鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接期間農村產業(yè)經濟管理存在的問題及對策研究

周升磊

（日照市嵐山區(qū)中樓鎮(zhèn)農業(yè)綜合服務中心，山東日照 276518）

0 引言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅放在治國理政的突出位置，全國絕對貧困問題得到了歷史性解決，脫貧攻堅工作取得了舉世矚目的偉大成就。脫貧攻堅目標任務完成后，黨中央、國務院審時度勢，科學研判，出臺了《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興[1]。在實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興過程中，各地爭引資金，分年度、分批次實施了一些具有地方特色、區(qū)位優(yōu)勢、能給幫扶對象和村集體增加收入的農村產業(yè)。這些產業(yè)為增強農村集體經濟增收、提高幫扶對象家庭收入做出了巨大貢獻，成為覆蓋面最廣、帶動人口最多、政策力度最大的扶貧和鄉(xiāng)村振興舉措。與此同時，農村產業(yè)經濟管理也暴露出一些突出問題和不足，制約了農村產業(yè)發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接。目前，國內外針對鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接期間農村產業(yè)經濟管理方面的研究還比較少，筆者在偏遠深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興工作多年，立足自身在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興第一線積累的工作經驗，通過查閱大量文檔資料，并與省、市、區(qū)級領導專家和身邊同事溝通交流，梳理了鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接期間農村產業(yè)經濟管理存在的問題，在此基礎上提出解決這些問題的對策措施。

1 農村產業(yè)經濟管理的研究范圍和目的意義

1.1 相關概念及研究范圍的界定

明確農村產業(yè)的概念和界定研究范圍，是本文研究論述的前提條件和根本基礎。《中國農村工作大辭典中》指出：農村產業(yè)是相對于“城市產業(yè)”而言的一個概念。它有廣義和狹義之分。廣義的農村產業(yè)是指在農村區(qū)域范圍內所有經濟類型的產業(yè)部門和行業(yè)；狹義的農村產業(yè)是指我國農村中所有經濟類型的第一產業(yè)和由農民集體經濟組織及農戶經營的第二產業(yè)和第三產業(yè)，不包括在農村中的國營（全民所有制）的第二產業(yè)和第三產業(yè)。按照我國農村現行統計制度規(guī)定，我國農村社會總產值的核算是狹義的。從這一點而言，我國農村產業(yè)的含義不完全是局限于地域上的，還有產業(yè)產權歸屬的限定[2]。在本文中，農村產業(yè)研究范圍的界定主要包括脫貧攻堅時期和鄉(xiāng)村振興期間，廣大農村地區(qū)利用財政專項資金、行業(yè)部門資金或自籌資金建設的、經財政經管部門確權到村的第一產業(yè)、第二產業(yè)和第三產業(yè)。

1.2 研究農村產業(yè)經濟管理的目的意義

農村產業(yè)經濟管理最主要的目的在于變“輸血”式鄉(xiāng)村振興為“造血”式鄉(xiāng)村振興、變“開發(fā)式”鄉(xiāng)村振興為“參與式”鄉(xiāng)村振興，增強農村地區(qū)內生發(fā)展動力，提高農村人口的自主致富能力，促進農村人口增收，實現共同富裕，確保如期高質量完成鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

根據人民網2020年10月15日報道，農業(yè)農村部2020年10月14日在2020年扶貧項目產業(yè)扶貧論壇會上指出，全國832個貧困縣累計實施產業(yè)扶貧項目超過100萬個，建成各類產業(yè)扶貧基地超過30萬個[3]。筆者所在的山東省日照市嵐山區(qū)中樓鎮(zhèn)是嵐西北深度貧困地區(qū)，自2015年至2022年共投資3 313.3萬元，實施了25個扶貧產業(yè)、2個鄉(xiāng)村振興產業(yè)，截至2022年12月，累計收益965.84萬元，幫助農村集體經濟增收608.03萬元，向貧困人口、幫扶對象分紅357.81萬元，累計帶動貧困人口、幫扶對象38 740人次。農村產業(yè)的實際使用年限一般在10～20年，鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接期間，這些產業(yè)仍可在相當長時期內發(fā)揮積極作用。管理好這些產業(yè)對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，夯實困難群體“兩不愁三保障”，壯大農村集體經濟具有十分重要的現實意義。

