農村多層次養老保障體系構建與模式優化

曾泉海 汪璐蒙

[摘? ? 要] 城鄉二元結構下，我國養老資源供給長期向城市傾斜，農村老齡化問題日益突出。健全農村多層次養老保障體系是解決我國農村養老保障供需失衡問題的重要舉措。堅持公平價值取向、需求調整供給、政府責任重構的基本原則是構建農村多層次養老保障體系的底層邏輯。秉承收入分層與需求分類的理念，以經濟水平和實際需求為劃分標準，農村養老保障體系可劃分為生存型、生活型和發展型三個層次。實踐模式探索是構建多層次社會保障體系的經典途徑。聚焦農村養老保障領域，更應積極順應農民多樣化、多層次的養老保障需求，建立健全以我國城鄉養老保障制度為藍本，兼顧生存型、生活型和發展型并存的農村多層次供需均衡養老保障體系，努力實現多樣化養老保障模式協同發力、互相支持、密切配合，不斷推進我國農村多層次養老保障體系的持續優化。

[關鍵詞] 人口老齡化；養老保障體系；農村養老；社區養老；養老服務機構；城鄉一體化；治理能力現代化

[中圖分類號] C913.7? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）09-0078-10

一、問題的提出

我國是世界上老年人口最多、增速較快的國家。按照中國發展基金會2020年發布的預測，我國60歲及以上的老年人口在2050年將接近5億，占總人口的比重將超過三分之一[1]。相對于人口老齡化的速度，我國養老保障的發展速度相對滯后，養老服務供給總量不足，供需匹配程度較低。尤其是在城鄉二元結構下，我國養老資源供給長期向城市傾斜，農村養老問題已成為養老保障高質量發展的重點和難點所在。

為有效縮小養老保障發展的城鄉差距，解決農村養老保障發展面臨的諸多問題，國家出臺了一系列政策。2017年，黨的十九大報告指出，解決農村養老問題，做到老有所養、老有所依至關重要，并提出“全面建成多層次養老保障體系，持續推進統籌城鄉、可持續的養老保障供給”[2]。2018年，中共中央、國務院發布的《關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出，“要構建多層次農村養老保障體系，創新多元化照料服務模式”[3]。2019年，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，再次強調“要構建多層次農村養老保障體系，創新多元化照料服務模式”[4]。2020年，中央一號文件要求健全“三級養老服務網”、推動基礎設施、發展農村普惠互助養老模式[5]。2022年，黨的二十大報告指出，健全“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系”[6]。由此可見，構建農村多層次養老保障體系是健全社會保障體系的重中之重。

多層次化是養老保障發展的基本取向，但當前對于養老保障體系的多層次劃分，學界尚未達成共識。從最新的研究進展來看，學者們較多借鑒世界銀行提出的三支柱養老保障體系理念，主張建立不同主體不同層級的有針對性的養老保障體系，傾向于基于責任主體或目標群體的“三分法”。從養老保障責任主體出發，Holzmann R、Packard T等將多層次養老保障體系分為三個層次：第一層次由政府主導，采取的是固定待遇，目標是為了減少貧富差距；第二層次由私營部門參與，是對第一層次養老保障的補充；第三層次是滿足不同人群高質量養老需求[7]。從目標群體出發，鄭功成認為，多層次養老保障體系應包括三個層次：第一層次是政府兜底的服務，為困難群體提供生存型養老保障；第二層次是政府主導下社會力量提供的基本服務，政府予以補貼，具有一定公益性，解決中低收入人群養老服務問題；第三層次為完全放開的市場化養老服務，面向高端人群，政府提供政策支持并依法監管[8]。賈麗萍雖沒有明確提出多層次的劃分標準，但通過總結國際上多層次養老保障體系建設中成功和失敗的案例，從養老保險的角度理解多層次養老保障體系，提出三層次體系已在我國形成[9]。林義基于我國多層次養老保障體系面臨的新挑戰，分別從養老保障體系的三層級出發，探索多層次養老保障體系的制約因素與優化路徑[10]。汪璐蒙、曾泉海認為，要充分考慮老年人的收入分層與需求分類，按照分層分類的原則，構建農村多層次供需均衡養老保障體系，并提出將農村養老保障體系劃分為生存層、生活層和發展層[11]。

