城市生活垃圾分類工作評估關鍵技術研究與應用＊

郭任宏，徐長勇，宋 薇

（中國城市建設研究院有限公司，北京 100120）

0 引言

近年來，我國城市生活垃圾產生量日益增長，已有超過50%的城市陷入“垃圾圍城”的困局，生活垃圾治理愈顯乏力，減量化、資源化、無害化處理迫在眉睫［1-4］，推行生活垃圾分類是提升生活垃圾治理水平的有效手段［5］。住房和城鄉建設部等部門在直轄市、省會城市、計劃單列市等46 個重點城市先行先試開展垃圾分類工作。目前，我國已全面啟動城市生活垃圾分類工作［6］，并取得了階段性成效，而分類效果需通過評估進行檢驗［7］。生活垃圾分類工作成效評估方法的提出不僅可以評估現狀情況，還可為生活垃圾分類工作指明方向。張矢宇等［8］側重于對城市生活垃圾分類收運系統進行研究。王震等［9］重點研究了生活垃圾源頭分類和配套機制。張壯［10］、徐波等［11］、郭衛廣等［12］、李樂等［13］分別從生活垃圾分類意愿、分類效果影響因素、分類支付意愿及影響因素、前端運行績效影響因素等方面進行了研究。張曉［14］和陳彥丞［15］重點對生活垃圾分類政策進行了研究及評估優化。本研究針對評估體系指標量化針對性不強、評估過程數字化水平低、評估體系未覆蓋生活垃圾分類工作全過程、難以精確摸清全國重點城市垃圾分類成效等問題，提出可量化評估方法體系，并應用于46 個重點城市城區范圍內生活垃圾分類工作評估，對全國地級及以上城市生活垃圾分類工作的開展和評估具有指導意義。

1 評價指標體系

1.1 指標體系構建

層次分析法是由美國運籌學家T.L.Saaty 提出的，對于內容復雜、指標多、層次多的指標體系，具有顯著優勢［16］。本研究首先基于《城市生活垃圾分類工作考核細則》，應用層次分析法建立評估指標體系以獲取各分項的權重，為后續46 個重點城市生活垃圾分類工作成效評估指標體系的優化構建提供科學支撐。將城市生活垃圾分類工作評估作為目標層A，從體制機制建設、示范片區建設、設施建設、分類作業、組織動員、教育工作、公共機構、宣傳工作、信息報送等方面設定9 個一級評估指標和35 個二級評估指標構成評估體系（表1）。

表1 城市生活垃圾分類工作評估指標Table 1 Evaluation index of municipal solid waste classification

通過建立層次結構模型、構造判斷矩陣、計算權重、層次單排序和總排序及對應的一致性檢驗等步驟后，獲得該模型對應的運算結果。準則層指標權重分布見圖1。示范片區建設指標在指標體系中權重（0.334 0）最大；設施建設指標權重（0.184 0）次之，略高于體制機制建設指標權重（0.169 0）；信息報送指標權重（0.016 6）最小，分類作業、組織動員和教育工作3 項指標權重相近，分別為0.088 6、0.081 7、0.074 6。

圖1 準則層指標權重分布Figure 1 Weight distribution of criteria layer index

指標層權重見表2。在指標層中城市生活垃圾分類工作評估指標權重排序在前4 位的依次是達到標準的居民戶數占比C9、資金投入保障機制C5、生活垃圾混合投放C10、示范片區基礎臺賬C8，權重分別為0.200 3、0.080 5、0.062 0、0.053 2。

表2 指標層權重Table 2 Weight of indicator layer

隨著生活垃圾分類工作的推動，公眾生活垃圾分類意識已逐步形成，工作重點已由宣傳動員和積極開展志愿服務活動，逐步轉移到生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理各個環節。通過臺賬檢查、現場檢查、座談交流、選定線路地點與隨機抽查相結合的方式對46 個重點城市生活垃圾分類工作開展調研，以增強評估結果的真實性和科學性。結合調研情況，基于層次分析法的模型運算結果及分析對表1 中的指標體系進行優化整合，以生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理各環節為重點，加上體制機制建設和文明習慣養成構成46 個重點城市生活垃圾分類工作評估指標體系（表3）。該體系采取百分計分制，一級指標包括體制機制建設、分類投放、分類收集和分類運輸、分類處理、文明習慣養成等5 個方面，對應23 個二級指標，按計分方法歸類為4 種，分別為非此即彼法、減分法、層差法和說明法。

