人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體

內容提要 人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。我國各級人民代表大會和人民代表大會常務委員會形成了“一元二體”的制度結構特征，并具有“四個機關”的復合功能定位。“四個機關”需要結合“一元二體”的內在運行邏輯分別理解。該結構-功能的特征使人民代表大會制度得以成為實現全過程人民民主的重要制度載體。人民主權的實現是全過程人民民主的邏輯起點，這與人大及其常委會作為國家權力機關的性質相吻合；人大各項職權的行使是全過程人民民主的實踐平臺，這與人大及其常委會作為工作機關的功能相呼應；民情民意的表達是全過程人民民主的中心目標，這與人大及其常委會作為代表機關的定位相一致；黨的全面領導是全過程人民民主的政治保障，這與人大及其常委會作為政治機關的地位相契合。

關鍵詞 人民代表大會 全過程人民民主 一元二體 四個機關

孫瑩，中山大學法學院副教授

本文為研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重大項目“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究”（22ZDA073）的階段性成果。

一、引言

黨的二十大報告指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[1]“全過程人民民主”是新時代社會主義民主政治理論的重大發展。在2021年10月召開的中央人大工作會議上，習近平總書記明確了“全過程人民民主”的理念內涵，同時強調“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”[2]。人民代表大會制度是展示中國民主獨特魅力的重要窗口，是讀懂中國民主、感受制度優勢、解碼中國之治的生動讀本。目前，學界關于全過程人民民主的研究成果豐碩，涵蓋了其理論內涵和邏輯、實現路徑和保障等方面。然而，關于“人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體”這一重要論述，學界的研究還較為薄弱，缺乏理論、實證和系統的分析。全過程人民民主不是空中樓閣，作為其重要制度載體，人大制度的運行充分闡釋全過程人民民主。在政治學研究中，結構-功能主義的視角經常被用來觀察和描述立法機關的運行。在該視角下政治系統的各個組成部分相互關聯并對系統整體發揮相應的作用。政治體的結構決定其功能，功能需要結構的支撐[1]。在結構-功能的視角下，我國人民代表大會具有在組織上是“一元二體”的結構，在功能職權上是“四個機關”的性質定位。這種獨特的結構功能使人民代表大會制度得以實現全過程人民民主。

二、“一元二體”與“四個機關”：人大及其常委會的結構功能屬性

1.“一元二體”的結構組織

“一元二體”結構中的“一元”是指權力的本源是人民主權，一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是人民代表大會，而不是權力分立的多元模式。中國深厚的一元主義政治傳統[2]與馬克思主義中關于“議行合一”的思想結合，形成了民主集中制和全過程人民民主等具有中國特色的民主觀和代議制度。這種“一元”首先是指權力的一元化，權力集中于一元化的政體組織[3]。“人民代表大會是全權地、統一地、唯一地行使國家權力的機關，任何其他國家機關都不是國家權力機關，其他國家機關的權力來源于人民代表大會。”[4]這種“一元”同時也契合黨的領導體制。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，黨是唯一的堅強領導核心。黨的領導和人民代表大會制度的一元集中是中國特色社會主義的權力結構特征和優越性。正如鄧小平所指出的，“我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯”[5]。

“二體”是指各級人民代表大會及其常務委員會。其中“一體”是指人民選舉代表組成人民代表大會。從代表性而言，我國各級人大代表的組成充分體現均衡參與的原則，人大代表的組成來自各階級、各階層、各民族、各地方、各政黨等各方面[6]。人大全體會議存在“規模困境”，顧及了廣泛性和代表性，但難以兼顧議事效率和質量[7]。人民代表大會這“一體”設立常設機關，閉會期間由其常設機關人大常委會行使國家權力。人大常委會是國家權力機關的重要組成部分，是“一元二體”中的一體。“二體”結構進一步衍生出人大及其常委會的下設機構組織，包括人大專門委員會、人大常委會工作機構和辦事機構。縣級以上人大常委會的設立，克服了規模難題，也彌補了人大全體會議會期短的缺陷。“一元二體”的制度結構使得我國人大制度在民主性、代表性和專職化、專業化等多個維度得到發展完善。

