提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治效益的對(duì)策研究

毛鳳偉，安東閣

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就巨大，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)60%。但是同時(shí)也帶來(lái)了一定的問(wèn)題，不僅造成了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，城市人員涌入農(nóng)村，土地財(cái)政推高房?jī)r(jià)，農(nóng)村喪失活力，城市消費(fèi)萎靡等問(wèn)題，也導(dǎo)致了“耕地保護(hù)碎片化、空間布局無(wú)序化、資源利用低效化”[1]。

為解決以上問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展，資源部于2019年印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，土地綜合整治試點(diǎn)工作開(kāi)始有序推進(jìn)[2]。通知明確指出，要堅(jiān)持科學(xué)為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位，圍繞鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，不斷通過(guò)政策引導(dǎo)、制度保障、改革創(chuàng)新來(lái)補(bǔ)短板，以提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)保障等方面的綜合效益[3]。盡管當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治取得了一定的成績(jī)，但是仍然存在突出問(wèn)題，因此，需要結(jié)合新形勢(shì)新背景采用相應(yīng)的優(yōu)化整治手段，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化的目的。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治取得的效益

1.1 逐漸完善改革標(biāo)準(zhǔn)

各地都以“三權(quán)分置”改革為切入點(diǎn)，不斷推進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)改革工作，農(nóng)村活力得到激發(fā)[4]。一是用地秩序日益公平。促進(jìn)農(nóng)村節(jié)約用地，完善宅基地有償使用制度，多地實(shí)行階梯式收費(fèi)，解決超占、空閑等問(wèn)題。收入納入村集體賬戶(hù)管理，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)。探索多種方式，盤(pán)活宅基地，有效節(jié)約了土地利用空間。二是集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定規(guī)范。完善各項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確擁有宅基地資格，每戶(hù)宅基地居住面積控制在合理范圍內(nèi)。集體成員有權(quán)進(jìn)行決策，程序更加公開(kāi)透明。三是宅基地使用權(quán)逐漸被激活。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)加快，合作社、工商資本以及農(nóng)戶(hù)都積極參與宅基地流轉(zhuǎn)，并建設(shè)大量的公益設(shè)施，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)增收，比如某鎮(zhèn)創(chuàng)收了350萬(wàn)元，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

1.2 不斷規(guī)范管理體系

一是在科學(xué)規(guī)劃的前提下，完善村莊規(guī)劃，為土地整治工作提供依據(jù)?？茖W(xué)進(jìn)行村莊分類(lèi)，如特色保護(hù)，集聚提升，整治改善等類(lèi)型，編制“多規(guī)合一”方案，讓規(guī)劃更有特色。特別是對(duì)建設(shè)邊界、耕地保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等方面設(shè)置了紅線(xiàn)。嚴(yán)格進(jìn)行管控，有效防范了耕地占用，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局。二是嚴(yán)格審批流程，建立了村民申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)審批，市級(jí)監(jiān)管的程序，嚴(yán)格按照流程進(jìn)行審批，并對(duì)程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化。三是規(guī)范了建設(shè)行為，村容村貌有所提升，質(zhì)量安全得到保障，在三到場(chǎng)管理機(jī)制下，確保了監(jiān)管無(wú)死角。在網(wǎng)格化管理下，執(zhí)法隊(duì)伍水平也大大提升，并且搭建了信息化服務(wù)平臺(tái)，執(zhí)法能力大幅改善。

1.3 土地整治水平不斷提高

1.3.1 土地流轉(zhuǎn)卓有成效，各村集體土地流轉(zhuǎn)收入增加，在規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)程序下，不僅實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，而且也大大地降低了農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地交易服務(wù)平臺(tái)逐漸完善，供需雙方對(duì)接完善，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)逐漸統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同版本。土地托管制度逐漸建立，引入多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參與，貫穿耕種收、管儲(chǔ)運(yùn)銷(xiāo)等環(huán)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了全程機(jī)械化生產(chǎn)效率。

