促進城市生活高品質發展

張苗

居民散步于徐匯濱江

《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》中提出，優化城市空間布局，創造優良人居環境，提高城市的承載力、包容度和宜居性。近年來，城市發展回歸到對人的健康安全與生活品質的關注上，重新掀起大眾對城市規劃和城市發展理念的再思考。但是，隨著城市住宅緊湊化，人口和車輛增加對公共空間的爭奪和綠色空間萎縮等對居民身心健康的影響日趨復雜化和多樣化，保障城市生活高品質發展面臨挑戰。

?提升城市生活空間品質

上海市政協常委、人口資源環境委員會委員、華東師范大學人文與社會科學研究院院長吳瑞君，上海市政協常委、農工黨上海市委員會秘書長、上海交通大學醫學院學科規劃處處長陶曄璇等政協委員，據第七次人口普查數據和上海市問卷抽樣調查數據分析提出，目前上海城市發展致密化水平對居民健康的影響較大。

第一，上海市致密化水平已經處于相對高位。人口規模持續增長，總體人口密度水平在高位且郊區人口密度快速提升，高密度區域范圍越來越大。據相關數據顯示，中心城區人口密度水平顯著高于紐約、倫敦等經濟發達城市。過去10年，最高密度區域的人口比例略有下降，但較高密度區域的人口比例仍在攀升。據第七次人口普查數據顯示，居住在2萬人以上，有較高人口密度社區的人口約占全市的50%。從人均綠地面積來看，人均綠地面積明顯低于東京、巴黎等發達城市，綠地資源的稀缺性尤為突出。

第二，上海城市人口密度越過臨界點對居民健康產生負面影響。有研究表明，城市密度不斷升高，達到飽和并越過臨界點，會對身體健康產生破壞性影響。目前，上海市街道鎮層面的人口密度以及人均居住面積水平與最優密度水平存在差距，對居民的生理健康、心理健康、社會健康指標的影響已越過最優拐點，并進入負面效應主導的階段。

第三，健康城市建設缺乏足夠的城市空間支撐。體育活動、休閑玩耍是居民的日常活動，如果距離公共綠色、藍色空間較遠，就會對健康產生不利影響。此外，目前社區鍛煉設施中少年兒童群體的活動空間相對缺乏，這與兒童的心理健康、近視控制、電子產品和網絡依賴等都有不利關聯，并易產生代際傳遞效果。

對此，上海市規劃和自然資源局高度重視“城市生活空間品質”問題，會同市綠容局、市體育局針對問題開展研究，并提出以下措施——

第一，落實《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》要求，保障城市空間品質。通過各層次規劃制定，明確開發強度控制要求，將提高土地開發強度與解決城市發展短板、提升城市空間品質相掛鉤，堅持以強度換空間、以空間促品質。開發后騰挪出的土地優先用于增加公共綠地、服務設施等，形成疏密有致的城市空間格局。

據了解，自2020年以來，主城區堅持“雙增雙減”、總量控制，增加公共空間和公共綠地；新城區強調緊湊布局、集約高效發展，總體以中等強度開發為主；新市鎮突出統籌鎮區、集鎮和周邊鄉村的作用，總體以中、低開發強度為主，注重塑造空間形態特色。

第二，推進公園城市建設，打造靈活多樣的開放空間。公園綠地是城市十分重要的公共空間，對緩解城市致密化具有重要作用。近年來，上海大力推進公園綠地發展，截至2022年底共建成各類公園670座。此外，上海持續提升公園運營服務水平：不斷加大公園延時開放力度，延時開放比例達90%以上；提出“全域公園、無界融合”概念，中山、靜安雕塑等一批有影響力的公園陸續打開圍墻，實現公園與周邊街區、社區無界融合等。

第三，踐行“人民城市”重要理念，結合“15分鐘社區生活圈”建設，保障居民休憩需求。2022年10月《關于“十四五”期間全面推進“15分鐘社區生活圈”行動的指導意見》提出，織密社區公共空間網絡，建設類型豐富、便捷可達的綠化網絡，保障社區及以下公共綠地面積達標，推進附屬綠地開放共享等。其中，附屬綠地開放工作得到了市級相關部門的大力支持，目前26個試點項目按計劃順利完成。2023年1月，《上海市“15分鐘社區生活圈”行動導引》發布，進一步細化相關工作內容和推進機制，為市民提供了更多休閑游憩的好去處。