表3 重點城市生活垃圾分類工作評估指標體系Table 3 Evaluation index system of municipal solid waste classification in key cities

1.2 計分量化方法

1.2.1 非此即彼法

非此即彼法對二級指標的評估只做兩個結果的認定，即0 或者滿分，有2 個二級指標采用該計分方法。

1.2.2 減分法

減分法是對二級指標以滿分為基準，針對指標的執行情況進行減扣的方法。如在檢查中發現有異常情況或者不達標情況時，就按照對應的標準扣分，有1 個二級指標采用該計分方法。

1.2.3 層差法

層差法是將二級指標考核評估結果分為幾個層次，不同層次所對應的分數即為該指標的計分分值。指標體系中共有7 個二級指標采用該計分方法，其中3 個指標采用整數計分制，4 個指標采用相關公式進行定量計分。

居民小區生活垃圾分類覆蓋率計分量化公式見式（1）：

式中：x為生活垃圾分類居民小區戶數占全市總戶數的比例（%）。

居住區生活垃圾投放設施占比計分量化公式見式（2）：

式中：x為居住區生活垃圾投放設施占比（%）。

生活垃圾回收利用率計分量化公式見式（3）：

式中：x為生活垃圾回收利用率（%）。

垃圾分類教育納入教育體系占比計分量化公式見式（4）：

式中：x為垃圾分類教育納入教育體系占比（%）。

1.2.4 說明法

說明法主要是對生活垃圾分類工作執行情況酌情計分的一種方法。指標體系中共有13 個二級指標采用該計分方法。除了完全沒有執行對應工作的情況計分為0 外，其余需酌情打分的情況應用模糊數學原理采用七級評價進行定量化處理。生活垃圾分類對應的工作內容完成情況分為｛很不好，不好，不太好，一般，比較好，挺好，非常好｝，相應標為｛1，2，3，4，5，6，7｝，應用柯西型函數求解見式（5）：

式中：α、β、a、b為待定參數，c為等級中基本可接收的等級值，通過計算確定參數α=4.800 3、β=0.779 8、a=0.537 1、b=-0.045 1，由此確定f（1）=0.01、f（2）=0.236 7、f（3）=0.506 6、f（4）=0.699 5、f（5）=0.819 3、f（6）=0.917 3、f（7）=1。該類二級指標的計分分值=二級指標對應的滿分分值×評估對應等級的量化值。

2 結果與討論

2.1 評估結果分析

2.1.1 體制機制建設

46 個重點城市中有9 個城市由市委書記和市長共同擔任生活垃圾分類工作領導小組組長，分別是大連、福州、合肥、青島、沈陽、銅陵、哈爾濱、濟南、宜春；有29 個城市由市長擔任組長；其他8 個城市由市委或市政府負責同志擔任組長。北京市、深圳市成立生活垃圾分類指揮部，高位推進垃圾分類工作。46 個城市負責同志均組織開展了專題會議或實地調研。42 個城市建立了垃圾分類工作考核機制和立法工作。健全完善的法規制度為依法推動生活垃圾分類工作奠定了堅實的基礎。為保證數據的完整性，本研究數據分析節點為2020 年10 月初。

2.1.2 分類投放

46 個重點城市生活垃圾分類工作已覆蓋7 100萬戶，居民小區生活垃圾分類平均覆蓋率達到86%，其覆蓋率分布見圖2。其中：廈門、蘇州、深圳、上海、青島、南昌、廣元、長沙、杭州、廣州、福州、寧波等12 個城市達到100%；日喀則、烏魯木齊、昆明、貴陽、成都、德陽、咸陽、太原、呼和浩特等9 個城市低于80%，日喀則僅為4%。

圖2 46 個重點城市居民小區生活垃圾分類覆蓋率分布Figure 2 The classification coverage distribution of municipal solid waste in urban residential areas in 46 key cities

2.1.3 分類收集和分類運輸

46 個重點城市均配置了對應4 類垃圾的分類運輸車輛。生活垃圾分類收集和運輸設施設備配置相對規范，如北京市達標分類驛站588 座，完成5.17 萬組固定桶站設置、356 座密閉式清潔站提升改造、1 632 輛垃圾運輸車涂裝工作。