2 農村產業(yè)經濟管理存在問題

2.1 農村產業(yè)選擇規(guī)劃方面存在問題

產業(yè)選擇規(guī)劃是農村產業(yè)經濟管理的基礎。基層政府是產業(yè)選擇的主導力量，近年來各地結合自身實際，在產業(yè)選擇時注重產業(yè)轉型升級和結構優(yōu)化，但由于主客觀因素的影響，在產業(yè)選擇方面仍存在一些問題，主要表現在：

一是存在追求“高大上”“奇特精”等產業(yè)的問題。有的基層政府在農村產業(yè)選擇時，不是基于當地資源稟賦和市場供求關系，盲目追求“高大上”“奇特精”等產業(yè)。產業(yè)也以外部資源輸入推動為主，從而忽視了對當地農村自身資源文化經濟價值的利用，對當地農戶能否融入這些產業(yè)，也沒有做認真研究，因而導致產業(yè)與當地生產生活不相匹配、產業(yè)發(fā)展內動力不足、產業(yè)難以進行到設計期限等問題。

二是存在過度依賴領導干部人脈關系的問題。農村大多地處偏遠、交通不便，大量的年輕勞動力外流，導致難以規(guī)模化種植經濟作物和難以發(fā)展工業(yè)經濟產業(yè)。有的領導干部只能依靠自己的人脈資源主導當地產業(yè)，一些企業(yè)主和投資者看重的是領導干部的面子和信用，去投資建設。但領導干部一走，企業(yè)主和投資者對產業(yè)未來失去信心，投資意愿下降，進而導致產業(yè)停擺，資金鏈斷裂等問題。

三是存在產業(yè)低端單一、同質化嚴重的問題。貧困地區(qū)通常存在自然環(huán)境惡劣、基礎設施薄弱、群眾思想落后等共性問題，因此在產業(yè)選擇上，往往傾向于發(fā)展低端單一、同質化嚴重的產業(yè)。這些產業(yè)往往分散發(fā)展，市場競爭力弱，風險防范能力差，缺少龍頭企業(yè)帶動。

2.2 農村產業(yè)運營維護方面存在問題

產業(yè)運營維護是農村產業(yè)經濟管理的關鍵。部分農村產業(yè)在運營維護方面存在不專業(yè)、不規(guī)范等問題，主要表現在：

一是產業(yè)租賃合同管理不嚴格。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府或村集體與承租方簽訂產業(yè)租賃合同后，疏于管理，存在租金收取不及時甚至未收取的現象，雙方簽訂的產業(yè)租賃合同形同虛設，產業(yè)收益不能如期收取和分配。

二是產業(yè)運營管理不到位。如部分溫室蔬菜大棚、拱式蔬菜大棚租賃合同到期后沒有及時掛網招租，沒有積極動員有承租意愿的單位和個人參與競標，錯過耕種時令，導致項目閑置。一些地方對農村產業(yè)收益率要求過高，違背市場規(guī)律，導致項目招租難。

三是產業(yè)設施維護保養(yǎng)不到位。部分產業(yè)設施建成后處于“無專業(yè)運維、無保險保障”狀態(tài)，導致產業(yè)產出效益下降，設施使用壽命縮減。有的產業(yè)設施受災情影響，損失巨大。有的產業(yè)設施在移交承租方時未約定產業(yè)保全責任，導致項目設施毀損時不能及時修復。

2.3 農村產業(yè)收益分配方面存在問題

產業(yè)收益分配是農村產業(yè)經濟管理的目標。部分農村產業(yè)在收益分配管理方面存在簡單平均分配、不公開不透明、村民對收益分配滿意率低等問題，主要表現在：

