(duì)地方政府的投融資監(jiān)督管理力度，給城投公司的融資管理工作帶來(lái)了較大的影響。當(dāng)前，受全球經(jīng)濟(jì)下行影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多，國(guó)內(nèi)需求不足矛盾凸顯，市場(chǎng)主體預(yù)期轉(zhuǎn)弱，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)有所暴露，2022 年以來(lái)債券市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)。受外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和債市影響，城投公司的融資環(huán)境進(jìn)一步惡化，出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)方面的困境，債券發(fā)行規(guī)模和融資成本無(wú)法達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，定向增發(fā)融資產(chǎn)品違約和商業(yè)票據(jù)逾期事件時(shí)有發(fā)生。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因是城投公司的融資管理不科學(xué)，融資渠道狹窄，使得高成本債務(wù)難以還本付息，短期資金周轉(zhuǎn)困難，因此加強(qiáng)融資管理是非常有必要的。

二、城投公司融資問(wèn)題

（一）城投公司財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況問(wèn)題

部分城投公司的資產(chǎn)規(guī)?？偭科?，資產(chǎn)質(zhì)量不佳，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)較不科學(xué)，即無(wú)效和低效資產(chǎn)占比較高，難以形成經(jīng)營(yíng)性收益，還需承擔(dān)較高的資產(chǎn)維護(hù)成本和稅費(fèi)成本，計(jì)提較大的固定資產(chǎn)折舊費(fèi)用，并且在建工程占總資產(chǎn)比例較高、建設(shè)項(xiàng)目多、投資周期長(zhǎng)、資金投入大、資金回收慢，容易引發(fā)相應(yīng)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況問(wèn)題[2]。城投公司的投資項(xiàng)目大多不以營(yíng)利為目的，屬于國(guó)有資產(chǎn)范圍內(nèi)，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目免費(fèi)使用或者低價(jià)收費(fèi)使用，且自身缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，因此不少城投公司的業(yè)績(jī)水平和利潤(rùn)率下降，甚至出現(xiàn)虧損的現(xiàn)象。受財(cái)政資金困難影響，應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的政府建設(shè)項(xiàng)目和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金難以收回，應(yīng)收賬款金額增大，現(xiàn)金流入少流出大，資金壓力與日俱增。城投公司以上財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況問(wèn)題易引起資本市場(chǎng)高度關(guān)注，降低融資能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)有些城市建設(shè)投資企業(yè)在融資管理過(guò)程當(dāng)中存在融資風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題。比如城投公司肩負(fù)城市建設(shè)的責(zé)任，但某些當(dāng)?shù)卣呐e債規(guī)模大，造成政府部門(mén)對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金支持力度不足，久而久之，城投公司在開(kāi)展重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)缺乏充足的資金支持，容易出現(xiàn)資金短缺、還款不及時(shí)、流轉(zhuǎn)難度大的問(wèn)題，存在較大的資金風(fēng)險(xiǎn)。比如某些城投公司的財(cái)務(wù)管理制度存在缺陷，其風(fēng)險(xiǎn)管理質(zhì)量和效率較低，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估、防范和應(yīng)對(duì)的能力不足。

（三）成本管控問(wèn)題

城投公司所承接的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模較為龐大，整個(gè)投資項(xiàng)目建設(shè)周期較為漫長(zhǎng)，并且受到外部諸多因素的影響，城投公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中難免會(huì)有較大的資金壓力，往往會(huì)借助外部籌資方式來(lái)緩解資金壓力。我國(guó)多數(shù)城市建設(shè)投資公司主要采取的融資方式是銀行貸款，即結(jié)合長(zhǎng)期貸款和短期貸款的方式，因此城投公司在融資過(guò)程中，容易出現(xiàn)“新債還舊債”的惡性循環(huán)，帶來(lái)較大的不利影響。同時(shí)，與股權(quán)融資和債權(quán)融資等融資方式相比，城投公司以往可憑借自身的政府背景，縮短銀行貸款方式的融資周期，提高融資速度。但是由于近年來(lái)，國(guó)家對(duì)城投公司的監(jiān)督管理力度不斷加大，城投公司的融資成本也在不斷升高。

