我國財政投入地質找礦現狀、問題與建議

姜杉鈺，王 峰，馮 聰

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

資金是影響地質找礦的關鍵要素，在宏觀上決定了一定時間和空間內地質找礦的規模和結構，微觀上則保障具體項目的啟動和推進[1-2]。財政投入作為地質找礦重要的資金渠道，不僅為經濟社會發展提供必要的地質信息資料，而且能夠帶動社會資金投入和引導調控勘查市場，還在一定程度上體現國家地質找礦的戰略意志。國內多位學者曾分析過其所處時期的地質找礦財政投入情況，總結梳理了階段性特征，研判投入成效與問題，提出相應的對策建議[3-8]。當前一段時期，礦產資源的供求矛盾已成為制約我國施資源安全戰略的“卡脖子”問題[9-10]，因而立足國內，持續加大地質找礦力度成為現礦產資源保供的重要路徑。本文基于對我國財政投入地質找礦的定位和現狀的分析，梳理當前存在的問題并提出相應的思考建議。

1 我國財政投入地質找礦的現狀分析

地質找礦是一個循序漸進、由表及里的過程，從技術邏輯上主要劃分為基礎地質調查和礦產勘查兩個重要階段，同時還需要相應的地質科學技術和信息資料服務作為支撐。因此，按照歷年《全國地質勘查成果通報》的地質工作類型劃分，與地質找礦相關的領域主要涉及基礎地質調查、礦產勘查、地質科技與綜合研究，以及地質資料信息化4 個方面，近年來以上4 方面對應的財政投入①如無特殊說明，本文涉及數據均來自歷年《全國地質勘查成果通報》。表現出了不同的現狀特征。

1.1 基礎地質調查財政投入分析

基礎地質調查旨在摸清一個區域內的地層、構造、礦產等基本地質情況，包含區域地質調查、區域地球物理調查、礦產遠景調查等多個方面。基礎地質調查作為地質找礦必不可少的最前端環節，幾乎完全由財政出資支持。根據中央和省級兩級財政的事權與支出責任，中央財政負責投入全國性、跨區域、海域的基礎地質調查，地方財政則主要出資支持本區域的相關工作。數據顯示，近10 年我國基礎地質調查的中央財政投入持續大幅下滑，由2012 年最高的36.40 億元降到2021 年的6.17 億元，降幅為83%（圖1）。

圖1 基礎地質調查財政投入與社會資金情況

相比之下，地方財政呈波動性下降，2021 年的6.03 億元較2012 年的高點下降58.6%。基礎地質調查中與找礦關系最為密切的區域地質調查和礦產遠景調查成為下滑最為明顯的兩個領域，“十三五”較“十二五”分別降低了45%和55%。2021 年兩個領域的財政總投入分別僅為2.60 和2.02 億元（圖2）。需要注意的是，在兩級財政持續下滑的同時，社會資金投入在2019 年開始有所增加，雖然總量僅為1 億多元，但在一定程度上可視為一種此消彼長的市場表現，釋放出在政府財政投入不足的情況下，企業開始尋找機會、投資意愿增強的積極信號。

圖2 區域地質調查和礦產遠景調查財政投入情況

1.2 礦產勘查財政投入分析

礦產勘查①本文所指的礦產勘查不包括油氣勘查。作為地質找礦的終端環節，21 世紀以來總體保持了以社會資金為主，中央和地方財政為輔的三元投入格局。在過去10 年的地質找礦工作中，財政投資占礦產勘查總投資的比重雖然不大，卻十分重要。2012 年以來在全國地質工作投入持續下滑的背景下，2021 年中央財政、地方財政和社會資金投入礦產勘查的資金量分別僅為11.36、32.81和41.68 億元，對比10 年前分別降低了68%、66%和85%，兩級財政投入總量與社會資金量基本持平，中央財政投入僅為地方財政投入的三分之一（圖3）。

圖3 非油氣礦產勘查財政投入與社會資金投入情況

僅從兩級財政投入情況來看，地方財政發揮主力軍作用，主要以省級地勘基金的形式投入礦產勘查的前期階段，目的在于降低找礦風險，刺激和引導市場主體跟進。省級地勘基金在連續多年下滑后于2020 年出現反彈，為22.51 億元（圖4）。而省級財政的非基金投入，則主要以財政專項的形式支撐屬地地勘單位的礦產勘查，資金量和占比均較小，成為維持單位基礎運行的經費，很難成為質性的投入。中央財政投入也連年下滑，自2016 年起，中央財政僅以財政專項的形式投入具有前瞻性、戰略性或具有一定科研攻關屬性的礦產勘查項目（圖5），這類財政項目由中央或地方地調機構、有力的大型礦業企業和地勘單位承擔，發揮一定的找礦突破示范引領作用。