人大常委會組成人員呈現專職化的發展。有學者統計，從黨的十三大開始，黨的歷次大會報告都提出加強人大常委會組織建設和優化人大常委會組成人員結構[8]。黨的十六大報告提出“優化人大常委會組成人員的結構”[1]。黨的十七大報告提出“加強人大常委會制度建設，優化組成人員知識結構和年齡結構”[2]。在此基礎上，黨的十八大報告更為全面地提出“健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力”[3]。黨的十九大報告重申“完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”[4]。全國人大組織法和地方組織法都規定了“不兼任”條款。“不兼任”條款的意義是，地方人大常委會中存在一類特殊的群體，就是兼具人大代表身份、人大常委會組成人員身份和人大機關工作人員身份的所謂“專職委員”或“駐會委員”。黨的歷次大會報告意在支持鼓勵這類專職委員發揮其作用，促進人大職能的充分發揮。

人大專門委員會呈現專業化的發展。代議機關設置委員會的必要性在于，首先，委員會可以細致地考慮法律案和財政案，從而分擔減輕全體大會的工作量；其次，委員會具有常設性和專業性，具備與行政部門相當的精細知識和專業技能，從而可以更好行使監督權[5]。憲法規定全國人大設立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。目前，全國人大專門委員會根據需要已增設至10個。出于職權行使和地方治理的需要，地方人大專門委員會也不斷得到發展和完善。省級人民代表大會一般設立法制委員會、監察和司法委員會、財政經濟委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會、教科文衛委員會、民族宗教華僑外事委員會、社會建設委員會等。市級和縣級人民代表大會也有相應的機構配置。

人大常委會的工作機構遵循著同樣的專業化發展規律。全國人大常委會目前設有四個工作機構，分別是法制工作委員會、預算工作委員會、香港基本法委員會和澳門基本法委員會。地方各級人大常委會都設立了工作機構，并且因應時代變化和工作需要不斷地調整發展。“地方人大常委會的辦事機構逐年擴充。機構擴充的原因之一是該機構任務職能的加疊和社會重要性的提升。”[6]目前，地方人大常委會一般設有法制、預算、選舉聯絡代表和人事等對口的工作委員會。上述的“專職委員”一般都擔任地方人大專門委員會的主任委員或副主任委員，以及地方人大常委會工作委員會的主任或副主任。近些年，基層人大還設立了街道人大工委。從組織設置上來看，人大及其常委會的工作機構是不斷發展和日趨多樣化的。改革開放以來，我國的經濟社會形態更為多元，專業分工更加精細，政府管理事務更加復雜，人大專門委員會和人大常委會工作委員會的專業化是對社會變遷的回應。

2.“四個機關”的功能定位

“四個機關”（政治機關、國家權力機關、工作機關、代表機關）不是指人大有四個機關，而是指人大及其常委會的機關具備這四個方面的地位功能。“‘四個機關的重大論斷，鮮明地指出了人大的本質屬性和職責使命，既是人大及其常委會加強自身建設的目標方向，也是依法履職、做好工作的明確要求。”[“7]四個機關”提法的出現和成型，經歷了不同的發展階段，是黨對人大制度不斷實踐和理論探索的成果。

首先，對于人大的性質和地位，最初得到確定的是國家權力機關。建國前夕在談論即將建立的新政權時，毛澤東指出，“中華人民共和國的權力機關是各級人民代表大會及其選出的各級政府”[1]。彼時對于國家權力機關的認識還處于探索階段，因此在“議行合一”的模式下，代表會議和政府委員會都是國家權力機關。直至1954年憲法明確人民代表大會是唯一的國家權力機關。隨著人大常委會的作用日顯突出，人大常委會也被認為是國家權力機關。20世紀80年代初期，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出“加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關”[2]。《中共中央關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》強調“各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關。各級黨委要加強對人民代表大會工作的領導，堅決支持各級人民代表大會和它的常務委員會依法行使職權”[3]。黨的十五大報告指出，“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能”[4]。黨的十八大報告提出，“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用”[5]。