2.1.4 分類處理

46 個重點城市基本建成有害垃圾、可回收物和其他垃圾處理系統，44 個城市已建成廚余垃圾處理設施（僅宜春市和拉薩市未建成）。如北京市自2017年以來，相繼建成8 座焚燒廠、9 座生化處理廠，生活垃圾處理設施達44 座，總設計處理能力達到32 711 t/d，其中焚燒設施11 座（16 650 t/d），生化設施23 座（8 130 t/d）。生活垃圾通過焚燒和生化等資源化方式處理量占比由2017 年的50.85%提高至2020 年的72.07%，填埋處理量占比由49.15%下降至27.93%。46 個重點城市生活垃圾回收利用率平均達31%，其分布見圖3。其中有18 個城市達到35%及以上，杭州最高，達到45%，寧波、哈爾濱次之，均為40%；呼和浩特、西安、拉薩低于20%。

圖3 46 個重點城市生活垃圾回收利用率分布Figure 3 Recycling and utilization rate distribution of municipal solid waste in 46 key cities

2.1.5 文明習慣養成

46 個城市參與生活垃圾分類工作中黨員領導干部總數達到100 萬人，志愿者達到300 萬人，開展入戶宣傳3 000 余萬次，開展各類主題宣傳活動、垃圾分類實踐活動累計8.5 萬次，形成了良好的社會氛圍。另外，46 個重點城市中，40 個城市所在轄區所有學校開展了生活垃圾分類教育工作，41 個城市印發了幼兒園、小學、中學3 個版本的垃圾分類教材或知識讀本。

2.2 工作創新及經驗做法

1）發揮黨建引領，形成工作合力。46 個重點城市已將生活垃圾分類工作作為加強基層治理的重要載體，強化基層黨組領導作用，統籌居民委員會、業主委員會、物業單位力量，形成工作合力，推動生活垃圾分類在基層有效落實。

2）強化宣傳引導，營造良好氛圍。46 個重點城市加大生活垃圾分類宣傳力度，注重典型引路，正面引導，全面客觀報道生活垃圾分類政策措施及成效，營造了良好的輿論氛圍。同時，有條件的城市陸續建設了生活垃圾分類示范教育基地，強化示范宣講，切實從娃娃抓起。

3）加大資金投入，提升末端能力。46 個重點城市加快推進生活垃圾處理設施建設，科學預估生活垃圾產出水平，按適度超前原則，加快補齊分類垃圾處理設施短板。

4）健全法規標準體系，規范工作流程。46 個重點城市不斷完善垃圾分類法規標準體系，為垃圾分類各環節、各場景有效實施提供制度保證、規范流程以及技術指導。

5）健全常態長效考評機制，壓實分類主體責任。部分重點城市不斷加強垃圾分類考評監督機制，充分壓實屬地主體責任，層層傳導壓力，落實工作任務，充分發揮了考評的“指揮棒”作用。

6）加大執法力度，落實責任追究。部分重點城市不斷加大執法力度，規范執法流程，提升取證手段，嚴格落實責任追究，充分發揮震懾作用，形成良好的執法環境。

7）構建低值可回收物收運處理體系，提高回收利用率。部分城市在健全規范高值可回收物收運處理體系的基礎上，積極開展低值可回收物的回收利用體系建設，通過政府補貼、完善收運處理系統等方式，促進低值可回收物的利用，提高資源回收利用率。

8）踐行共同締造理念，推動社區垃圾分類。社區垃圾分類是當前垃圾分類推進的難點之一，也是基層黨建、社會治理、文明創建和城市管理的重要內容。部分城市按照黨建引領、居民自治、社區協調、物業參與、志愿者服務“五位一體”的工作機制，以居民小區為單位，共治共建，扎實推進居民養成垃圾分類的習慣。9）提高源頭分類質量，提升垃圾分類成效。源頭分類垃圾質量不高是當前垃圾分類工作推進的難點之一，尤其是廚余垃圾分類質量偏低，對后續處置設施的正常運行造成不利影響。部分城市在關注垃圾分出數量的基礎上，要積極采取措施提高廚余垃圾分類質量。

3 問題與建議

3.1 生活垃圾分類工作問題與建議

3.1.1 重點城市分類工作存在問題

46 個重點城市在生活垃圾分類工作中普遍存在以下問題：生活垃圾分類工作進展不平衡；分類垃圾處理能力仍需加強；可回收物管理及其產業鏈有待健全，源頭減量工作仍需持續推進；資金投入壓力較大，收費機制有待完善；投放準確率偏低，垃圾分類質量仍需提升；部分主體責任落實應持續壓實，監督執法力度需進一步加強。

