新形勢下陜西省政策性農業保險的調研與思考

段延民

（陜西省現代農業科學研究院，陜西西安 719208）

1 廣覆蓋、低標準依然是現階段我國農業保險的根本特征

多年來，我國農業保險一直采取“財政補貼驅動、行政部門推動、保險機構落實”的模式，走的是“廣覆蓋、低標準”的擴張型道路，這符合當時農業保險恢復發展的歷史背景，也契合了保險機構和農民的利益，調動了各方的積極性，快速擴大了保險覆蓋面，為農業農村穩定發展發揮了積極的促進作用。

1.1 全球政策性農業保險國情不同模式各異

發達國家是農業保險的先行者，已經形成了成熟的模式和經驗。具有代表性的模式主要有美國、加拿大、日本等。

1.1.1 美國模式：由政府主辦、商業保險公司經營。政府承擔聯邦農作物保險公司費用以及保險推廣和教育費用，對經營農業保險的商業保險公司提供20%～25%費用補貼，并提供農險免稅、比例再保險和超額損失再保險等扶持，美國對于一般農作物的風險，農戶自愿投保，對農場中的主要農作物和畜禽，則要求必須投保。農業保險品種已有150多種，基本覆蓋了所有農作物，農戶參保率達80%以上。

1.1.2 加拿大模式：由政府直接經營，設立農業農村部和各省農作物保險局，農業農村部制定保險政策，省農作物保險局具體運作。政府承擔保險補貼、經營管理費用，并對農險實行免稅和再保險政策，聯邦政府補助省農作物保險局50%的行政開支，或負擔農業保險50%的風險責任。農業保險品種有48種，農戶參保率為80%。

1.1.3 日本模式：采用三級共濟保障制度，即市町村農業共濟組合直接承辦保險業務，都道府縣共濟聯合會承擔共濟組合風險業務，全國農業保險協會承擔共濟聯合會再保險業務。由政府補貼大部分保費，并實行再保險政策，各級互濟組織一般承擔保險責任10%～20%，政府承擔50%～70%，遇特大災害，政府承擔80%～100%的保險賠償，規定種養達到預定規模的農戶必須參加保險。農業保險品種范圍廣泛，涵蓋農作物、家畜、果樹、旱田、園藝設施以及任意保險等。農戶參保率達到90%以上。

1.2 我國政策性農業保險發展迅速規模居首

我國自2007年中央財政實施農業保險保費補貼政策以來，農業保險不斷擴面、增品、提標，初步形成了符合國情的農業保險“四梁八柱”，構建了“中央保大宗，地方保特色”的補貼體系，迎來了高質量發展的新階段。

1.2.1 保障能力顯著提升。2020年，我國農業保險保費收入815億元，成為全球農業保險保費規模最大的國家。中央財政撥付農業保險保費補貼資金285.39億元，為1.89億戶（次）農戶提供風險保障4.13萬億元，中央財政補貼資金使用效果放大145倍，農業保險深度達1.05%，密度達460元/人。

1.2.2 保險機構不斷健全。已建成基層農業保險服務網點40萬個，基層服務人員近50萬人，基本覆蓋所有縣級行政區域、95%以上的鄉鎮和50%的行政村。

1.2.3 農業保險擴面提標。已由2007年的5個品種擴大至天然橡膠、油料作物等16個大宗農產品及60余個地方優勢特色農產品，基本覆蓋關系國計民生和糧食安全的主要大宗農產品。地方開展的特色農產品保險品種已達196個，年實現保費收入81.2億元，同比增長31.8%，占農業保險總保費收入的17%。

1.2.4 重大試點持續推進。2018年啟動6個糧食主產省份的24個產糧大縣開展了為期3年的試點工作，2021年擴大至13個糧食主產省份60%的產糧大縣（500個），共安排三大糧食作物保費補貼資金148.69億元，占全年保費補貼資金總額的44.6%。2022年將實現13個糧食主產省份產糧大縣全覆蓋。

1.2.5 國壽財險數字賦能：國壽財險在數字技術與農業農村加速融合之際，在種植險中引用鐵塔遙感技術，依托“星、空、氣、視、地”五位一體的種植業保險技術體系對承保標的物的生長進行足不出戶的全流程實時監控預警（氣象、影像實時監控），并實現“按圖承保”“按圖理賠”。在養殖險中推出基于區塊鏈的生物特征AI識別技術，即在生物特征AI識別技術的基礎上，建立養殖企業、保險公司、無害化處理廠、動物衛生監督機構四方聯動的“智能化、數字化、去中心化線上共享運營平臺”，實現食品安全管控、保險服務、防疫監管等領域的線上實時、數據化、真實動態數據閉環管理。