圖4 地方財政支撐礦產勘查的地勘基金與非基金投入情況

圖5 中央財政支撐礦產勘查的地勘基金與非基金投入情況

1.3 地質科技及信息化服務財政投入分析

圖6 地質科技與綜合研究財政投入與社會資金情況

2 我國地質找礦財政投入存在的問題

2.1 公益性地質工作經費不足，投入針對性不強

地質找礦只有依靠前期大量公益性地質工作的成果，才能在后期優選潛力區塊、開展礦產勘查、現找礦突破。然而，近年來公益性地質工作財政投入的支持程度有所降低，經費不穩定所造成的供給約束成為亟待解決的問題。基礎地質調查的中央財政投入除總量大幅下滑外，占中央財政總支出比例也由2012 年的0.19%降至2021 年的0.018%。在同樣的時間跨度上，美國地質調查局的工作經費從10.68 億美元持續增加到13.16 億美元。同樣，重大地質理論與科技攻關問題作為國家層面地質找礦工作的重要任務，但近年來我國中央財政投入地質科技與綜合研究的經費長期處于3 億～4 億元的低位徘徊，明顯低于地方財政和社會資金。從宏觀上看，我國公益性地質工作經費下滑造成的供給延續性不足，與經濟社會發展日益增長的公共產品需求及礦產資源需求相背離。從具體的找礦突破國家行動而言，區域地質調查、礦產遠景調查、地質科研攻關等領域工作經費的持續下滑，制約了相關工作開展的強度和力度，導致調查水平和質量受到一定影響，以至于一些基礎資料難以用于指導后續的區塊優化和礦產勘查，不利于解決制約找礦突破的關鍵科學技術問題。

2.2 財政投入礦產勘查形式單一，存在越位和缺位情況

礦產勘查的政府財政投入要發揮對市場主體的刺激和引導作用，然而兩級財政資金與社會資金的比例從2012 年的1：2.12 降至2021 年的1：0.94，反映了財政投入帶動社會資金的效果下滑。目前，我國財政投入礦產勘查主要通過中央/地方財政和省級地勘基金設置項目，這些勘查項目雖有一定與市場主體的合作比例，但缺乏合作分成機制，大多數由政府主導，容易造成政府過度把持區塊或礦業權。同時，財政資金支持的事業單位過多參與市場中的礦產勘查項目，擠壓了中小勘查公司的發展空間，形成壓價競爭，造成市場的扭曲，導致礦產勘查市場活力不足[12]。此外，現行的地質找礦財政投入基本以工作經費按年核銷的方式運行，管理較為機械，缺乏西方國家減免稅收、勘查補助、找礦獎勵等多樣化的財政激勵手段[13]。此外，中央地勘基金停止后缺乏跟進舉措，省級地質勘查基金投入運行機制有待完善，一些特殊情形下的財政專項投入機制尚不健全。例如“探索建立在自然保護區內由國家財政出資進行重要礦產勘查并進行礦產資源儲備的制度”的基礎薄弱，新形勢下還正面臨著生態保護紅線內礦產勘查財政投入機制的建立問題。

2.3 財政資金總體使用效率偏低，投入產出不匹配

有學者研究表明[14]，我國礦產勘查行業的資本配置效率僅為國內其他行業的三分之一，財政投入效率偏低是其中的主要原因。從際了解的情況看，主要在于以下5 個方面。一是資金缺乏有效管理和針對性使用，財政項目經費涵蓋了經常性費用、運行費用、基本建設費用等，際用于業務的比例相對有限。二是兩級財政分別在不同的地質找礦階段設立了多種類型的經常性投入和專項投入，容易造成重復工作，降低了資金使用效率。三是礦產勘查通常以新發現礦產地數量、新增（推斷）資源量等為目標，偏向于技術評價而缺失經濟評價，表面形成了眾多的找礦成果，但際存在一些呆礦無法轉化為經濟效益。四是屬地地勘單位承擔地方財政投入的勘查項目，與地方政府之間表現為類似的“雇傭關系”，不直接參與找礦成果的收益分配。由于缺乏有效激勵機制，地勘單位更關心如何降低勘查成本而非取得找礦成果，造成了工作質量和效率不高。五是成果處置周期過長，不能及時現收益。例如，中央地勘基金在2021 年5 月底僅有3%的項目完成成果處置，收益金額僅為全部投資的2.7%[15]。成果轉化不夠直接造成探礦權投放量較少，使得礦業企業雖然有勘查投資計劃，但因得不到探礦權而無法投入勘查，處于“無的放矢”的局面。