3.1.2 建議與對策

1）研究全國性政策。

推動源頭減量。從國家層面加強落實限制使用一次性塑料制品相關政策，出臺限制商品過度包裝政策，倡導將源頭減量理念貫穿產品設計、生產、流通等領域，落實產品生產的回收利用責任，推動快遞物流等重點行業探索開展包裝材料資源化回收利用，避免僅依靠屬地的末端管理控制造成分類效果低下現象。

研究完善兩網（環衛和供銷）融合的解決辦法和扶持政策。繼續推進生活垃圾分類和再生資源全鏈條的有機融合，探索培育可回收物的回收利用市場，促進可回收物尤其是玻璃制品、塑料等低值可回收物的回收利用政策，建立生產企業強制使用一定比例再生資源（再生原料、產品）的制度、低值可回收物的專項資金補貼機制等。

研究制定廚余垃圾處理技術及產物利用政策。探索廚余垃圾處理專項資金補貼機制；研究制定廚余垃圾處理的技術指南，明確廚余垃圾處置設施建設的詳細要求；制定廚余垃圾終端處置產品標準、鼓勵堆肥及沼氣利用的政策（如堆肥產品的準入、優先采購、稅收優惠等）；開展廚余垃圾處置技術的研究，提高處置的資源化利用效率，降低廚余垃圾處置設施的建設運行成本。

研究制定其他配套技術指南，規范垃圾分類相關各項指標的定義與測算方法，以及定時定點回收等常用措施的規范和流程，分類設施建設與運行規范及在各相關規劃中納入對應設施布局的要求等。

2）持續推進生活垃圾分類。

地方黨委政府要持續高度重視；以社區為著力點推進；營造全社會參與的良好氛圍；加大督促指導力度和資金投入，探索實踐與垃圾分類相匹配的垃圾收費制度；加快垃圾分類和再生資源回收體系兩網銜接融合；提高垃圾分類智能化水平，利用新技術構建生活垃圾源頭精準分類的追溯、考核、評價激勵體系。

3）分等級推進生活垃圾分類。

第1 檔城市：應加大分類監管力度，提高廚余垃圾分類質量；提高分類垃圾處理設施能力，滿足分類垃圾處理需求；加大促進源頭減量，持續推進垃圾分類各項工作。

第2 檔城市：應擴大生活垃圾分類投放、分類收集設施居住小區的覆蓋范圍，盡快實現居住小區垃圾分類投放與收集設施全覆蓋；提高廚余垃圾分出量；逐步提高4 類分類垃圾處置設施的處理能力，加快推進垃圾分類工作。

第3 檔城市：應盡快擴大生活垃圾分類投放、分類收集設施居住小區的覆蓋范圍；加快提高廚余垃圾分出量；健全垃圾分類處置設施，提速推進垃圾分類工作。

3.2 評估指標體系構建問題與建議

3.2.1 存在問題

受限于調研范圍、數據完整性及可量化程度，本研究選定了5 個一級指標和23 個二級指標構成評估指標體系。隨著生活垃圾分類工作的持續推進，信息化程度的提高，數據庫的逐步完善，國家、地方以及第三方單位對生活垃圾分類工作監管力度的加大，評估指標體系的構建仍有優化空間。

3.2.2 動態調整評估指標體系建議

生活垃圾分類工作是持續動態開展的，評估體系的指標和權重也需動態調整，如增加源頭減量的推動力度、基層組織的建設和社區治理、收費制度和資金投入保障措施、生活垃圾資源化利用率等。各個城市或者第三方監管單位在開展評估時應因地制宜，增加生活垃圾分類工作評估考核的調研范圍和頻次，強化現場評估對數據的修正作用，提高評估結果的真實性和科學性，并對各階段評估結果進行科學分析，有針對性地提出下一步分類工作改進建議，并為指標體系的優化提升提供指導方向。

4 結論

重點城市生活垃圾分類工作評估指標的計分方法可歸類為非此即彼法、減分法、層差法和說明法，針對各類指標提出可量化評估方法體系，減少指標賦值的主觀性，提升生活垃圾分類工作評估效率及科學性?；谏罾诸惞ぷ髟u估結果將46 個重點城市分為3 檔：第1 檔為持之以恒推動，工作成效顯著的城市；第2 檔為推動力度有所加大，工作成效逐步顯現的城市；第3 檔為工作力度急需加大，工作成效尚不明顯的城市。本研究提出的推進我國生活垃圾分類的工作創新和經驗做法、存在問題以及解決建議，為行業主管部門檢查指導和推進生活垃圾分類工作提供技術支持和政策建議，為全國其他城市生活垃圾分類工作提供了示范引領。