1.3 陜西省政策性農業保險提力加速成效顯著

經過14年發展，陜西省農業保險在探索中不斷前行。

1.3.1 保險規模持續擴大。由2007年的6800萬元擴大至2020年的17.9億元，增長25倍多。省級財政預算補貼資金從2007～2011年每年不到2000萬元，已增加到目前的4.1億元，年平均增速26.15%；省級財政補貼比例不斷提高，補貼資金達到保費總額的70%～90%。三大主要糧食作物覆蓋率均達75%以上，主要畜種覆蓋率占全年存（出）欄量的60%以上。

1.3.2 保障能力穩步提升。保險品種穩步增加，從試點初期的3個（能繁母豬、奶牛、蘋果），增加到目前超過45個，基本實現了對農業主導產業險種全覆蓋。

1.3.3 支農惠農成效顯著。自2007年以來累計參保農戶3377.42萬戶（次），提供風險保障5097億元，財政資金放大效應達106.85倍，支付賠款35億元，受益農戶317.4萬戶（次）。

1.3.4 保險模式創新豐富。價格指數、氣象指數等創新產品不斷豐富，“保險+期貨”“保險+信貸”等新業務模式開展試點，保險機構已從“拼規模、拼資源、拼條款”逐步轉變為“拼服務、拼效率、拼創新”，服務能力、服務水平不斷提升。

2011年，依托楊凌示范區建設了全國第一個“農業保險創新試驗區”，率先開展育肥豬、種公豬、仔豬等新險種試點工作。2021年8月份，人保財險全國首單“保險+期貨”收入險在黃陵出單，開展保價格、保產量收入險試點，為隆坊鎮、阿黨鎮和田莊鎮3個鄉鎮15個行政村共606戶蘋果種植戶，承保蘋果469.92 hm2（10573.2噸蘋果），提供風險保障6151.23萬元。開展“保險+信貸”，為西安秦韻生態養殖公司綜合授信200萬元，申請貸款150萬元，成為周至縣生豬“保險+信貸”的首個受益者。

中航安盟保險在漢中市開展特色稻漁綜合種養殖保險，承保面積55 hm2，保障風險78萬元，推進特色養殖險在全市落地開花。平安產險陜西分公司與國元期貨、中財期貨在榆林市佳縣共同開展的生豬價格“保險+期貨”，總保費100萬元，其中佳縣申請榆林市財政補貼比例30%，農戶自交比例20%，國元期貨及中財期貨補貼比例50%。為佳縣15戶生豬養殖戶6400余頭育肥豬提供1120萬元風險保障。

2 起步較晚、投入較少是我們存在問題的主要根源

近年來，陜西省農業保險工作穩步推進，取得了明顯成效，但我們也應清醒地認識到，與黨中央、國務院要求相比，與農戶風險保障需求相比，與國內外先進水平相比，陜西省農業保險保障的總體水平仍然偏低，還有很大的發展空間，尤其是保險產品供給、保險機構服務與農業現代化和鄉村振興的需求相比，還有相當大的差距。必須認清不足、正視差距。

2.1 農業保險水平不適應高質量發展要求

陜西省農業保險保費總規模偏小，在全國僅排名第19位，尚處于中等偏下水平，2019年陜西省農業保險深度約為0.71%，密度約為181元/人，與中央要求的2022年農業保險深度達到1%，密度達到500元/人存在較大差距；陜西省農業保險主要以直接物化成本保障為主，僅在楊凌示范區等個別地方開展單一品種保收入試點，與中央要求的到2022年收入保險成為農業保險的重要險種存在一定差距，中央險種愿保盡保問題仍未有效解決；省級補貼資金投入仍然不足，為達到2022年農業保險深度1%的目標，陜西省農業保險保費規模至少需增長到20億元，省級補貼資金需增長到7億元，從2018年起省級補貼資金預算4.1億元，近兩年未增加。

2.2 農業保險運行效果還需不斷提高

由于保險配套政策不完善，保險費率擬定和動態調整機制不健全，同一品種不同機構保險條款及賠付責任不統一現象普遍存在，一些地方甚至存在農戶“被投?！爆F象，導致整體賠付率較低。2019年陜西省農業保險簡單賠付率為50.58%，低于全國平均水平27.79個百分點。高賠付、高風險的問題未得到根本性扭轉，突出表現在種養業不平衡，大宗糧油作物和森林險總體上受災輕，有盈利；蘋果、設施蔬菜、奶牛、能繁母豬等雖然試點早，但因賠付程度、繳納費用較高等因素，依然艱難。2020、2021兩年，陜西省受災嚴重，特別是蘋果產業收到了多年不遇的風雹災害，保險公司連續兩年賠付過億元，簡單賠率超過100%。

2.3 補貼資金管理政策仍需優化規范

基層財政拖欠補貼資金現象不同程度存在。2019年，陜西省縣級應撥付補貼資金最低3.15萬元，最高257.95萬元，縣均61.4萬元，但部分縣仍未足額補貼到位。個別市擅自提高縣級配套比例，加大了縣級補貼資金壓力，個別縣還存在中省市資金撥付不及時的情況。

