當前耕地保護工作中存在的困難及改進建議

□文/王浩

耕地資源是保證社會穩定發展的核心物質條件，關乎著人民的切實利益，更是推進鄉村振興貫徹落實的主要要素。然而，面對當前耕地保護工作存在的多元問題，政府組織要合理釋放耕地資源內在潛能，調整耕地資源使用方案，在保證糧食產量的同時，提高土地資源整體利用率，這是當前需要探究的一個課題。

一、耕地保護方向

（一）保護紅線

政府組織應合理設計國土開發格局，根據資源環境均衡、社會生態統一的基礎原則，正確規劃國土開發、經濟布局、生態環境保護工作，科學劃分生產、生活、生態空間，為自然環境提供更多修復條件，為農業留下良田。中國地廣物博，不同地區光照、地形、氣溫、降水和土壤等條件存在較大差異，土地糧食生產能力亦大不相同。在此背景下，若想保證國人擁有充足的糧食，必須重視國土規劃。首先，根植自給自足層面，通過土地面積、耕地質量等級調查，精準核算各區域耕地生產能力，掌握耕地生產能力底線，及時提出應對方案。其次，重視糧食作物和其他農作物所占比重，統籌人口數量和人均糧食所需，綜合確定各地區耕地保有量。最后，明確永久基本農田的價值，根據耕地質量與地力評價最終結果，將質量最高的耕地劃為永久基本農田，并對其進行永久保護，以此充分發揮紅線作用，提高耕地保護質量。

（二）耕地管理

國家相關組織與地方政府必須守好耕地紅線，建設高標準、高質量農田，做好農田水利工程，提高農業種植和機械裝備水平，優化糧食生產區，將藏糧于地政策貫徹落實。另外，耕地質量建設也是耕地管理工作的一部分，除了土地、田間道路、農田輸配電等相關工程建設外，還要高度重視下述幾點問題：其一，耕地污染。如果想順利開展耕地污染管理工作，應建章立制，在防止污染和追責問責等層面進行明確規定[1］。針對已經污染或正在污染的耕地，提出合理使用、治理管控與改變利用模式等措施。其二，高標準農田，以土壤肥力、旱澇保收、可持續生產以及工作便利等內容為入手點，總結農田分級標準，確定高標準農田與普通農田存在的差異，加強人們對高標準農田的了解。其三，散碎地塊管理。由于地區條件限制，不同區域耕地資源稟賦不同，丘陵地塊零碎，平坦土地面積少，很難進行規?；洜I。各級政府要知曉小農生產在解決農村居民就業問題、提高農業生產水平方面發揮的作用，將小規模農戶與現代化農業發展相結合，保證土地發揮最大價值。其四，休養生息，客觀評判因開發與利用過多而需要休耕的土地，立足長遠規劃及發展角度，有方向性、有目的性地開展耕地修養工作，推動耕地資源實現可持續性發展。

二、當前耕地保護工作中存在的困難

（一）保護面積劃分模糊

根據研究國內耕地分布以及糧食產區可知，各地區并非完全均衡，其主要分布于沖積平原，如東北平原、華北平原等。現階段，國內耕地保護面積是各地區根據耕地比重均攤，盡可能擴大耕地保護面積，希望遍布全國。而且，不管耕地質量優劣，都列入保護范疇，并推行“一刀切”保護措施[2］。特別是在基本農田劃定上，需要考慮實際，然而因對一般耕地和優質耕地缺少深入調查，基本農田劃分缺少明確要求作為支撐，導致基本農田所占比重過高，甚至有些區域已經超過90%，很難繼續發展，迫不得已要占用各種基本農田。因國家按照比例劃分耕地，部分地區只能把劣質耕地劃分成基本農田，如果在耕地不夠充足的情況下，園地也被列為基本農田，大大降低了各地區耕地保護工作開展質量。

（二）耕地保護偏重數量

隨著社會經濟高速發展，耕地占補平衡機制落實愈發困難，基本上都是“占優補劣”。我國《土地管理法》明確提出建設占地需要“占一補一”，由此各地區政府與相關部門大力推行土地整理工作，盡可能落實“占一補一”政策，但也未能有效避免“占優補劣”錯誤行為的出現。具體改進措施為：首先，立足歷史層面來講，人多地少自古存在，所以國家大力開墾耕地，將可以種植糧食的土地轉化成耕地，但不管在數量上，抑或是質量上，可供生產糧食的耕地有限。其次，立足地域層面來講，占用耕地大多均局限于城鎮周邊，大小城市基本上都是創建在土地平坦、地質條件好的平原地帶，由此造成“占優補劣”現象愈發明顯。倘若將城鎮建設占用的土壤剝離至貧瘠土地，其成本耗費不可估量，落實困難。由此可見，耕地占補平衡只能保證數量，無法保證質量。