多層次養老保障體系是立足于養老需求的多元化而適時建構的，供需均衡是針對供需失衡而提出的應對之舉?；仡欈r村多層次養老保障體系的構建，發現其背后的邏輯具體呈現為：一是以農村養老保障多元化需求為導向，為農村地區不同經濟狀況的老人提供更為精準的養老服務。二是農村養老保障供需均衡是一個漸進的動態過程，具體實踐中應革新理念以解決農村養老保障供需均衡問題。三是發揮多元主體間的協同融合，構建多層次供需均衡養老保障體系。四是實施多元化養老服務模式，豐富養老服務的基本內涵。我國城鄉公共服務的不均衡狀態由來已久，這源自城鄉長期二元分割的經濟社會體制。養老服務作為公共服務的重要組成部分，其發展會受到城鄉不均衡發展的制約，亦會呈現二元分割的基本特征。基于此，本文從供需平衡的視角出發，依據老年人不同收入層次和實際需求，將農村養老保障劃分為生存型、生活型和發展型，積極回應了多層次趨勢下我國農村養老模式該如何選擇的問題，并結合實踐模式探索，提出完善農村多層次養老保障體系的具體措施。

二、農村多層次養老保障體系的構建原則

構建農村多層次養老保障體系是一項重大民生工程，既要考量不同群體對養老保障的需求，循序漸進地進行養老服務供給的改進提升，又要貫徹整體公平性。因此，農村多層次養老保障體系的構建必須堅持公平的價值取向，堅持以需求調整供給，堅持政府責任的重構等基本原則。

（一）堅持公平的價值取向

從內在屬性來看，農村養老保障具有公共物品之屬性，應當以維護和增進社會公平作為價值依歸。因此，構建農村多層次養老保障體系理應將公平作為核心目標與首要原則。構建公平的農村多層次養老保障體系，不僅涉及農村老年群體養老保障權益的切實維護，而且事關社會公平正義的重大現實問題。將公平作為農村多層次養老保障體系構建的基本原則，應實現如下幾個方面的深刻轉變。

首先，推動城鄉養老保障制度的統籌考量。構建公平的農村多層次養老保障體系，應將城鄉養老保障納入一體考量，牢固樹立系統思維和公平理念，綜合兼顧社會整體的公平正義，防范因制度設計得不合理，而出現制度性的不公平現象[12]。這既是構建農村多層次養老保障體系的基本要求也是底線原則。從發展的角度來看，建立城鄉一體化的養老保障制度體系，既是公平原則下構建農村多層次養老保障體系的內在要求，也是養老事業發展過程中更為長遠的戰略目標。

其次，將公平理念貫穿農村多層次養老保障體系構建的全過程、各方面。在保障對象方面，農村多層次養老保障體系的構建應能覆蓋農村社會各種類型的老年群體，即既要關照身體健康的，又要關注身患疾病的；既要將家庭經濟條件困難、無人照顧的老年群體納入保障范圍，也要適當考慮家庭經濟條件稍好老人的個性化養老保障需求。在資源分配方面，對于不同類型的老年群體，既要追求資源分配的精準性，也應保障資源分配的相對公平，避免因養老服務資源過度偏向某一類群體而引發群體資源分配的不公平。

最后，妥善處理公平與效率的關系。一方面，公平是構建農村多層次養老保障體系的主導價值與核心理念。另一方面，構建農村多層次養老保障體系也要講求效益、追求效率。在兩者的關系方面，效率應當在公平原則的指導下實現，其優先性相較于公平具有次一級的特點。特別是在鄉村振興背景下，大量資源向農村社會不斷傾斜，需要立足實際情況、講求效率效益[13]。