3 推動農業保險由“保成本”向“保價格、保收入”轉變是農業保險高質量發展的必由之路

推進農業保險高質量發展是一個永恒的課題。對我省而言，要深刻領會習近平總書記關于農業保險的重要指示，真正將農業保險作為農業生產特別是適度規模經營的“穩壓器”和實施鄉村振興戰略的加速器，立足資源稟賦，發揮比較優勢，拓展發展空間，激發潛力動能，加快推動農業保險在政策目標、功能作用、服務對象、產品體系等方面實現創新升級。做到保得到位、賠得足額，讓農民愿意買、買得到、買得起，為全面實施鄉村振興戰略，推進農業農村高質量發展提供堅實支撐。

3.1 聚焦關鍵再認識

“十四五”農業保險發展要主動融入三農工作大局，以服務鄉村振興為目標，以高質量發展為路徑，突出強化“兩聚焦、三轉型”發展認識。兩聚焦：由保生產風險向保全產業鏈風險發展聚焦，實現對農村一、二、三產業各環節的全覆蓋；由廣覆蓋向新型農業經營主體聚焦，構建更好滿足新型農業經營主體多元化風險保障需求的農業保險。三轉型：—由單一的防風險工具向多功能的農業支持工具轉型，實現由災后補償功能向防災減災、生產調節、擔保增信等綜合功能延伸；由傳統農業保險向科技化、數字化農業保險轉型；由“單向、單獨”向“交互、協同”轉型，不斷深化“農業保險+”廣度，為鄉村振興提供多樣化支持。

3.2 夯實保障提能力

以政策支持為保障，強化農業保險持續發展能力，推動農業保險擴面增品提質增效。各級要將農業保險保費補貼資金納入財政預算，落實保費補貼資金，重點支持糧食生產功能區和優勢特色產業重點縣以及鄉村振興26個重點幫扶縣，并逐步向保障市場風險傾斜。涉農部門要會同保險機構加大農業保險產品創新，穩步擴大保險覆蓋面，力爭中央財政補貼品種在全省實現愿保盡保。以蘋果、設施農業、奶山羊等9個產業鏈保險為重點，試點“一戶一單”承保模式，持續擴大省級農業保險品種試點，支持市縣開展農業保險創新模式試點，擴大收入類、指數類、“保險+”等創新保險的試點范圍，推動農業保險由保成本向保收入轉變。逐步形成保費規模大、保險品種齊、分布區域廣、地域特色突出的發展新格局。建立農業保險保障水平動態調整機制，積極推動農業保險由“保成本”向“保價格、保收入”轉變，有效防范自然災害和市場波動雙重風險，提升農業保險服務鄉村振興能力。

3.3 完善體系創價值

整合農村服務資源，開展專屬保險產品和防災減損、融資、農業信息資訊等增值性服務，切實提升服務溫度、提高農戶獲得感。加強我省農業保險風險區劃研究，構建具有陜西特色的農業生產風險地圖。真實反映農業生產風險狀況，保障各方權益，實現農業保險可持續發展；借鑒甘肅“農金室”經驗，解決農業保險“投保到戶、定損到戶、理賠到戶”的“最后一公里”問題。推動農業保險與信貸、擔保等金融工具融合聯動，提高農戶信用水平和融資能力。加快農業保險線上、線下融合，推動承保業務全流程線上化，逐步實現業務管理精細化、承保理賠標準化、服務工具便捷化。

3.4 健全制度促規范

制定農業保險財政補貼品種示范性條款，建立保額、費率動態調整機制，促進保險機構政務公開，實現農業保險承保到戶、定損到戶、理賠到戶，不惜賠、不拖賠。鼓勵各地組建損失核定委員會，提升承保理賠專業化水平，及時化解農業保險矛盾糾紛。制定經辦機構招投標管理實施細則，建立健全以服務能力為導向的保險機構招投標制度。規范農業保險項目，除國家已確定承保機構的農業保險項目外，我省其他政策性農業保險項目原則上以市為單位。出臺農業保險保費補貼資金管理辦法，規范資金管理制度，保障補貼資金及時足額到位。推動將農業保險工作納入各級政府目標責任考核清單，建立保險機構考評管理機制，將績效考核評價結果與財政資金分配、保險機構動態調整相結合。

3.5 搭建平臺提效率

加快構建基于土地確權、糧食直補的地塊空間數據庫，支持農業保險業務模式到戶、到地塊，逐步建立參保農戶生產檔案數據庫。加強農業保險數據利用，構建農業生產風險地圖，為農業保險機構產品開發、費率調整提供技術支持。加強涉農部門信息互通共享，為農業保險企業、農戶提供農業保險相關信息推送服務，為再保險企業的產品定價提供依據。加強農險大數據分析應用，建立覆蓋全險種、全業務流程數據的信息統計分析機制，及時為各級準確掌握農業保險工作進展提供全面、準確的數據參考，切實提高農業保險工作監管效率。