（三）耕地污染現象嚴重

伴隨城鎮工業化發展速度不斷加快，農業生產資源整體運用量逐年攀高，土壤污染、土地退化等情況越來越明顯，污染問題加劇。加之人口增多以及水土資源分配失衡，耕地資源壓力也漸漸加大，發展受到嚴重阻礙。同時，各項數據表明國內耕地退化面積在不斷遞增，已占據耕地整體面積的2/5，而水土流失、沙漠化現象、土壤污染等問題，在特定區域表現十分明顯。以往農業種植方式相對粗放，未能科學利用化肥及農藥，加重了耕地污染問題，影響耕地健康。隨著耕地污染情況越來越嚴重，國內可用耕地面積不斷減少，阻礙糧食產量提升。為有效應對上述問題，國家政府組織提高了對耕地保護的重視程度，頒布大量保護制度。然而，這些制度在落實時因多元因素影響，未能充分發揮應有價值，即制度沒有得到貫徹落實。故而，若想解決耕地污染現象，提高耕地保護工作開展水平，需要以政府為入手點，糾正相關工作人員的不擔當行為。

三、耕地保護工作問題改進建議

（一）兼顧保護耕地以及保障用地

為提高耕地保護工作開展質量，相關組織應以土地國情為基準，同時開展耕地保護和用地保障工作。為此，國家要創建相應課題組，深入調查、全面剖析國內耕地保護面積，特別是永久基本農田保護面積與工業化、城鎮化用地需求實際面積，科學界定耕地保護面積與建設用地面積。在研究耕地保護面積時，相關組織應掌握保障糧食安全的指標、因素，改變原有農業生產觀念。在調查工業化與城鎮化實際用地需求時，相關組織要適當參考世界其他國家城鎮用地需求，并測算國內現存建設用地存量，如此才能合理、準確分配“土地蛋糕”，促使耕地保有量、城鄉用地需求量貼近現實[3］。在此基礎上，制定保護面積與城鄉用地總量管控舉措，不僅可以保證耕地保有量的充足性，還能確保用地供應量滿足城鄉建設需求，一舉多得。

（二）嚴格劃定永久基地農田區域

在開展耕地保護工作過程中，必須明確劃分永久基本農田的價值和重要性，根據清晰劃分加強對永久基本農田的優先保護。國家相關部門在劃分該農田時，要兼顧農田數量與質量，將城鎮周邊農田設置成高標準農田。在對永久基本農田進行界定時，應與城鎮開發邊界有效銜接，使城市發展、經濟建設同耕地保護做到和諧統一。中國主體功能區要劃分成三大類，即城鎮化區、糧食主產區、生態功能區。結合國內主體功能區劃分類別，第一類是工業發展區、第二類是農業生產區，第三類是生態保護區。在此基礎上，依據國內耕地以及糧食生產區具體分布情況，基于區域經濟發展實際把耕地劃分成永久基地農田，滿足人們糧食需求。首先，對于農業發展區來講，除了特殊情況需要規劃建設用地，盡可能不開展工業生產。對于工業生產區，不僅要將優質耕地列為永久基本農田，還要基于地區發展需求將一般耕地規劃成建設用地。對于處在平原區域的城鎮，建設用地應盡可能避免使用肥沃土地，盡量使用土質條件差、生產水平低的低丘緩坡土地。通過上述方式，可以大大減少城鎮發展與社會建設對耕地的破壞，這對提升耕地保護工作開展質量大有裨益。

（三）提高耕地保護經濟補償力度

對于任何國家來講，土地不僅是資源，更是資產，需要利用行政、法律、經濟手段進行管理。其中，經濟管理即指遵守經濟管理規律?；谑袌鼋洕尘跋?，土地資源應由市場進行配置，所以保護耕地以及占用工地都需要呈現經濟補償。由此，對于永久基本農田來講，不但要利用行政法律保護制度，也要實施經濟補償制度，這樣才能使永久基本農田發揮最大效用。近些年，通過系統調研可知，不同地區在耕地保護工作方面提出不同策略。國家相關組織可將該經濟補償制度列為法律制度，構建全國性經濟補償機制，用于補償永久基本農田所屬農戶的經濟損失[4］。另外，在考核地方政府領導干部耕地保護效果時，應擺脫經濟發展指標局限，側重考核耕地保護工作整體業績，并適當懲罰未完成耕地保護任務的領導干部。同時，也要給予耕地保護效果好的地區與領導干部相應獎勵，或物質獎勵，或績效肯定，即提拔領導干部。如此才能充分激發地區政府以及領導干部保護耕地的自主性，促使耕地保護工作貫徹落實。

四、結語

綜上所述，基于國家政府組織對耕地保護工作重視程度的不斷提升，各地區應知曉影響耕地保護工作的主要原因，結合地方實際合理用地，提高耕地質量，防止耕地出現“非農化”情況。這樣既能實現生態文明建設，又能推動土地資源發揮最大作用。