1.3.2 農(nóng)用地整理建設(shè)取得顯著成果。農(nóng)用地方面，重點(diǎn)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，林草地整理、水利設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等。建設(shè)用地面向產(chǎn)業(yè)融合和新業(yè)態(tài)發(fā)展，大力推動(dòng)土地平整、耕作層修復(fù)、道路建設(shè)等工作，實(shí)現(xiàn)了集約化利用。同時(shí)，注重鄉(xiāng)村文化保護(hù)和公益事業(yè)，推動(dòng)了精神文明建設(shè)。

1.4 綜合效益顯著提高

生產(chǎn)效益方面，將全域整治和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合，大力發(fā)展旅游開(kāi)發(fā)、綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)田集中連片機(jī)械化作業(yè)等，提升了生產(chǎn)效率，帶動(dòng)了農(nóng)民增收。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、糧食產(chǎn)量產(chǎn)值、居民收入都有所改善。社會(huì)效益方面，農(nóng)村人居環(huán)境得到改善，公益用地占比增加，道路便捷度提升，社會(huì)保障水平提高。生態(tài)效益方面，各地探索林下種植等產(chǎn)業(yè)，資源利用率提升，土壤結(jié)構(gòu)得到改善。耕地保護(hù)力度不斷增強(qiáng)，低碳意識(shí)有所強(qiáng)化，減量化和資源循環(huán)利用率水平有所提高[5]。有效灌溉率提升，水系建設(shè)取得一定成就，水利設(shè)施水平不斷改善。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治效益方面存在的問(wèn)題

2.1 經(jīng)濟(jì)效益方面

盡管整治力度不斷增大，但是產(chǎn)出仍然較低，整體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用還處于低效階段[6]。產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和城市仍有很大的差距，土地利用仍然以低端產(chǎn)業(yè)為主，糧食種植占大部分土地產(chǎn)值，利潤(rùn)較高的高端養(yǎng)殖業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)沒(méi)有得到充分發(fā)揮。而且產(chǎn)業(yè)附加值較低，第二產(chǎn)業(yè)缺乏深加工等企業(yè)，農(nóng)村現(xiàn)有閑置土地沒(méi)有充分利用。由于我國(guó)耕地后備資源匱乏，在山東省這樣的人口大省更是如此，土地整理困難[7]。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)也較為困難，受到財(cái)政壓力等多方面因素的影響，灌溉等農(nóng)業(yè)設(shè)施有待提升，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。比如在山地丘陵區(qū)域，小塊農(nóng)田整合成連片農(nóng)田成本較高，加劇了整治難度。

2.2 社會(huì)效益方面

盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)民生活質(zhì)量有所提高，但是近幾年受到國(guó)內(nèi)外諸多因素的影響，農(nóng)村社會(huì)保障條件和公共服務(wù)仍然和城市有較大差距。公共用地的占比仍然不高，科教文衛(wèi)設(shè)施比較缺乏，如很多農(nóng)村地區(qū)缺乏必要的體育設(shè)施，并且宅基地大量閑置等問(wèn)題依舊嚴(yán)重。農(nóng)民參與土地整治的積極性不高，仍然依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而近兩年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位受限于防疫壓力，也存在較為嚴(yán)重的人手不足現(xiàn)狀，不能滿(mǎn)足現(xiàn)有土地整治的要求。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織領(lǐng)導(dǎo)工作不完善，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)等問(wèn)題，整治力度仍然需要加強(qiáng)，空間優(yōu)化力度需要提高。

2.3 生態(tài)效益方面

整體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地生態(tài)仍然不容樂(lè)觀，向生態(tài)化轉(zhuǎn)型還需要一段攻堅(jiān)的道路[8]。耕地分散的狀況較為嚴(yán)重，不利于機(jī)械化大規(guī)模生產(chǎn)，而且長(zhǎng)期使用農(nóng)藥化肥導(dǎo)致地力下降，土地、水源都有不同程度的污染。相比于城市，農(nóng)村的垃圾處理設(shè)施不夠完善，這也造成了污染有“農(nóng)村包圍城市”的問(wèn)題。