（二）堅持以需求調整供給

構建農村多層次養老保障體系應堅持需求導向，即根據農村社會發展的實際需要和農村老年群體的實際需求，不斷優化供給的服務方向、服務模式和改進方向，以不斷推動農村社會養老保障的高質量發展。

一方面，根據需求調整服務供給。地方政府應根據農村老年人實際養老困難和需求調整服務供給。具體而言，一是增加農村社區服務中心（站）數量。隨著老年人社會活動的逐漸減少和年齡的不斷增長，使得農村老年人更加固守現有的生活空間，比較滿足于依靠子女和自食其力并舉的生活狀態。因此增加農村社區服務中心（站）數量，有助于老年人在家門口享受養老服務。二是明確養老服務核心內容。政府應努力滿足農村老年人的養老需求，盡量縮減或停止用于圖書室、健身設施、餐廳等方面的資金投入，集中資源為老年人提供好的醫養服務，比如為老人提供臨時跑腿和短期照料等服務。三是地方政府應嘗試建設農村微型養老機構。政府可以“低盈利+政府補貼”的運營方式，推行農戶在家舉辦養老服務機構試點。本地養老充分利用了鄉村的內生資源，且提供的服務更容易被村民接受。這種養老模式不僅緩解了農村社會的養老壓力，一定程度上還開發了農村新型的養老產業。

另一方面，根據需求調適供給。從回應性的角度看，構建農村多層次養老保障體系應著眼于對農民日益增長的養老保障需求的積極回應，努力實現人民群眾對健康、長壽、幸福的美好期待。隨著經濟社會的發展，農民對于養老保障的需求總體上呈遞增的趨勢。農民對多樣性和高質量養老保障的追求，折射出農民養老保障需求數量、質量等方面的綜合演進。在鄉村振興背景下，農民養老保障需求的多層次、多樣化發展倒逼養老服務體系構建，不斷推動農村多層次養老保障體系的科學化。而從實際工作來看，構建農村多層次養老保障體系要善于發現農村老年群體對于養老保障的多樣化需求呈現出的內在規律性，堅持需求引導、農民主體，持續優化調適農村養老保障的工作重點、方式方法、實現模式，以更加優質的服務供給、更加人性化的服務呈現、更加多樣化的保障選擇，不斷滿足農村老年群體對于養老保障的需求。

（三）堅持政府責任的重構

建立和完善農村養老保障制度體系是政府的重要職責，這也是對政府公共服務職能的現實考量。正如布蘭婷和莫勒所指出，良性的政府應該發揮政治責任擔當，更多地向社會成員保障各類需求，而不是依靠慈善機構來承擔這些責任[14]。政府作為“三元治理”（政府、社會、市場）主體之一，應承擔主導責任，建立健全農村多層次養老保障體系。

一是加強頂層設計。建立健全農村養老保障制度體系，首先就要從總體上謀劃農村養老保障的制度安排和統籌部署。相較于之前，現代農村多層次養老保障體系的建設，是以統籌城鄉發展的理念為引領，秉持公平公正的基本原則。同時，應進一步縮小城鄉養老保障水平差距，統籌考量養老保障的資金籌集、制度運行、監督管理等方面的問題。

二是加大財政專項支持。一方面，在加大農村養老保障財政投入的基礎上，科學合理界定中央和地方政府對于農村養老保障的財政負擔比例，并根據經濟社會發展水平和地區差異作適當的調整，特別是對于一些偏遠落后地區，應加大中央的財政統籌和轉移支付力度[15]。另一方面，發揮財政投入的杠桿作用，以財政投入吸納社會資本、市場力量進入農村養老保障領域，對部分參與養老保障的市場主體給予相應的經濟補貼和政策照顧，并根據經濟社會發展水平，特別是物價水平，動態調整農村養老保障的基準。

三是加大資源協調統籌。在推進農村多層次養老保障體系建設過程中，政府應加大資源的協調統籌力度，充分發揮宏觀調控的功能優勢。由于農村社會發展的不平衡性，各地在推進農村養老保障過程中，可能會面臨各種各樣的實際困難，特別是一些偏遠地區，不僅資金、設備稀缺，更缺乏人才與技術。這就要充分發揮政府的宏觀調控優勢，加強養老資源在農村地區的跨區域流動，加強養老保障管理者、護理人員的跨區域流動與協同配合，不斷提高農村養老保障的服務水平和服務能力。