其次，人大及其常委會作為“代表機關”和“工作機關”的定位在20世紀90年代被提出并逐漸在人大系統中被廣泛接受。1990年3月，在七屆全國人大三次會議、全國政協七屆三次會議的黨員負責同志會議上的講話中，江澤民提出人大及其常委會是人民的代表機關，他指出，“作為人民代表機關的人大及其常委會，也應該進一步加強同人民群眾的聯系，使人大更好地代表人民，接受人民監督”[6]。全國人大常委會辦公廳研究室1990年10月形成的《人民代表大會制度建設和人大工作總結（稿）》，首次提出“三個機關”的提法，即“把人大及其常委會建設成為真正擁有憲法確定的地位、名副其實的國家權力機關，真正負有國家重要職責的工作機關，同人民群眾保持密切聯系的代表機關”[7]。2004年，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上的講話中提出，“充分發揮人民代表大會及其常務委員會作為國家權力機關作用，使人民代表大會及其常務委員會成為全面擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”[8]。次年，吳邦國在第十屆全國人民代表大會第三次會議上的全國人民代表大會常務委員會工作報告中提出，“為了更好地履行憲法和法律賦予全國人大及其常委會的職責，切實做好新形勢下的人大工作，充分發揮最高國家權力機關、工作機關和代表機關的作用，必須進一步加強常委會自身建設”[9]。2005年，中共中央轉發了《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，提出要“加強全國人大常委會的制度建設，使全國人大及其常委會更好地發揮最高國家權力機關、工作機關和代表機關的作用”[1]。黨的十九大報告指出，“使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關”[2]。

最后，政治機關的提法是對上述“三個機關”的補充，是新時代堅持和完善人民代表大會制度的理論創新和發展。在人大系統內，較早意識到人大具有“政治機關”性質的是吳邦國。他在2005年的一次講話中指出，“人大工作要堅持正確的政治方向。人大工作不單純是業務工作，有很強的政治性”[3]。2008年，吳邦國在十一屆全國人大常委會第一次會議上的講話提道，“人大是國家權力機關，是十分重要的政治機關。人大工作的政治性、政策性、法律性都很強”[4]。“政治機關”的提法也出現在第十一屆全國人民代表大會第二次和第五次會議上的全國人大常委會工作報告中[5]。這個時期對于“政治機關”的定位還處于探索階段，因此在此后的歷次全國人大常委會工作報告中，出現的較多的還是國家權力機關、代表機關、工作機關這“三個機關”的提法。直到國家監察體制改革，黨中央進一步明確各個國家機關的本質。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》指出“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關本質上都是政治機關”[6]。

對于人大機關而言，政治機關的主要含義是“成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關”[7]，堅持黨的領導是其精神內核。人民代表大會制度是黨進行人民政權建設的經驗總結。早在1925年，周恩來在東征途中主持廣東東江地區革命工作時，就與中共潮汕地區黨組織一起創設地方革命政權，解散舊議會，實行各界人民代表會議制度。1927年，中國共產黨領導上海工人舉行第三次武裝起義，起義中創建上海市民代表會議，這被視為我國人民代表大會制度在大城市的最初嘗試[8]。在革命、建設和改革的不同歷史階段，人民代表大會制度的形成、發展和完善都離不開黨的領導。當前，人民代表大會制度對于加強和改善黨的領導，推進國家治理體系和治理能力現代化具有無可替代的作用。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。在中央人大工作會議上，習近平指出各級人大及其常委會“成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關”[9]。這標志著“四個機關”的提法正式形成。此后，栗戰書在全國人大常委會工作報告中重申了“四個機關”的性質地位[10]。人大及其常委會的“四個機關”性質定位蘊含了新時代黨領導人民堅持和完善人民代表大會制度偉大實踐的準確理解，是中國特色社會主義法治理論的最新成果，發展并完善了我國社會主義民主政治的基礎理論和指導思想。

