實現生態產品價值，完善長株潭城市群“綠心”生態補償機制

趙 理

（湘潭市林業綜合服務中心，湖南湘潭 411102）

0 引言

建立健全生態補償機制，是踐行習近平生態文明思想，是樹立綠色發展新理念、協同推進高質量經濟發展和高水平生態環境保護的制度保證。2016年，國務院辦公廳發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》，是國家層面第一個專門就生態補償問題出臺的文件。2021年，中共中央辦公廳國務院辦公廳出臺的《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》是踐行綠色發展理念的綱領性文件，是中國特色的生態文明建設制度框架的頂層設計[1]。旨在倡導保護優先，合理利用，建立健全調節生態環境保護者、使用者、破壞者之間的利益導向機制，引導和倒逼形成綠色發展、生產和生活方式，實現生態環境保護與經濟社會發展協同推進[2]。

生態補償機制是平衡區域間生態環境保護與經濟社會建設的關系，通過公共政策手段或社會化、市場化手段予以補償，調整生態保護地區與受益區的發展權和利益關系[3]。通過建立和健全生態補償制度，促進資源可持續使用，促進不同區域協調發展、不同利益群體互利互惠，構建環境友好型社會。湖南省委、省政府和長株潭三市各級政府上下協同集聚新優勢，探索新路徑，發揮“兩型”試驗區示范引領作用，“綠心”區域在生態補償試點方面取得了不少經驗和成績，“綠心”保護成效明顯。但在試點過程中還存在不足，主要是責權不清，補償資金獲取渠道狹窄，生態環境保護者和使用者之間利益調整不夠精準、明確，缺乏配套制度保障。

1 “綠心”建設背景

“綠心”位于長沙、株洲和湘潭三市交匯地區，生態綠心區域涉及21個鄉鎮（街道辦事處），總面積約528.32 km2，北至長沙繞城線、瀏陽河，西至長潭高速西線，東至瀏陽鎮頭鎮，南至湘潭縣易俗河鎮。其中，長沙面積為306 km2，占比為57.92%；株洲國土面積83.87 km2，占15.87%；湘潭市區面積138.45 km2，占26.21%[4]。

2007年，國務院批準長株潭城市群為全國資源節約型、環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。湖南省及長株潭各級政府以“敢為人先的精神”先行先試，從頂層設計到具體行動，從戰略藍圖到發展亮點，兩型探索和改革步步深入、風生水起，湘江、“綠心”保護以地方條例的形式實施保護，出臺了《“綠心”地區總體規劃》。目標是“建設成為具有國際影響力的高品質城市群的“綠心”，共出臺了20多項法規規章，實施了100多項原創性改革。作為長株潭三市的重要樞紐和生態屏障，“綠心”既是生態文明建設的兩型社會生態服務示范區，又是長株潭發展的先行區[5]。

2 “綠心”生態補償機制政策設計

2017年，湖南省以湘政辦發〔2017〕40號印發《湖南省人民政府辦公廳關于完善生態保護補償機制的實施意見》，2020年出臺了《湖南省人民政府辦公廳關于建立長株潭城市群生態綠心地區生態補償機制的實施意見》（湘政辦發〔2020〕6號）（以下簡稱《實施意見》），長株潭三市也出臺了“綠心”生態補償辦法。《實施意見》提出了“按照體制創新、協調發展、綠色發展、共建共享”的思路，健全區域性全要素生態補償機制，構建“綠心”地區生態優先、綠色發展新格局的指導思想；明確了生態補償堅持有效保護、綠色發展，科學界定、合理補償，遠近結合、分步實施，政府主導、多方參與的基本原則[6]；在補償范圍、補償內容、經費來源、經費核實、經費管理等方面進行了制度設計。

“綠心”生態補償工作成效顯著。一是統一“綠心”區域內國、省級公益林的補償標準為100元/667m2·年。二是在“綠心”相繼實施了多項林業生態建設保護項目。如森林防火綜合治理、林業有害生物防控、天然林保護、裸露山地修復、森林撫育、長江防護林建設、濕地保護補助、“綠心”地區森林質量精準提升、重點生態功能區“雙重”工程、國土綠化試點示范等。

3 實踐中存在的不足

3.1 補償標準單一，缺乏科學可行的核算與核定方法評價方法

補償標準單一。如在生態公益林補償中，只分國、省和地方公益林，財政轉移支付政策在資金測算時，主要是按面積平均補償，沒有按實際情況區分區域、林種、樹種、地類、等級全部實行一個標準，分配權重沒用考量“綠心”區域內不同生態功能區的差異性、生態保護的成效好壞、居民的投入和機會成本的損耗多少等因素。未能體現優質優價、績效對應補償的公平性，“一刀切”的補償模式造成保護成效和保護效果不佳。

3.2 補償資金主要是縱向轉移支付，多元化的生態產品市場尚未完善

一是政策性縱向轉移支付是補償資金的主要來源。在生態保護項目和補償資金方面，中央對“綠心”并沒有作為重點生態區對待，項目和資金安排缺乏長期性、系統性。二是“綠心”在生態補償試點實踐中，市場化、多元化的生態補償制度尚未真正破題。以縱向轉移支付為主的“輸血”的方式無法保障生態補償的長效化，后續如何拓寬投融資途徑，培育多元化的生態產品，建立規范的交易市場，實現自身“造血”功能，推進“輸血”與“造血”機制融合，是下一步完善“綠心”生態保護補償機制建設工作的重點和抓手。

3.3 “綠心”區域間生態橫向補償機制有待構建

根據湖南省“綠心”相關政策法規，將“綠心”區的生態建設和保護工作納入了長株潭三市各級政府工作績效目標考核的內容。長株潭三市為“綠心”的生態共治按照行政區劃來完成各自任務，承擔各自的生態建設和保護成本。