三、農村多層次養老保障體系的基本層級

當前，我國農村養老保障供給總量不足、結構失衡，尤其是失能、半失能以及相對貧困老人面臨著嚴重的養老風險。要改變這一現狀，就要充分考慮老年人的收入分層與需求分類，按照分層分類的原則，構建多層次供需均衡的養老保障體系[11]。因此，筆者圍繞生產、生活、發展三個基本層級，依據老年人不同收入層次（弱勢人群、普通人群、高端人群）、特殊情況（特殊群體）及其需求類別，將農村養老保障劃分為生存型、生活型和發展型三種類型。

（一）生存型養老保障

生存型養老保障，是一種基礎的兜底性的養老保障類型，其保障的主要內容是維系農村老人的基本生活，解決老年人的溫飽問題。當前，我國已經如期打贏了脫貧攻堅戰，順利實現了全面建成小康社會的戰略目標，絕對貧困問題已經得到歷史性解決。但在農村地區仍有很多人口處于相對貧困狀態，部分低收入群體，特別是一些五保戶仍面臨著返貧的現實。因此，2020年底，在全面脫貧攻堅任務完成后，277萬脫貧不穩定人口、邊緣易致貧人口以及突發嚴重困難戶被納入低保或者特困供養，享受保障的人數較2012年底分別增加了105.3%、188.8%[16]。這表明實施農村救濟非常有必要。同時，這也要求在農村養老保障制度安排中，應優先將困難群體納入制度體系框架內，充分發揮養老保障的兜底保障功能。生存型養老保障，主要是為農村老年困難群體提供生活照料、健康管理等基礎性服務。為農村困難群體提供必要的生存型養老保障，既是我國社會主義制度的內在要求，也是維護社會和諧穩定的現實需要。在制度運行中，由于地區經濟社會發展水平的差異，需要政府發揮主導性作用，加大對農村困難人口的支持和保障力度，以緩解其家庭養老的壓力。同時，加大慈善養老的支持力度，以慈善養老的形式，集中兜底個別困難群眾，充分滿足和保障農村困難群體的基本養老需求。

（二）生活型養老保障

生活型養老保障，主要是為農村老年群體提供基本的衣食住行醫等養老保障。從服務對象看，生活型養老保障主要針對那些已經解決了基本溫飽問題，但在日常生活中缺乏常態化、穩定性養老保障的人群。在具體實踐中主要著眼于滿足和解決這部分群體合理的社交、娛樂、健康等養老保障需求。從服務供給來看，生活型養老保障主要依托“社會+個人”的經濟資源供給體系，依靠以社會、家庭成員為主，集體為輔的農村養老保障實現機制。具體而言，一是依托“社會+個人”的資源供給。生活型養老保障充分發揮家庭在養老保障中的功能，倡導老人為養老服務保障支付一定的資金，以分擔養老保障壓力，同時，倡導家庭子女積極履行贍養義務，或支付贍養費用。除此之外，農村社會養老保險也是維系生活型養老保障運轉的重要支撐，借助國家的資源調配優勢，可以為農村養老保障提供一定的資源支持。

二是借助“社區+家庭”的主體依托。在生活型養老保障中，社區和家庭是重要的服務供給主體。這一方面是由于農村老年群體對傳統熟人社區的依賴，即老年人更傾向于在熟悉的圈子范圍內活動、生活。另一方面，由于家庭和社區能為老年群體提供生活化的場景，令其找到歸屬感。這既能滿足老年人基本的生活照料需求，也能滿足其必要的社交需求。因此，農村集體能夠作為生活型養老保障的必要補充。