一是幫扶對象困難等級不清。在脫貧攻堅時期，貧困戶以戶為單位進行識別，將家庭所有成員都納入貧困人口。如果不對這些家庭中的成員進行困難等級分類，產業(yè)收益差異化分配就沒有遵循和實施依據，產業(yè)收益分配就做不到精準幫扶。

二是平均主義收益分配。有的地方在產業(yè)收益分配時為了避免“不患寡而患不均”，對產業(yè)收益分配采取了平均主義幫扶。這樣的幫扶方式不僅僅是一種不作為，還會產生更嚴重的社會矛盾，這與“精準幫扶”的精神背道而馳。

三是存在監(jiān)管缺失現象。一些地方存在產業(yè)收益分配監(jiān)管不到位的現象，民主評議程序走過場，公示公告不及時不規(guī)范，優(yōu)親厚友、虛報冒領、弄虛作假、冒名頂替等違紀違規(guī)問題經常出現在各地紀委監(jiān)委通報中。

3 農村扶貧產業(yè)經濟管理優(yōu)化對策

3.1 科學選擇規(guī)劃農村產業(yè)

習近平總書記深刻指出，“發(fā)展產業(yè)是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路。”要圍繞產業(yè)選擇方面存在的問題，科學匹配當地資源稟賦、培養(yǎng)當地能人帶頭、推動產業(yè)多層次發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接提供堅實基礎。

一是要匹配當地資源稟賦。農村產業(yè)的選擇，最根本要求的是落地生根，不能落地生根的產業(yè)，不管如何“高大上”“奇特精”，都難以持續(xù)發(fā)展。所以農村產業(yè)選擇一定要克服盲目性，必須從本地實際出發(fā)，科學匹配當地農村自然資源、文化資源、產業(yè)資源、社會資源，努力打造特色產業(yè)，突出地域文化特征，絕不能跟風照搬。

二是要培養(yǎng)當地能人領頭。要培養(yǎng)當地領頭的能人和鄉(xiāng)村振興人才隊伍，將領導干部的動能轉化為當地能人的動力，配套技術、人才和政策。將依賴領導干部人脈關系主導招攬產業(yè)轉化為依靠當地能人領頭自力更生發(fā)展產業(yè)。

三是要推動產業(yè)多層次發(fā)展。地方政府應做好前期調研，優(yōu)化頂層設計，堅持立足當前與謀劃長遠相協調的原則，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，培育發(fā)展農村產業(yè)，確保農村產業(yè)符合國家發(fā)展大勢，順應市場需求。要鼓勵和引導困難群體與龍頭企業(yè)建立利益聯結機制，完善利益分配機制。低端單一、同質化嚴重的傳統種植、養(yǎng)殖業(yè)，經過龍頭企業(yè)標準化的科學管理，可以不斷提升產業(yè)質量和效益。要推動當地產業(yè)多層次發(fā)展，避免全鎮(zhèn)、全村產業(yè)結構單一，細化分類和產業(yè)層次，形成一、二、三產業(yè)融合發(fā)展的模式。

3.2 加強農村產業(yè)運營維護

產業(yè)建成后，能不能發(fā)揮發(fā)揮經濟效益，關鍵在于后續(xù)運營維護。要壓實主體監(jiān)管責任、加強項目運營管理、加強產業(yè)維護，為鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接提供關鍵支撐。

一是要壓實主體監(jiān)管責任。基層政府作為產業(yè)管理的責任主體，應切實做好資產后續(xù)管理、防止資產流失等方面的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）鄉(xiāng)村振興工作辦公室要建立產業(yè)收益臺賬，督導產業(yè)承租方履行合同義務，按時足額支付租金。同時，做好產業(yè)收益分配。