生態補償資金主要由長株潭三市、縣（區）本級財政負擔。事實上，長株潭三市發展并不均衡，三市的經濟實力較大差距，各市生態保護任務和承載能力都不對待，所面臨的經濟壓力必然也會因生態保護補償資金的投入而有所不同。由于缺乏跨市有效的生態橫向生態補償協商機制，這種長株潭三市按照屬地原則來分擔生態共治成本的方式，與“多受益、多付出”的生態補償原則相違背，也與三地市政府之間的公正性相違背。

3.4 缺乏規范的生態補償資金使用的成效績考制度

目前，“綠心”生態補償資金審計、績效評價方面，基本只是在程序上、形式上進行審計和評價。生態保護和補償工作涉及多學科相關方法和理論，如生態學、環境保護學、統計學、經濟學等。在現階段“綠心”生態補償實踐中，缺乏科學、系統的生態質量評價指標體系與評價方法，同時審計、績效評價工作人員大多缺乏開展生態補償績效審計中所需的知識水平和綜合能力，容易導致績效評價結果不客觀。

4 完善措施

4.1 建立科學系統的“綠心”自然資源生態服務功能調查監測、價值評價方法體系，避免生態補償標準“一刀切”

4.1.1 對開展“綠心”原生態產品即山水林田湖草等自然資源進行確權登記，界定自然資源資產產權主體，區劃明晰其所有權和使用權邊界。開展基于“綠心”現有自然資源和生態環境調查監測本底數據為基礎的原生態產品信息普查，利用網格化監測手段、GIS技術，開展“綠心”生態產品基礎信息調查核查，摸清“綠心”區域各類生態資源、產品數量、質量等底數，構建生態產品GIS數據庫和目錄清單。

4.1.2 建立“綠心”生態產品的數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護與開發利用等方面的信息動態監測制度。對生態產品及時進行跟蹤和監測，建立可信可靠、開放共享的生態產品信息大數據系統、云平臺。利用信息大數據，對“綠心”生態產品價值評價。

4.1.3 依據“綠心”不同區域的基本要素，如生態產品、生態系統服務價值、生態功能重要性、生態保護成效、居民投入及機會成本損失等，確定與區域經濟和人民生活水平相適應的生態補償標準。調動生態保護和建設中作出貢獻的單位或個人的積極性，防止“綠心”生態資產質量的退化及自然資本存量的衰退。

4.2 拓展生態產品價值，切實推進“綠心”生態產品多元化、市場化，逐步拓寬生態補償資金融資途徑

一是通過深入保護、提升、引導、促進、倒逼措施挖掘拓展生態產品價值，實現生態產品多元化。包括“原”生態產品、“衍”生態產品、“融”生態產品、“轉”生態產品等，促進生態產品價值增值。二是推進生態產業化和產業生態化，探索開發碳匯期貨期權等生態產品交易，盤活生態產品交易變量。加快完善生態產品價值實現路徑，由政府主導，企業、社會各方面共同參與，市場化運作，建立規范的生態產品市場，使生態補償資金的融資方式逐步拓寬。

4.3 建立與“綠心”相適應的橫向生態補償機制，構建成本共擔、合作共建、效益共享合作模式

運用經濟杠桿，綜合考量長株潭三市經濟發展水平、承載能力的差異和生態保護成本、機會成本、生態受益的實際情況。從能力、成本和收益等層面確定各市合理的補償額度，實現“綠心”利益平衡，合理解決外部環境保護問題，讓長株潭從“好鄰居”成為“一家人”，共同守護好“綠心”，更好地推進“綠心”共治、共建、共享。

一是依托長株潭一體化發展領導小組，“一把手推動”，促進“綠心”生態補償實現整體推進。領導小組強力推進，高位推動，省直相關部門和長株潭三市統籌協同、共同努力，嚴保護、強治理、促轉型，推動“綠心”生態環境再提質。二是領導小組辦公室建立聯動機制促進橫向生態保護補償措施落到實處，實現生態同治。對現有相關政策規定進行合理調整，提高政策措施的針對性和實效性，實現區域經濟發展和生態環境保護相互促進，確保補償區域生態產品價值持續增強。三是優化“綠心”生態保護補償路徑。如探索實施對口協作、產業轉移、人才培訓、合作園區建設等區域生態保護、產業發展合作模式，強化區域內生態保護共享度、統籌度，逐步做實多元化生態補償方式。

4.4 完善“綠心”生態補償效益目標績考制度，對生態補償效益進行科學評估

一是完善生態補償管理機制。各級政府為生態保護補償實施主體，落實各級政府主體責任，確保生態補償政策落地，實現生態保護補償的預期目標和成效。財政部門歸并各類生態保護補償資金管理，并指導其合理使用。生態保護監督考核評價工作由生保部門牽頭統籌實施。二是要加強區域之間的合作。結合“綠心”地區的特征，探索“優勢互補，資源共享、信息互通”的監測、審計、評估、評價區域合作模式。三是建立一套適合“綠心”生態保護補償的績效評估的考核指標。利用現有研究成果及借鑒其他的成功經驗，制定量化考核指標，對生態保護補償進行科學系統的績效考核。

另外，還要加強審計、績效評價人員綜合能力素質培養。科學運用生態補償涉及經濟學、統計學、環境學、生態學等有關專業的理論與方法，結合傳統的審計績效評價開展工作。探索實行生態補償資金使用成效監測等辦法，委托第三方權威機構對“綠心”地區生態保護情況進行評價。鼓勵公眾參與生態保護的監督，保證生態補償資金效益監測等一系列結果的獨立性、有效性、專業性和權威性。