第四，加強健身設施建設，打造人人運動、人人健康的活力之城?！渡虾Ｊ薪∩碓O施建設補短板五年行動計劃（2021—2025年）》明確提出“盤活城市金角銀邊，加強土地復合利用”的行動任務，鼓勵各社會主體利用屋頂、高架橋底等城市低效空間建設健身設施，持續推進體綠融合、體醫融合，結合公園、市民服務中心、濱水綠帶為上海市民提供更多的綠色和藍色空間。

優化社區法定義務治理

社區是居民就近開展體育、娛樂活動的重要場所。2022年6月，上海社會科學院提出“城市軟實力評估指標體系”，其中“市民素養”和“治理效能”與基層社區治理緊密相關。換言之，優化基層治理是上海提升城市軟實力、保障城市生活品質的重要途徑。

近年來，上海把握超大城市基層治理特點和規律，把社會治理的重心落到城鄉社區，盡可能將資源、服務和管理放到基層，持續提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。優化基層治理是一項任重道遠的任務。上海市政協委員、同濟大學電子與信息工程學院院長陳啟軍表示，目前上海市基層社區法定義務治理仍面臨挑戰。

比如，居民的社區法定義務無法恪守。關于居民在社區公共生活中的法定義務“禁止高空拋物”“禁止樓道亂堆積物”“禁止非機動車飛線充電”等，上海的大多數社區仍存在居民不遵守的現象。此外，社區居民的私德義務無法得到普遍推崇。“人人獨善其身者謂之私德”，在這里可將市民的社區私德義務理解為“每位居民在社區場域充分享受各種權利的同時，不應侵犯其他居民在社區場域中的權利”。然而在現實生活中，諸如養寵擾民等各種鄰里糾紛廣泛存在，影響了城市居民生活品質的提升。

對此，上海市民政局提出要在推進依法治理、動員志愿服務、加強樓組建設等方面下功夫，調動居民群眾參與社區治理的積極性、主動性，不斷提升基層治理體系和治理能力現代化水平：

第一，加強社區法定義務宣傳，推進社區依法治理。堅持運用法治思維和法治方法推進社區治理工作。在基層治理立法方面：近年來，積極出臺《上海市街道辦事處條例》《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》以及其他與基層治理密切相關的專項法規，完善基層治理法治保障體系。同時，加強法律法規的宣傳，擴大法規的群眾知曉度和社會影響力。在綜合執法進社區方面：依法明確街鎮行政執法的主體地位，整合組建街道綜合行政執法隊伍，強化小區、村組的行政執法。

第二，推動履行社區公德義務，創新社區志愿服務。推動活躍度高、有公益精神的社區志愿者成立社區自組織，對表現優異的社區志愿者及時通報表揚。在推進參與式社區規劃中，市民政局明確“要更善于動員年輕且有專業能力的志愿者”，并梳理“志愿者招募書”“志愿者愛心服務檔案”等實戰工具包，助力基層實操落地。此外，在社區志愿者組織動員方面，形成了許多有益的做法。比如：寶山區推行“社區小先生制、小手帶大手”，帶動更多的青年居民參與社區志愿服務。虹口區曲陽路街道通過社區具體項目，將“在職黨員突擊隊”轉化為“社區工作評議員、社區發展創意員、社區治理協理員”等。

第三，推動履行社區私德義務，深化樓組治理。樓組是“最基層細胞”，是聯系群眾的“最親密空間”，發揮著基礎支撐作用。例如，寶山區大力推進活力樓組建設，將樓組作為撬動基層治理創新的支點，采取黨建引領、政府“搭臺”、居民“唱戲”、第三方指導的模式，打造了一批環境溫馨整潔、鄰里融洽互助、事務民主協商、居民高度自治、活力充分激發的活力樓組。