（四）人員專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題

眾所周知，城市建設(shè)投資企業(yè)的融資管理活動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)和復(fù)雜的工程，需要結(jié)合公司自身需求、當(dāng)?shù)卣攮h(huán)境、投資時(shí)機(jī)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資方式等方面的因素，因此對(duì)融資管理人員的專(zhuān)業(yè)性有較高的要求。然而，部分城投公司在融資管理過(guò)程中，缺乏專(zhuān)業(yè)的融資管理人才隊(duì)伍，整體的融資隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平較低。部分從事融資管理的人員來(lái)自財(cái)務(wù)部門(mén)的非專(zhuān)業(yè)人員，缺乏必要的融資管理知識(shí)和技能，難以解決融資活動(dòng)中潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，影響融資活動(dòng)的成效。

三、城投公司融資問(wèn)題對(duì)策

（一）提升經(jīng)營(yíng)能力

在轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，城市建設(shè)投資企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化總體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升自身的經(jīng)營(yíng)能力和競(jìng)爭(zhēng)水平。具體來(lái)說(shuō)，城投公司可將無(wú)效和低效的資產(chǎn)交由地方政府回購(gòu)，再借助政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托城投公司來(lái)管理運(yùn)營(yíng)，以降低資金占用，提高公司的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量，并且將有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)劃入城投公司當(dāng)中，優(yōu)化總體的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)自身的融資能力[3]。

同時(shí)，政企信用分離是城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心。城投公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展情況，基于現(xiàn)代化企業(yè)的經(jīng)營(yíng)理念，建立和健全公司治理制度，建立信用資質(zhì)，提高自身的信用等級(jí)，加強(qiáng)自身的自主經(jīng)營(yíng)，提升企業(yè)管理水平。城投公司還應(yīng)當(dāng)厘清自身與政府部門(mén)之間的關(guān)系，減少對(duì)政府部門(mén)的依賴(lài)，加快政企分離進(jìn)程。地方政府也應(yīng)提高自身的舉債意識(shí)，全面發(fā)揮政府的指導(dǎo)性作用，逐漸弱化城市建設(shè)投資企業(yè)的政府融資功能，確保城投公司具有較大的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)利，能夠自主決策和經(jīng)營(yíng)，提升自身的市場(chǎng)主體地位，提高融資的獨(dú)立自主性。

此外，城投公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的管理，提升資產(chǎn)收益能力，強(qiáng)化市場(chǎng)化意識(shí)。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜和全面的工程，從前期的投資項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌資，到后續(xù)的投資項(xiàng)目建設(shè)竣工，再到最后的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入運(yùn)營(yíng)，牽涉眾多環(huán)節(jié)。城投公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際情況，明確公司的定位，精準(zhǔn)定位經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和職責(zé)使命，遵循市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律，制定科學(xué)可行的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，完善現(xiàn)代化運(yùn)營(yíng)管理體系，從過(guò)去的關(guān)注政績(jī)轉(zhuǎn)向關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果，更能推動(dòng)公司健康持久發(fā)展。城市建設(shè)投資企業(yè)的項(xiàng)目回款周期較長(zhǎng)，因此應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)資金的合理配置，根據(jù)不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，科學(xué)采取一次性付款和分期付款等方式，合理統(tǒng)籌管理資金，并且持續(xù)盤(pán)活存量資產(chǎn)，提升收益，減輕資金負(fù)擔(dān)。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)防控是城市建設(shè)投資企業(yè)融資管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。城投公司應(yīng)當(dāng)在融資的過(guò)程中，根據(jù)不同業(yè)務(wù)類(lèi)型和發(fā)展模式，完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)資金的科學(xué)分配和合理利用，全面發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理的成效。