二是要提升產業(yè)運營管理。對租賃合同即將到期的產業(yè)，要及時對接有承租意愿的經營主體，做好產業(yè)資產移交。對出現閑置的產業(yè)，要認真分析閑置原因，立足當地實際，通過對外合作、激勵政策等措施，開展多層次、多渠道、多要素合作，盤活閑置產業(yè)資產，確保產業(yè)能租出去。要綜合分析產業(yè)實際收益能力，合理制定產業(yè)收益率。

三是要加強產業(yè)維護保養(yǎng)。對于采取租賃、委托經營等經營方式的產業(yè)，要在合同中約定好保全責任、維護保養(yǎng)義務、費用承擔等條款，避免出現推諉扯皮的現象。對于采取自營方式且維護保養(yǎng)需要專業(yè)人員的，可以聘請第三方專業(yè)運維公司進行維護保養(yǎng)。對于抗風險能力差的產業(yè)，要通過購買商業(yè)保險規(guī)避自然災害、意外事故等因素造成的損失。筆者所在的中樓鎮(zhèn)，將所有光伏發(fā)電站打包委托給光伏運維公司進行專業(yè)維護保養(yǎng)，為溫室蔬菜大棚、光伏發(fā)電站購買了商業(yè)保險以防范自然災害等意外事故，取得了非常好的運維效果。

3.3 合理進行產業(yè)收益分配

產業(yè)收益分配一頭連著脫貧攻堅的工作成效，一頭連著困難群眾的切身利益。產業(yè)收益到位后，能不能合理進行分配，關系到老百姓的幸福感、獲得感，關系到鄉(xiāng)村振興接續(xù)推進。要細分幫扶對象困難等級、實行差異化收益分配、堅持公平公正惠及群眾，為鄉(xiāng)村振興同脫貧攻堅有效銜接實現政策目標。

一是細分幫扶對象困難等級。針對傳統產業(yè)收益分配“撒芝麻鹽”、幫扶對象爭“貧困帽”、幫扶對象“坐等脫貧”的弊端和問題，要把細分幫扶對象困難等級作為突破口。統籌幫扶對象困難程度、健康狀況、有無勞動能力、子女情況等因素，細分困難等級。筆者所在的中樓鎮(zhèn)根據幫扶對象困難程度、勞動力及家庭情況等不同條件，經民主評議，將全鎮(zhèn)757戶、1390名幫扶對象按照特困戶、困難戶、一般困難戶分為A、B、C三大類，為合理進行產業(yè)收益分配打下堅實基礎。

二是實行差異化收益分配。根據“重貧多發(fā)、輕貧少發(fā)”的原則對幫扶對象實行差異化收益分配，將有限的產業(yè)收益科學、精準地分配給不同程度困難人口，避免了“一分了之”的平均主義。筆者所在的中樓鎮(zhèn)收益分紅金額按照“級差公式”測算，即用分配給幫扶對象的資金總額除以（5A+3B+2C）確定分配基數，按三類人員數分別乘以5、3、2系數進行分配，確定A、B、C三類人員收益分紅金額，讓不同程度幫扶對象都能合理享受產業(yè)收益政策紅利，得到了省、區(qū)、市主管部門的高度肯定。

三是堅持公平公正惠及群眾。在產業(yè)收益分配過程中，嚴把公平公正關口，確保產業(yè)收益能公平公正地惠及群眾，避免優(yōu)親厚友現象。要按照打卡到戶的形式，將產業(yè)分配收益直接打到幫扶對象個人賬戶，防止在資金發(fā)放過程中出現貪污、克扣、截留等腐敗現象。要嚴格執(zhí)行公示公告制度，自覺接受群眾的監(jiān)督。要建立聯合檢查制度，定期會同紀委、財政、審計等相關部門對扶貧資金進行監(jiān)督審計檢查，確保分配資金安全。筆者所在的中樓鎮(zhèn)，督導轄區(qū)村建立了由老干部、老黨員、村民代表、致富能人、幫扶對象代表和村干部組成的村級精準扶貧理事會，全程參與到產業(yè)收益分配各個環(huán)節(jié)，嚴把公示公告關口，最大程度地避免了優(yōu)親厚友現象。