“四個機關”的功能是由“一元二體”的結構組織來支撐的，對于“四個機關”的理解要結合“一元二體”結構的內在運行邏輯。在解釋“四個機關”時，目前學界有一種傾向是對人大和人大常委會進行功能區隔。例如有學者認為人民代表大會所承載的主要功能是民主代議，而常委會則更側重于有效決策[1]。有觀點認為“四個機關”存在內在緊張關系，“全國人大主要承擔代表機關的功能，而其常委會則更趨向于工作機關”[2]。從實際運作的角度，上述觀點有一定的道理。然而按照中央人大工作會議精神，人大及其常委會要加強“四個機關”建設。如果偏重強調人大的民主性和代表性，就會弱化人大作為工作機關和議決機關的功能；另外，作為人大的常設機關，常委會也應當具備民主性和代表性。因此，在理解人民代表大會制度是全過程人民民主的重要制度載體時，不宜將人大與其常委會予以分割理解。“一元二體”的結構承載著“四個機關”的功能，“四個機關”的功能分別對應全過程人民民主的邏輯起點、實踐平臺、中心目標和政治保障。這是“一元二體”和“四個機關”的結構-功能屬性與全過程人民民主的內在緊密聯系。

三、人大制度運行與全過程人民民主的邏輯聯系

1.人大及其常委會作為國家權力機關：人民主權的實現是全過程人民民主的邏輯起點

首先，人大代表的選舉是全過程人民民主的鏈條首端。民主從誕生之日起，經歷了直接民主、資產階級代議制、議會民主和街頭民主、參與式民主和協商性民主、選舉民主、自由民主、法治民主等各種形式[3]。使中國式民主與其他形式的民主區分開的關鍵就在于人民代表大會制度這種實現全過程人民民主的政體形式。全過程人民民主的邏輯起點是人民當家作主。憲法規定我國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關就是各級人民代表大會。黨的二十大報告提出，“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保證各級人大都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督”[4]。全過程人民民主是全鏈條的民主，全鏈條的首端就是民主選舉，即“全體人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”[5]。習近平總書記指出，“要保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產生人大代表”[6]。人民依法行使選舉權，既需要選民自覺登記和投票，也需要人大機構的發動和組織。各地方人大常委會都設立選舉聯絡人事任免工作委員會以對接具體的選舉工作，“一元二體”的結構優勢在此凸現。以深圳人大的實踐為例，為加強代表選舉工作的民主性，深圳人大機關開設了選民登記系統網絡平臺，用大數據的方式保證選民登記的科學性，避免重復登記、錯誤登記和漏登等工作失誤[7]。

其次，人大代表的履職活動貫穿人大制度運行的全鏈條。與其他民主模式相比較，全過程人民民主的制度優勢，在于不僅重視選舉環節的民主，同時也注重選舉之后的民主環節。“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有投票權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少。”[8]西方政治學理論自熊彼特以降就將選舉視為衡量民主的唯一或主要標尺，薩托利認為一旦選舉完成，代表就擁有了決定權，權力就由人民身上轉移到了他們選出的代表身上；熊彼特甚至勸阻選民介入選舉之外的政治活動，美其名曰尊重公民和職業政治家的角色分工[1]。在選舉之外西方社會中的公民政治參與包括聯系議員和公務員、游說、通過壓力集團施壓、抗議請愿等方式渠道[2]。公民在這些渠道的參與也是有限的[3]。與西式議會運作機理不同，我國人大“一元二體”結構下，人大代表的履職動力不是來自選舉這一單一的機制，地方人大常委會激勵和組織代表履職、加強代表與人民群眾的聯系，使得人大代表的履職貫穿代議民主制運行的全鏈條[4]。

“一元二體”結構中，一元是本源，常委會對人民代表大會負責并報告工作。在人大系統內部，有一種觀念認為人大常委會對代表是“激勵和約束并重，服務和管理并舉”。為了提高代表履職積極性，地方人大常委會對代表進行考評，評選優秀代表、代表履職先進個人和先進代表小組；有的地方人大在對人大工作進行績效標準量定時，制定了代表履職激勵約束退出工作績效標準和代表履職積分管理工作績效標準；等等。上述認識和做法引起一些思考和爭論[5]。按照“一元二體”的原理，地方人大常委會依法組織代表履職活動，對于代表的履職表現，評價者應是選舉代表的選民和選舉單位。