3 優化地質找礦財政投入的思考與建議

3.1 加大公益性地質工作關鍵領域的財政投入

公益性地質工作的性質決定了其只有資金的投入而不存在資金的回收[16]。經濟社會發展的需求巨大，財政投入不足本身就是公益性地質工作的常態，需要根據際需求保證資金供給底線，優化資金配置。針對當前地質找礦相關公益性地質工作財政投入的問題，結合國家礦產資源的際需求，提出如下建議：一是結合有關的地質工作發展規劃等，適當提高公益性地質工作的總體經費水平，中央和地方根據相應的財政事權和支出責任①《2018 年自然資源領域中央與地方劃分改革方案的通知》。，著重提升基礎地質調查、戰略性礦產資源調查、礦產資源潛力評價等常態化的項目經費支撐，為找礦突破提供必要的地質調查基礎。二是加強中央財政對地質科技與綜合研究領域的專項經費投入，尤其是提升對大型礦業公司勘查找礦的科技項目的財政支持，采用“財政資金+企業資金”的拼盤模式，推動產學研相結合，以企業為主體加快推進深部礦產資源勘查開發科技研究，增加攻深找盲的科技立項，支持助力戰略性礦產資源的深部探礦。三是保持中央財政在全國地質資料與信息化服務的投入主體定位，鼓勵地方財政和社會資金配套支撐部省兩級地質資料館藏機構和信息化服務建設，推動找礦信息資料的深化應用和互利共享。四是積極探索公益性地質工作的市場化路徑，及時把握地勘企業和礦山企業的動態和投資意愿，從制度和政策層面釋放市場投資活力，以此作為有限財政投入的重要補充。

3.2 創新完善礦產勘查財政投入運行機制

財政資金有序退出，政府減少對礦產勘查市場的直接干預是未來改革發展的必然趨勢。現階段最為重要的是找準財政投入礦產勘查的定位和邊界，使之與社會資金投入互為補充、形成合力。因此，一是堅持“基金銜接”的定位，完善基金投入管理。踐表明，中央和地方地勘基金有力地支撐了前期勘查工作，扮演了有效銜接政府公益性地質調查和企業商業性礦產勘查的重要角色。考慮到我國商業性礦產勘查市場尚不完備，省級地勘基金要繼續堅持和優化完善；在國內地質找礦新形勢下，中央財政的基金投入則有必要恢復并深化運行機制改革。在管理上進一步明確兩級基金投入的定位與邊界，完善與社會資本的合作風險勘查機制。二是創新財政投入模式，需要盡快建立企業找礦獎勵機制和財稅補貼政策。現階段需要對特定區域、礦種、階段等給予政府獎勵和財政扶持；新一輪找礦突破戰略行動可以率先以老礦山項目作為試點，改革原有的社會資金與財政資金拼盤方式，探索“企業投資、政府補貼”的投資模式。三是優化兩級財政專項投入，中央財政可考慮設置國家礦產地儲備金，用于自然保護地、國家公園等禁采區的礦產勘查。還需要考慮設置國家戰略性礦產勘查專項，用于找礦難度較大、市場意愿不強的戰略性礦產勘查及科研攻關。地方財政專項可參照中央財政專項設置，做好相應的配套資金投入，在自然保護地/生態紅線內的礦產勘查也可以探索借助財政轉移支付手段展開試點與踐。

3.3 多措并舉提升財政資金使用效率

在以往的地質大調查、找礦突破戰略行動中，大規模財政投入雖然支撐大兵團作戰取得了大量找礦成果，但際產出效率有待提高的問題仍不可忽視，其根源在于財政投入帶有一定的計劃性質，應對市場變化的靈活性較弱，項目投入運行過程中受到較多的剛性約束。因此，提升財政資金使用效率就需要從投入—運行—產出等多個環節進行優化完善。建議：一是新一輪找礦突破戰略行動的財政項目設置要輕數量、重質量，做好兩級財政項目的統籌協調，增強“自上而下”部署項目的能力，縮減以往自下而上申報項目的做法，引入地勘單位及企業承擔項目的招投標制度，建立對財政項目承擔單位的獎懲制度和找礦工程基礎收益保障機制。二是加強和優化財政項目承擔單位的經費使用管理，對預算編制、績效目標設計的合理性進行嚴格把關，項目主管部門應行跟蹤管理，定期或不定期地對項目施及資金使用情況進行監督檢查。同時，要盡快完善地質勘查財政項目的監理制度，短期內可委托行業協會等對項目施的進度、質量、資金和成果進行監管，確保資金使用合理到位。三是完善成果評價制度，建立項目中止機制，項目不以找礦成果作為唯一評價依據，要將經濟效益評價作為成果評價的重要組成部分。針對施過程中難以形成找礦成果的項目，應及時調整礦產勘查方案或及時中止項目。四是利用地質信息平臺做好公益性地質調查成果的公開和共享，勘查項目成果加速轉化為探礦權向市場投放，吸引社會資金跟進投入，通過探礦權收益及時回收財政支出成本，建立礦產勘查的良性投入循環機制。