（三）發展型養老保障

發展型養老保障在滿足基本的生活保障基礎上，更加側重于滿足農村老年群體對社會參與、精神慰藉、健康醫療等較高層次的需求，實現從養老向享老的轉變升級。發展型養老保障的側重點主要在如下幾個方面：一是更加注重健康管理。養生成為發展型養老保障的重要內容，更加注重健康醫療、更加關注身體健康成為這部分老年群體的重要需求。因此，發展型養老的保障對象，對于健康體檢、醫療護理、養生保健的需求會大幅增加。二是更加注重精神慰藉。除了必需的文化娛樂、休閑健身之外，發展型養老的保障對象還關注自身老年生活的豐富程度，對于書籍閱讀、書法訓練、教育培訓等需求也日漸增加。因此，這部分老人對于老年大學的期待會有所增加。三是更加注重社會參與。除了日常生活中的活動展示，這部分老年群體更加注重通過社會參與實現自我價值，對于如何參與社區治理有了更高的期待。

發展型養老保障的實現，主要依托如下幾個方面的機制。一是依托“個人繳費為主、政府補貼為輔”的經濟供給體系。由于發展型養老屬于定制化養老，因此，發展型養老的資金保障主要依靠個人支付能力，并且根據個性化需求，實現相應保障服務的區隔。二是拓展“社區+社會”相結合的生活照料服務體系。發展型養老保障立足于社區、面向社會，在生活照料方面，應以社區為主導，為部分經濟條件較好的群體提供個性化的定制服務，如設施服務、定點服務以及上門服務，內容包括生活照料、醫療康養、心理保健、文體娛樂、社會參與等。對于部分群體的較高層次需求，可以聯合定點機構進行定制化服務，如健康體檢、心理護理等，從而增強老年人的生活情趣，提高生活質量。三是滿足老年群體源自“家庭+社區”的精神慰藉需求。以享受天倫之樂為追求，發展型養老保障充分注重老年群體的精神慰藉和情感交流需求，注重家庭倫理關系的維系，注重熟人社區的運用，不斷促進老年群體安享晚年、精神富足。

四、農村多層次養老保障體系的優化

實踐模式探索是構建多層次社會保障體系的經典途徑[17]。聚焦農村養老保障領域，更應積極順應農民多樣化、多層次的養老保障需求，建立健全以我國城鄉養老保障制度為藍本，兼顧生存型、生活型和發展型并存的農村多層次供需均衡養老保障體系，努力實現多樣化養老保障模式協同發力、互相支持、密切配合，不斷推動農村多層次養老保障體系的持續優化?；诖?，為推進我國農村多層次養老保障體系建設，應著眼于政府、農村社區、市場等不同類別供給主體，分層次解決農村生存、生活與發展方面的養老保障問題，從而提出優化政府購買養老服務模式、創新農村社區自我養老模式、扶持社會養老服務機構發展等優化措施。

（一）優化政府購買養老服務的模式

農村養老機構持續多年的高空床率表明，單純依靠養老機構自身難以解決農村老年群體的養老服務供給問題。應根據農村老年人尤其是失能老人、失獨老人、獨居老人等特殊群體的不同需求，探索多種養老服務供給模式。同時，政府要找準在養老服務發展中的定位，明晰自身的權責和義務，支持和保障養老體系的建設，避免社會風險對養老保障的沖擊[18]。

第一，建立穩定的公共財政投入保障機制。相關政策應盡量向農村地區傾斜，政府財政支付養老服務費用需向失能老人、失獨老人、獨居老人、空巢老人有所傾斜。此外，政府購買的養老服務尤其需要強化上級政府的財政責任，特別要強化省級乃至國家級公共財政責任。與此同時，應建立與經濟社會發展水平相適應的財政投入增長機制，克服財政投入的臨時性和隨意性。

第二，在農村地區探索政府購買養老服務的政策實踐。例如將政府購買養老服務作為新農村建設的一部分內容。政府財政資金的投入，一方面可以引導社會、社區參與到農村養老服務供給中來，另一方面可以體現出政府積極承擔農村老年人養老服務供給的財政責任，履行政府職能。