2.人大及其常委會作為工作機關：各項職權的行使是全過程人民民主的實踐平臺

首先，全過程人民民主在立法權的行使中得以實現。民主有程序民主和實質民主之分。程序民主關注過程，側重于從程序上確保民主的實現，認為民主需要在政治過程中得到體現；而實質民主關注后果，側重于從目標層面上判斷和界定民主，并從政治過程的后果來判斷政治體系的民主程度[6]。我國全過程人民民主是過程民主和結果民主、程序民主和實質民主的有機結合，體現在人大立法工作中就是包含了民主立法和立法為民。“民主立法”是指拓展人民對立法工作的有序參與途徑。民主立法是黨中央對立法工作堅持的原則和要求[7]。民主立法的具體制度機制包括法律法規草案向社會公開征集意見、立法聽證、立法論證、立法座談、立法咨詢、立法協商、基層立法聯系點等，立法過程中充分吸取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、人大代表和社會有關方面的意見，這被形象地稱為“開門立法”[8]。立法為民是指有立法權的各級人大及其常委會在法律法規的制定和修改中以人民為中心、保障民生、保護權利，在立法中體現最廣大人民根本利益。在第十屆全國人大二次會議上的常委會工作報告提出“堅持立法為民，以人為本”[9]。十八大以來，全國人大及其常委會制定出臺反家庭暴力法、基本醫療衛生與健康促進法、民法典、公共文化服務保障法，修改個人所得稅法、未成年人保護法、著作權法等和人民群眾權利利益相關的法律。地方層面，近些年地方人大及其常委會從“小切口”的角度聚焦地方治理中存在的具體問題，進行專門立法，在居家養老服務、揚塵污染防治等方面回應人民群眾的養老和健康需求，這都是立法為民的體現[1]。

其次，全過程人民民主在監督權的行使中得以實現。一是人大外部的監督，即人大對其他國家機關行使監督權。立法權只有部分人大及其常委會才享有，而監督權是各級人大都擁有的職權。近年來地方人大的監督工作創新，例如“民生實事項目票決制”的廣泛開展，就體現了全過程人民民主的特征，人大代表在民生實事項目的征集、篩選、票決、實施、評議等環節實行全鏈條全流程的跟蹤監督，增強監督實效。二是人大內部的監督，即人大對其常委會的監督以及上級人大常委會對下級人大常委會的監督。人大有權罷免其常委會組成人員，改變或者撤銷其常委會不適當的決定。上級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會做出的不適當的決議、決定。人大對其常委會的監督權，是“一元二體”原理的體現。而上級人大對下級人大的監督，是民主集中制在縱向條塊關系中的體現。“我國處理中央與地方關系的原則是既要利于國家的統一領導，又要利于因地制宜辦好地方事業……即下級人民代表大會的一切活動必須以上級人民代表大會的決議為依據，地方一切重大事務的決定，必須服從中央的總政策與總任務。”[2]三是人民對人大的監督。全過程人民民主“要保證人民依法行使選舉權利，民主選舉產生人大代表，保證人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作各方面各環節全過程”[3]。全過程人民民主的落實程度與實效，衡量標尺在于人民群眾自身。實踐中，有的地方人大常委會組織直接選舉產生的鄉鎮和區縣兩級代表向原選區選民報告履職情況，組織間接選舉產生的市人大代表向原選舉單位報告履職情況，由選民代表組成的評議團成員以無記名投票方式對代表進行滿意度的測評并現場公布測評結果。這些實踐值得推廣。貫徹全過程人民民主，人民對人大代表和人大常委會的監督需要制度化規范化。

再次，全過程人民民主在決定權的行使中得以實現。如彭真所言，“我們不是二元化，而是一元化，權力集中在人大……一元化，全國人大決定了，就分頭去辦，簡單明了”[4]。在決定權的行使中貫徹全過程人民民主，需要在決策過程中遵循民主程序，這有三個方面的體現：一是各地地方人大議事規則和地方人大常委會議事規則的總則部分一般都規定了“堅持和發展全過程人民民主”和“民主集中制”原則。二是地方人大常委會有關討論決定重大事項辦法或規定中一般都明確提出其他國家機關在作出重大決策前依法向本級人大常委會報告。這是貫徹黨的十八屆三中全會“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”[5]的要求。三是在制度規范中明確人大常委會向大會負責并接受公眾監督的民主機制。有的地方人大常委會規定人大常委會討論、決定重大事項的情況，應當向本級人民代表大會報告，并向社會公開，接受監督[6]。有的省份規定各級人大常委會討論、決定重大事項，應當采取多種形式廣泛聽取人大代表、有關機關和社會各方面的意見，必要時可以召開論證會、評估會或者聽證會[7]。