植被覆蓋率有所提升，但是綠植用地規(guī)劃不合理，導(dǎo)致一些優(yōu)質(zhì)耕地出現(xiàn)非農(nóng)化現(xiàn)象，反而造成了資源浪費(fèi)。土地整治前期力度很大，但是后期管護(hù)相對(duì)不足，與現(xiàn)代技術(shù)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)深度融合，在景觀塑造和生態(tài)調(diào)節(jié)方面都需要提升。比如，一些土地整治中，存在破壞自然景觀的現(xiàn)象，過(guò)度強(qiáng)調(diào)使用人工景觀代替自然風(fēng)貌，改造力度較大，不僅造成資源浪費(fèi)，也降低了保護(hù)效率。

3 提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治效益的對(duì)策

3.1 完善頂層設(shè)計(jì)

參照發(fā)達(dá)國(guó)家《土地整理法》，結(jié)合我國(guó)土地工作實(shí)際，進(jìn)一步完善法律體系。一方面中央頂層規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)政府的政策，另一方面在細(xì)化規(guī)定和操作性的前提下簡(jiǎn)政放權(quán)，允許各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律框架內(nèi)制定土地利用的方案。土地綜合整理的法律細(xì)則要不斷完善，充分考慮發(fā)生的各種問(wèn)題，避免出現(xiàn)權(quán)屬糾紛，確保工作順利開(kāi)展。從國(guó)土規(guī)劃的全局出發(fā)，完善規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)進(jìn)行布局，提升空間利用率[9]。

全面開(kāi)展土地整治現(xiàn)狀調(diào)查，明確各類(lèi)建筑占地情況，摸清土地資源底數(shù)。最重要的是通過(guò)科學(xué)分析，明確土地資源適合何種用途。在充分研判的基礎(chǔ)上，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，了解他們的訴求，力爭(zhēng)制定出各方都滿(mǎn)意的方案。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、可持續(xù)利用和節(jié)約用地的原則，把握鄉(xiāng)村土地資源狀況和本地特色，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行全面規(guī)劃，做好部門(mén)間協(xié)調(diào)，力圖實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。同時(shí)，要明晰產(chǎn)權(quán)。通過(guò)使用權(quán)錄入制度，落實(shí)到戶(hù)，明晰宅基地使用權(quán)歸屬，推動(dòng)閑置宅基地有償退出，確保宅基地有序管理。加快不動(dòng)產(chǎn)證頒發(fā)，按時(shí)完成發(fā)證任務(wù)，對(duì)于工作推進(jìn)不力的及時(shí)問(wèn)責(zé)。

3.2 加強(qiáng)保障措施

加大智能技術(shù)的應(yīng)用，多應(yīng)用現(xiàn)代科技開(kāi)展土地整治，在土地勘測(cè)方面，為提高效率可使用無(wú)人機(jī)和衛(wèi)星遙感等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全周期監(jiān)管。繼續(xù)強(qiáng)化信息化建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用3S等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行處理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)同步管理[10]。

將土地整治的各類(lèi)信息都納入到系統(tǒng)中，方便不同主體進(jìn)行登錄查詢(xún)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化管理、提高效率，節(jié)約成本的目的。加大土地整治資金投入，建立可持續(xù)發(fā)展思維，如果財(cái)政壓力較大，可通過(guò)土地流轉(zhuǎn)等方式引入企業(yè)參與。比如，林地建設(shè)方面，作為公共事業(yè)投資較大，可采用PPP模式讓企業(yè)投入前期資金，并且負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營(yíng)管理，適當(dāng)給予一部分林下產(chǎn)業(yè)或旅游經(jīng)濟(jì)的開(kāi)發(fā)權(quán)。這也有利于土地整治的管護(hù)工作。提升集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與度，群眾要有決策權(quán)和參與權(quán)。關(guān)于土地整治的重大用途，一方面需要科學(xué)規(guī)劃論證，另一方面還要開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。

3.3 創(chuàng)新治理模式

采用“自下而上”的整治模式，橫向在不同部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，縱向不同層級(jí)做好溝通，打造綜合協(xié)同治理體系。結(jié)合信息技術(shù)打造制度化、常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化的體系，堅(jiān)持以人為本的思想，兼顧物質(zhì)空間與精神內(nèi)核，努力提升全體居民的幸福感、獲得感和滿(mǎn)足感。