第三，建立養老服務使用者導向的照料服務體系。結合當前新農村建設和社區建設的實際，根據農村老年人的實際需求，建立以養老服務使用者為導向的照料服務體系，提高農村老年人對照料服務的可及性和利用程度，切實解決這部分老年群體的照料問題，使得養老機構建設更契合農村老年人需求。

第四，將農村敬老院逐步改建、擴建為具備收養、日間照料、文體活動等功能的綜合性社會福利服務中心。改變以往只重視養老機構床位數的做法，將農村敬老院等養老機構進行改建、擴建，針對農村老年人的實際需求提供服務項目。一方面可以為農村居家老人提供上門服務，另一方面可以讓有需要的農村老年人到服務中心獲得必要服務，不再僅僅將考評指標局限在養老機構和床位的數量增加上。

（二）創新農村社區自我養老模式

在經濟全球化、鄉村空心化、農民流動化的當下，村落（社區）仍舊是留守老人的“全部世界”。傳統的鄉土社會雖然被流動的社會所沖擊，但村落中“熟人社會”“圈層關系”一直沒有變化[19]。當越來越多的青壯年村民遠赴城市務工，留守老人的養老問題日漸凸顯。隨著年齡的增長，老人們“落葉歸根”的觀念不斷強化。在當地養老，成為大多數老人的首要選擇。在社會化養老服務尚未發展成熟，或尚未被大多數農村老年人接受時，鄉土社會中的互助傳統，便在養老實踐中發揮了重要作用。如全國各地出現的各式各樣互助養老形式，根源在于當地的互助傳統，當地政府的引導和村兩委的積極探索，成為農村重要的養老服務選擇。但這種養老模式或因為缺乏穩定的資金來源，或因為護理人才隊伍不足，或因為養老服務場地空間有限，面臨著多重發展壓力和制約。為此，首先應通過政府、社會、市場等多元主體進行資金籌集，充分整合當地醫療、醫學教育、培訓機構的相關資源；其次提升農村社區養老服務從業人員的專業素養，擴充農村社區養老服務志愿者數量；最后合理統籌運用好縣域、鎮域、區域（鎮下轄的幾個村）照料中心、文化中心、空置校舍、村兩委辦公樓等場地?；诖?，為農村社區養老的發展提供資金、人才、場所等要素支持?？梢詮囊韵路矫婕右酝七M。

第一，政府可以通過財政資金的引導和支持，推動不同社區養老服務能力的建設，探索不同服務形式。通過國家財政對農村地區尤其是經濟欠發達的農村地區的財政轉移支付，推動各地積極探索適合于當地社區養老服務供給的形式，例如集中居住、志愿者服務等。政府在這一過程中承擔起相應的財政責任，通過財政資源的扶持，引導社區養老服務的發展。在養老服務體系規劃和建設中，應將農村地區的養老服務體系建設納入城鄉整體規劃之中，正確認識到城鄉老年人在社會基本養老服務供給中的特殊地位。

第二，以農村社區為平臺，對社區內的場地、設施、服務機構進行資源整合，引導養老機構、志愿組織、留守老人、留守婦女等參與社區養老服務供給。農村地區的社區養老服務建設務必切合農村實際情況。相較于城市，農村有很多特殊之處，包括地域廣闊、居住分散、經濟發展水平低、居民收入低、觀念傳統，等等。因此，需要根據農村實際探索，創新社區養老服務供給形式。但是并非要求每一個農村社區都必然建立社區養老服務中心，而是應根據農村當地情況充分發揮社區作為平臺的基礎性作用，整合好農村當地的各種資源，包括留守老人、留守婦女等等?？扇〉耐緩绞窍噜彽膸讉€農村社區聯合設立專門的社區養老服務中心，力爭發揮每個農村社區作為平臺的基礎性作用，通過社區銜接養老機構、自愿性組織等力量參與到社區養老服務供給中。