最后，上述立法權、監督權和決定權的行使充分體現了人大及其常委會“一元二體”的不可分割性。人大常委會建立后，實際上行使了大部分的人大立法、監督、決定、人事等權力[1]。

3.人大及其常委會作為代表機關：民情民意的表達是全過程人民民主的中心目標

全過程人民民主的核心要義就是以人民為中心，充分吸納民意，“確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到來自人民的聲音”[2]。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐，反映到人大制度運行中，就是“要完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中”[3]。政治系統的良好運轉，需要有正式和非正式渠道途徑輸入民眾對于價值分配的要求，政治系統再將公眾意向轉化為政策和立法輸出，政府通過信息輸入和政策輸出的過程與社會互動從而獲取政治支持[4]。

首先，政策的輸入是為了吸納匯集民智民意。代表（representation）是代議機關的首要功能。我國的人大代表本身就來自人民，兼職代表制下的人大代表在履行代表職務的同時還從事著各行各業，并不脫離本職工作或生產崗位，沒有成為西方式的職業政客而脫離人民群眾。我國人大代表的組成強調代表性、先進性和廣泛性。從代表性而言，每位人大代表都是其行業或領域中最具代表性的模范，其發言、建議、議案本身就是民意民情的表達。從代議性而言，人大代表通過平時工作生活和在代表活動中與人民群眾的聯系，了解民意民情，在代表建議、議案和會議發言中反映人民的需求和意見。人大代表中有積極的代言人和進諫者，也有不積極履行代表職能的消極者[5]。為充分發揮人大代表作用，支持和保障代表更好依法履職，習近平總書記提出“要豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，拓寬聯系渠道，積極回應社會關切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生”[6]。除了人大代表積極履職，在“一元二體”的人大制度結構下，各級人大常委會的日常工作也需要植根于人民，保持同人民的密切聯系，傾聽人民意見和建議，接受人民監督。2023年3月中共中央辦公廳印發《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，指出“在全黨大興調查研究……是轉變工作作風、密切聯系群眾、提高履職本領、強化責任擔當的有效途徑”。調查研究是人大工作的傳統。全國人大和地方人大通過專題調研、執法檢查、組織代表視察、立法調研、特定問題調查、普遍調查、代表下基層、代表家站點建設等方式充分發揚民主，推進各項決策科學化、民主化。專門委員會和常委會工作委員會都承擔著調查研究的職能。“調查研究在人大工作中占有重要的位置，貫穿于人大各項工作的始終。”[7]

其次，政策的輸出是為了保障公民權利利益。在充分吸納民意和調查研究的基礎上，人大機關的決策輸出要反映民意民情，保障公民合法的權利利益。這體現于人大及其常委會職權行使的實效。上文已經對立法權、決定權、監督權的行使與全過程人民民主的邏輯聯系展開了論述，此處不再贅述。這也體現于人大代表的履職實效。在人大制度的生動實踐中，有的代表的建議、議案推動了法治，有的代表的建議、議案改善了民生，有的代表的建議、議案促進了治理[8]。代表建議的反饋辦理機制也愈加受到重視并不斷完善。

4.人大及其常委會作為政治機關：黨的全面領導是全過程人民民主的政治和法治保障

首先，黨的集中統一領導是全過程人民民主的政治保障。全過程人民民主不是規則的拼接，而是基于深層次的關于國家公共事務統一性、整體性的理念，在全部領域和事務中的貫通式呈現[1]。全過程人民民主運作的系統化、統一化，需要一種力量能夠代表以“人民”為主體的整體價值觀，“并將其貫徹到國家公共事務的各領域、各部門、各環節之中，使之真正地成為全過程的民主原則。這種力量在現代中國就是中國共產黨”[2]。“中國共產黨是在將廣大群眾凝聚成為人民的過程中成為人民之中的領導核心和中國最高政治領導力量的。”[3]黨的集中統一全面的領導與人大的“一元二體”結構的有機契合是國家長治久安的制度保證。“人民代表大會，一元化，共產黨領導，可以保持國家的統一和穩定。”[4]“人民代表大會制度是黨領導國家政權機關的重要制度載體，也是黨在國家政權中充分發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。”[5]