要摒棄單純依賴(lài)行政式的“運(yùn)動(dòng)式”整治，以協(xié)作信任為導(dǎo)向，鼓勵(lì)廣大群眾自發(fā)參與到土地整治當(dāng)中。強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同，明晰各層級(jí)的工作職責(zé)，政策制定和執(zhí)行并舉。強(qiáng)化社會(huì)參與，除了政府機(jī)構(gòu)、合作社之外，還應(yīng)該吸引各個(gè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)公益力量，強(qiáng)化推動(dòng)作用，探索土地整治的新模式。土地整治要構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的模式，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相統(tǒng)一，改變過(guò)去城市一味擴(kuò)張的發(fā)展模式，充分保障糧食安全。

3.4 集約利用土地

充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有閑置土地，減少耕地占用，建設(shè)用地審批要慎之又慎，盤(pán)活閑置宅基地，拓寬其利用渠道。比如，可對(duì)長(zhǎng)期空閑院落進(jìn)行改造，建設(shè)籃球場(chǎng)和健身娛樂(lè)設(shè)施等，對(duì)短期閑置的宅基地，可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，對(duì)于連片的限制農(nóng)房和宅基地，通過(guò)清退方式改成農(nóng)田或者果園基地。對(duì)于不適合農(nóng)業(yè)種植的宅基地，通過(guò)產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展生態(tài)旅游、民宿、教育培訓(xùn)等。對(duì)于廢棄礦地區(qū)域，考慮進(jìn)行復(fù)墾利用，如果不適合復(fù)墾，就要考慮“土地整治+工業(yè)發(fā)展”，深入推動(dòng)農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在有條件的農(nóng)村，可以適當(dāng)推動(dòng)整體搬遷、集中安置的手段，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)上樓，實(shí)現(xiàn)宅基地的集中利用，為連片農(nóng)田的建設(shè)打下基礎(chǔ)。補(bǔ)償方案上，以現(xiàn)金補(bǔ)償優(yōu)先為原則，配合股權(quán)、住房置換、工作合同、社會(huì)保障等方案，以群眾自愿為原則，不得強(qiáng)制采用非現(xiàn)金補(bǔ)償方案。盤(pán)活閑置土地的過(guò)程中，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的作用，通過(guò)合作社等組織將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地吸納入集體經(jīng)濟(jì)中，有利于促進(jìn)農(nóng)村脫貧。

3.5 加大生態(tài)治理力度

在土地整治時(shí)優(yōu)先考慮生態(tài)恢復(fù)，結(jié)合本村特色將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村耕地資源較少的局面，要推動(dòng)補(bǔ)充耕地的工作任務(wù)，建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍進(jìn)行管理，強(qiáng)化考核良好指標(biāo)，落實(shí)監(jiān)督保護(hù)責(zé)任。堅(jiān)持“占水補(bǔ)水、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，及時(shí)補(bǔ)充耕地。

推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，盡最大可能避免優(yōu)質(zhì)耕地占用行為，不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提升土壤有機(jī)質(zhì)含量，提高糧食單產(chǎn)。運(yùn)用工程與生物技術(shù)對(duì)耕地進(jìn)行檢測(cè)，構(gòu)建養(yǎng)分健康循環(huán)渠道，保持土壤肥力。立體化利用農(nóng)村土地空間，比如公共用地要進(jìn)行綠化建設(shè)，提升植被覆蓋率，減少退耕還林對(duì)農(nóng)業(yè)造成的損害，同時(shí)大力發(fā)展林業(yè)、果園等產(chǎn)業(yè)，提升綠化率。此外，農(nóng)村可引入更多的垃圾處理、循環(huán)水和新能源系統(tǒng)，改善生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合治理中，要改變過(guò)去經(jīng)濟(jì)至上的思維。堅(jiān)持“兩山”理論，圍繞“三生空間”，通過(guò)全域整體性治理，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地的綜合效益最大化。