第三，從農村具體實際出發，創新社區養老服務供給的多種形式。首先，在人力、物力、財力等資源有限的區域，可以先將養老服務內容增加到已有的社區服務中心的社會服務項目當中，待時機成熟再逐步建立中心服務機構。其次，探索農村地區老年人集中居住模式，倡導老年人之間的互助幫扶。實地調查表明，這種依托農村集體、引導老人互幫互助的方式可以成為農村社區養老服務供給的有效形式，因此可對集中居住這一方式給予適當推廣。最后，可以嘗試借鑒國外社區服務的經驗，建立“時間儲蓄銀行”。例如，德國實施的一種叫“儲存時間”政策，鼓勵成年人利用節假日和個人休息時間義務為老年機構的老年人提供護理服務，實行勞動時間儲蓄，日后當其年老需要護理照顧時，可按照其以前參與照料服務所儲存的時間享受相應時間的免費服務。

（三）扶持社會養老服務機構發展

當前，雖然政府號召和鼓勵非政府機構、社會營利組織新辦養老機構，并對民營養老機構給予資金、用電、用水、土地等方面的優惠政策，但從現實來看民營養老機構的發展還遠遠未能達到好的效果。所以，需要在以下幾個方面進一步加以改善。

第一，通過稅收減免、補貼等途徑，增加民營養老機構建設、運營的補貼。由于目前對民營養老機構的財政補貼和資助主要依賴市縣兩級，部分經濟欠發達地區的民營養老機構受地區經濟影響還難以獲得足夠的財政補貼。因此，不僅需要強化省級政府在民營養老機構建設、運營中的財政責任，還可通過建立專項財政轉移支付機制，扶持經濟欠發達地區民營養老機構的發展。

第二，加大政策保障支撐力度。為助力社會養老服務機構的發展，國家應加大相關政策保障的支持。如通過科學規劃布局增加養老服務設施用地供給，通過簡化或優化存量土地用途變更，支持在存量場所上改建養老服務的設施用地，解決農村社會養老服務機構落地難等問題，協助更多社會養老服務機構進入農村養老市場。同時，通過多種途徑加強養老服務人才隊伍建設，為農村社會養老服務機構的發展注入活力，以提升社會養老服務機構的服務供給能力，從而適應農村老人多元化的養老需求。特別是對老年人的精神關懷，是提升養老服務質量的一項重要內容，這在當前“失獨老人”逐漸增多的時代背景下顯得尤為重要。

第三，嘗試公私合營、政府購買服務等途徑扶持養老服務市場和民營養老機構的發展。當前，由政府專門設立的公辦養老機構多以兜底性建設為主。因此，“十四五”時期，在科學預測農村老年群體對養老服務需求總量的基礎上，應嘗試運用政府購買服務、公私合營等多種新途徑，給予民營養老機構平等的市場地位和發展空間，發揮市場的資源配置功能，以期有效解決當前農村地區養老服務市場中民營養老機構“慘淡經營”的困境。

五、結語

作為農村養老保障的有效治理，多層次養老保障體系具有一定普遍性，對于不同時期指導農村養老保障工作具有借鑒意義。相較于學界較為明確地將多層次養老保障體系從宏觀上設定為兜底、普惠、高質量三層，微觀層面的多層次劃分標準問題的研究當下仍處于模糊地帶。區別于學界提出的從單一的服務供給主體或服務接受主體對養老保障體系的多層次劃分，本文提出依據老年人不同收入層次、特殊情況及其需求類別，將農村養老保障劃分為生存型、生活型和發展型三種類型。以經濟水平和實際需求作為劃分標準，一定程度上彌補了以往劃分標準的宏大與空泛，使得實際操作過程有章可循。隨后，本文以農村養老保障實踐模式探索為“窗口”，著眼于政府、農村社區、市場等不同類別的服務供給主體，分層次解決農村生存、生活與發展方面的養老保障問題，為健全農村多層次養老保障體系打下堅實基礎。毫無疑問，老齡化本身不是問題，不適應的養老保障體系才是問題。在當前實施鄉村振興和推動共同富裕大背景下，未來的研究應聚焦新的時代背景，繼續推進農村多層次養老保障體系的內涵、價值與意義的深入探究。

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[責任編輯：李利林 朱苗苗]