其次，黨領導全面依法治國是全過程人民民主的法治保障。全過程人民民主需要法治的保障。民主的制度化規范化的最高形式就是法治。我國的社會主義民主和法治建設是在黨的領導下啟動和推進的。黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，與全過程人民民主具備共時性。依法治國是黨始終不渝的目標。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。一方面，黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。黨的領導在法治的語境下，意味著黨負有保證憲法實施的職責、黨必須遵守憲法和法律、黨領導和保證人民行使國家權力[6]。另一方面，黨提高依法執政能力，加強黨內法規制度建設。通過人民代表大會這個制度載體，黨的領導入法入規，黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉化為法律法規，推進黨的領導制度化、法治化、規范化。

四、結語

人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體，全過程人民民主也是人民代表大會制度優勢最好的注解。人民代表大會具有“一元二體”的結構特征和“四個機關”的功能定位。“一元二體”的結構意味著在“一元”的本源和前提下，人民代表大會和人民代表大會常務委員會這“二體”的均衡發展。人大及其常委會“四個機關”的功能定位是我國人大制度的特色，極具探索創新的潛力和空間。“四個機關”的功能是協調發展的。人大及其常委會作為工作機關對各項職責的履行，以政治機關的站位為指引，以國家權力機關的地位為根基，以代表機關的定位為導向。“四個機關”都是人民代表大會制度重要的發展方向，并且都承載著實現全過程人民民主的功能。全過程人民民主，其主體是全體人民；其程序是直接民主和間接民主的結合，是全鏈條的民主；其地域層級是全方位、全覆蓋的民主；其價值功用是實現人民對美好生活的向往。作為重要制度載體，人民代表大會制度從主體、程序、層級、功能價值等方面實現和推進全過程人民民主。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[2]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[1]加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學——體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，東方出版社2007年版，第12—17頁。

[2]關于中國式的一元主義與西方式的二元主義的論述，參見閭小波：《近代中國民主觀念之生成與流變——一項觀念史的考察》，江蘇人民出版社2011年版，第53—72頁。

[3]《謝覺哉日記》下卷，人民出版社1984年版，第757頁。

[4]秦前紅、葉海波：《社會主義憲政研究》，香港城市大學出版社2017年版，第270—271頁。

[5]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第240頁。

[6]孫瑩：《我國人民代表大會的制度特征及職權發展邏輯》，《復旦學報（社會科學版）》2022年第5期。

[7]鄒平學：《人民代表大會的規模困境與代表性的邏輯悖論》，《人大研究》2009年第4期。

[8]鐘麗娟：《優化地方人大常委會組成人員結構》，《學習時報》2013年8月19日。

[1]江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2002年11月18日。

[2]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2007年10月25日。

[3]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日。

[4]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

[5]安德魯·海伍德：《政治學（第三版）》，張立鵬譯，中國人民大學出版社2012年版，第240頁。

[6]秦前紅、孫瑩、黃明濤：《地方人大監督權》，法律出版社2013年版，第209頁。

[7]栗戰書：《在第十三屆全國人大常委會第三十一次會議上的講話》，《中國人大》2021年第21期。

[1]毛澤東：《關于目前黨的政策中的幾個重要問題》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編》一，中國民主法制出版社2015年版，第1頁。

[2]《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，《人民日報》1981年7月1日。

[3]《中共中央關于全黨必須堅決維護社會主義法制的通知》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編》二，中國民主法制出版社2015年版，第675頁。

[4]江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告》，《求是》1997年第18期。

[5]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日。

[6]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第115頁。

[7]闞珂：《人民代表大會那些事》，法律出版社2017年版，第279—280頁。

[8]胡錦濤：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立五十周年大會上的講話（2004年9月15日）》，《胡錦濤文選》第2卷，人民出版社2016年版，第234頁。

[9]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2005年3月9日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上》，《人民日報》2005年3月17日。

[1]《中共中央轉發〈中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設的若干意見〉》，《人民日報》2005年6月18日。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。