第一，城投公司應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合自身實(shí)際情況的防火墻和壓力測(cè)試等不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急預(yù)案。針對(duì)純公益性資產(chǎn)和純公益性投資項(xiàng)目，城投公司應(yīng)當(dāng)更多利用財(cái)政資金；針對(duì)準(zhǔn)公益類(lèi)投資項(xiàng)目和具有一定經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)，城投公司應(yīng)當(dāng)采取與當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)市場(chǎng)契約的方式；針對(duì)工具應(yīng)用，城投公司應(yīng)當(dāng)采取多元化城投債發(fā)布、美元債、資產(chǎn)證券化ABS 等方式，從而降低經(jīng)營(yíng)面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)。

第二，城投公司應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，加強(qiáng)對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的管理，形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的有力防線。地方政府不可過(guò)多干預(yù)城市建設(shè)投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，根據(jù)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，與利益主體共同加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，實(shí)行有一定約束力的責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)政策傾斜的手段，吸引民間資本，對(duì)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散和承擔(dān)，減少融資風(fēng)險(xiǎn)的影響，并且借助財(cái)務(wù)預(yù)算的手段，科學(xué)配置基礎(chǔ)建設(shè)投資項(xiàng)目的計(jì)劃和資金，有效評(píng)價(jià)自身的償債水平和融資規(guī)模，最大限度地防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，城投公司應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)并且化解融資風(fēng)險(xiǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃城市的發(fā)展，有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和適量負(fù)債之間的關(guān)系，全面剖析城市投資公司的價(jià)值和有效性，全方位提升融資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范水平。地方政府還可成立或者參股擔(dān)保公司，建立有效的市場(chǎng)化融資擔(dān)保機(jī)制，可直接或者間接地搭建金融控股公司，開(kāi)展擔(dān)保和基金等金融業(yè)務(wù)，規(guī)避或降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全面強(qiáng)化城投公司的融資能力[4]。

第四，城投公司應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理小組，委派專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理人員，加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的溝通交流，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的溝通交流，根據(jù)歷史資金需求情況，事先合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)融資活動(dòng)，并且提升事前預(yù)警對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度，針對(duì)常見(jiàn)的融資風(fēng)險(xiǎn)，制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管理策略和方案。

（三）提升成本控制效果

一方面，城投公司應(yīng)當(dāng)優(yōu)化自身的貸款模式，改變以往單一的依托政府性融資的融資渠道，采取發(fā)行股票、發(fā)行債券、政策性銀行貸款、資產(chǎn)證券化、私有資本通過(guò) PPP 參與、吸收民間資本、企業(yè)信托、產(chǎn)業(yè)投資、政府定向融資融券等多樣化的融資渠道，形成多元化的融資新形式，提升成本控制效果。比如城投公司可借助吸收民間資本的方式，借助BOT 模式，來(lái)加強(qiáng)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，既可以使更多的民間資本進(jìn)入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，又能減少地方政府的負(fù)債水平，確保資產(chǎn)科學(xué)配置和有效應(yīng)用。比如城投公司可借助產(chǎn)業(yè)投資的方式來(lái)獲取相應(yīng)的資金，如果城投公司還未上市，可通過(guò)采取風(fēng)險(xiǎn)投資的方式來(lái)取得充足的資金，但同樣應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自身的風(fēng)險(xiǎn)防范，根據(jù)不同的情況來(lái)制定不同的成本管理制度和方案，有效貫徹實(shí)施相應(yīng)的成本控制工作，有效提高成本管理成效。比如城投公司可明確已有的資源儲(chǔ)備，深度挖掘資產(chǎn)的商業(yè)價(jià)值，全面整合和有效盤(pán)活原有的存量資產(chǎn)，將現(xiàn)有的非經(jīng)營(yíng)屬性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)屬性資產(chǎn)，將現(xiàn)有的無(wú)償資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有償資產(chǎn)，有效提高存量資產(chǎn)的價(jià)值，全面拓寬資金收入渠道。比如城投公司可借助投資項(xiàng)目收益類(lèi)債券、專(zhuān)項(xiàng)債、綠色金融債等政策性銀行貸款方式，成立政府專(zhuān)項(xiàng)基金，發(fā)行債券和實(shí)行資產(chǎn)證券化，對(duì)經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目引入更多的市場(chǎng)投資主體，更好地滿(mǎn)足城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的融資需求，助推城市建設(shè)投資企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型[5]。