[3]吳邦國：《做好人大工作需要注意的幾個問題（2005年4月29日）》，《吳邦國論人大工作》上，人民出版社2017年版，第243頁。

[4]吳邦國：《堅持中國特色社會主義政治發展道路，努力把人大工作提高到一個新水平（2008年3月19日）》，《吳邦國論人大工作》下，人民出版社2017年版，第428頁。

[5]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2009年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2009年3月17日；吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2012年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上》，《人民日報》2012年3月19日。

[6]《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，《人民日報》2019年2月28日。

[7][9]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[8]張希坡：《人民代表大會制度創建史》，中共黨史出版社2009年版，第92—96頁。

[10]栗戰書：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》，《人民日報》2022年3月15日；栗戰書：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2023年3月7日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2023年3月17日。

[1]林彥：《維護全國人民代表大會的民主功能———兼評〈全國人大組織法〉（修正草案）》，《法學評論》2020年第6期。

[2]王理萬：《論全國人大作為“四個機關”》，《政治與法律》2022年第11期。

[3]蔡定劍：《民主是一種現代生活》，社會科學文獻出版社2010年版，第3—13頁。

[4]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022年10月26日。

[5][6][8]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[7]孫瑩：《堅持全過程人民民主，推動廣東地方人大工作創新》，《人民之聲》2022年第12期。

[1]薩托利與熊彼特的觀點轉引自戴維·比瑟姆：《界定與測量民主》，陳碩、唐皇鳳等譯，上海人民出版社2016年版，第49、52頁。

[2]閻小駿：《當代政治學十講》，中國社會科學出版社2016年版，第170—171頁。

[3]戴維·比瑟姆：《界定與測量民主》，陳碩、唐皇鳳等譯，上海人民出版社2016年版，第53頁。

[4]孫瑩：《中國人大議事規則：原理與制度》，法律出版社2022年版，第399—407頁。

[5]唐宇熒等：《先進人大代表應由誰來推薦評定？》，《浙江人大》2011年第2期。

[6]孫瑩：《立法過程研究述評》，《中山大學法律評論》第12卷第4輯。

[7]黨的十七大報告提出“要堅持科學立法、民主立法”。黨的十八大報告提出“拓展人民有序參與立法途徑”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“深入推進科學立法、民主立法”。黨的十九大報告和二十大報告指出“推進科學立法、民主立法、依法立法”。

[8]Y. Sun， X. Zhang， "Selective Openness： An Evaluation on Open-door Legislation in China"，Journal of Comparative Law， 2017（2）， pp.293-306.

[9]吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2004年3月10日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，《人民日報》2004年3月19日。

[1]孫瑩：《如何理解和把握“小切口”地方立法》，《人民之聲》2021年第11期。

[2]董和平、韓大元、李樹忠：《憲法學》，法律出版社1999年版，第216頁。

[3]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[4]《彭真年譜（1979—1997）》第5卷，中央文獻出版社2012年版，第200頁。

[5]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[6]例如《湖北省各級人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》第三條，湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十次會議2017年9月29日修訂通過。

[7]例如《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》第十條，廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議2017年11月30日修訂通過。

[1]韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，《法學評論》2013年第6期。

[2][3][6]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[4]戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》，王浦劬譯，華夏出版社1999年版，第37頁。

[5]歐博文：《人大代表的作用：代理人與進諫者》，陳明明、何俊志主編：《中國民主的制度結構》，上海人民出版社2008年版，第1—5頁。

[7]尚宏梅、張偉、宋敏：《地方人大調查研究工作通鑒》，中國民主法制出版社2016年版，第5頁。

[8]本書編寫組：《我當代表為人民——人大代表議案建議故事》，人民出版社2022年版。

[1][2]劉九勇：《全過程人民民主的傳統思想淵源》，《政治學研究》2021年第4期。

[3]汪仕凱、陳沿潮：《由群眾到人民：中國共產黨領導的歷史基礎和實踐路徑》，《江蘇社會科學》2021年第2期。

[4]《彭真年譜（1979—1997）》第5卷，中央文獻出版社2012年版，第200頁。

[5]習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

[6]秦前紅、劉怡達：《中國現行憲法中的“黨的領導”規范》，《法學研究》2019年第6期。