另一方面，城投公司應(yīng)當(dāng)以“降本增效”為經(jīng)營(yíng)管理的基本原則，明確各項(xiàng)投資業(yè)務(wù)的融資金額要求，根據(jù)這個(gè)主要權(quán)重來(lái)精準(zhǔn)和科學(xué)計(jì)算融資成本和投資成本，適當(dāng)?shù)丶訖?quán)，避免出現(xiàn)資金鏈斷裂的問(wèn)題。城投公司在融資的過(guò)程中，往往會(huì)受到當(dāng)前國(guó)家融資政策的影響，無(wú)法簡(jiǎn)單復(fù)制加權(quán)平均融資，并且會(huì)借助抵押物征信，因此在營(yíng)商環(huán)境中更應(yīng)該控制成本。

（四）提高人員專(zhuān)業(yè)性

專(zhuān)業(yè)人才是保障城投公司融資管理質(zhì)量的前提條件之一。融資管理人員應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的融資管理知識(shí)儲(chǔ)備，熟悉掌握和充分把握國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、國(guó)家和地區(qū)的政策，并且全方位了解所在公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)，能夠站在公司戰(zhàn)略發(fā)展的角度來(lái)客觀公正分析問(wèn)題。城投公司在實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)提高人員專(zhuān)業(yè)性，適當(dāng)拓寬融資管理人才引進(jìn)門(mén)檻，招聘具備較強(qiáng)的工作能力和豐富融資管理工作經(jīng)驗(yàn)的人才，組建專(zhuān)業(yè)的融資隊(duì)伍，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的融資管理團(tuán)隊(duì)，提升融資管理人員的綜合素質(zhì)和融資實(shí)踐能力。同時(shí)，城投公司應(yīng)當(dāng)定期舉辦融資管理相關(guān)培訓(xùn)講座，采取外聘的方式，吸引更多的專(zhuān)家來(lái)對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)，提升融資管理人員的專(zhuān)業(yè)性。此外，城投公司應(yīng)當(dāng)制定有吸引力的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度、融資管理獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度和外出培訓(xùn)進(jìn)修制度等，定期總結(jié)融資工作經(jīng)驗(yàn)，將員工的融資管理能力、融資管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、融資管理工作質(zhì)量和效率作為其崗位晉升、外出培訓(xùn)進(jìn)修、升職加薪等方面的重要考量標(biāo)準(zhǔn)，全面提高員工融資管理的主觀能動(dòng)性，充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)融資管理人才的優(yōu)勢(shì)，使其能夠更好地開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施投資經(jīng)營(yíng)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理工作。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展，城投公司在自身發(fā)展過(guò)程中為了提升管理水平與融資能力，需要采取一系列措施。城投公司需要注重風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立健全的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，防范各種風(fēng)險(xiǎn)，確保公司的穩(wěn)健發(fā)展。同時(shí)，還要加強(qiáng)與政府部門(mén)和社會(huì)各界的溝通與合作，積極參與城市規(guī)劃和建設(shè)，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，助推我國(guó)城市化進(jìn)程?？傊?，城投公司作為承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，應(yīng)當(dāng)積極適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的政策環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境形勢(shì)，加強(qiáng)融資管理，擴(kuò)大自身的資產(chǎn)規(guī)模，提升資產(chǎn)質(zhì)量和營(yíng)收能力，加強(qiáng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，并且提升成本控制效果，提高人員專(zhuān)業(yè)性，從而提升自身收益的策略，為城市居民提供更好的生活環(huán)境，助推我國(guó)城市化進(jìn)程。