政府購買公共服務的實踐探索與發展

彭 凌

（作者單位：深圳市鹽田區梅沙街道公共事務中心）

黨的二十大報告指出，要著力解決好人民群眾急難愁盼問題，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。而近年來，一些公共服務負面事件接連發生，引起了公眾的激烈討論。由此可見，及時審視政府購買公共服務現狀和存在的問題，反思、研究解決策略，有助于提高公共服務供給質效，從而貫徹落實黨的二十大精神，增進民生福祉，提高人民生活品質，不斷滿足人民對美好生活的需求。

一、政府購買公共服務中存在的問題

（一）管理體制存在短板

目前，政府購買公共服務的政策設計大多由上級主管單位負責，下級單位僅負責執行。但實際上，下級單位對政府購買公共服務過程中存在的資金來源、采購活動、監管實施、收支管理、績效評價等方面的問題缺乏全面了解，反而會影響決策或任務的執行落實。例如，某項政府購買公共服務是否應當實施，本應由實施部門與財政部門、機構編制部門及相關職能部門共同研究、評估確定，但實踐中會出現某些職能部門并未真正參與，僅由財政部門通過預算下達控制費用，導致該項購買服務的必要性和合理性不足，出現該做的沒做，不該做的反而做了。

（二）預算管理約束不足

其一，在預算編制環節，財政部門雖然要求預算單位編制具體的購買公共服務項目計劃，并在預算系統中做出標記，但因對經費預算作總額控制，部分預算單位通常將多個購買公共服務項目“打包”申請預算、“共享”預算額度[1]，使得每個項目的預算不夠清晰。同時，由于未針對具體購買公共服務項目開展成本評估工作，使得預算編制與實際執行脫節。實踐中，由于缺乏前期成本評估，項目預算編制不夠合理，不少單位在購買公共服務時一味壓低價格，造成服務質效難以得到保證。

其二，在預算執行環節，對購買公共服務項目資金監管不嚴。一是某些財政部門向預算單位下撥經費后，未能實時動態地追蹤資金使用情況，未實現全過程監督，造成無預算或超預算開支等問題出現。二是對款項的支付要求不夠嚴格，一些財務人員僅憑形式驗收材料就審核通過，予以支付尾款，為質效不佳的項目蒙混過關創造了條件。三是財務支出經濟分類科目和項目設置、使用標準不統一，事前預算控制缺乏參照，控制力較弱，導致年度預決算公開也不夠清晰，無法全面反映購買公共服務的具體支出情況，也無法進行橫向對比。四是執行過程中缺乏預算分析機制，沒有定期組織項目執行部門開展預算分析，無法全面把控偏離預算目標的節點，使得預算執行結果與實際偏差較大。

其三，在預算績效評價環節，未能真正落實政府購買公共服務的相關要求。一是部分地區將資金規模作為購買公共服務項目是否開展預算績效評價的標準，實際執行中存在為了規避限額而化整為零的現象。二是預算績效評價結果未與下一年度預算資金安排建立必然聯系，削弱了預算績效評價的約束性。

（三）操作行為不夠規范

綜合各地情況來看，政府購買公共服務操作行為不規范主要體現在以下幾個方面：

其一，合同管理不夠規范。政府購買公共服務過程中，購買主體與承接主體往往會簽訂購買服務合同，維護雙方權益；但實際操作中存在合同訂立形式不規范、內容不全面、履約難度大、執行監管乏力等問題，既會給項目埋下產生糾紛的風險，還會影響政府公信力。

其二，采購程序執行不嚴。部分購買主體在政府采購過程中沒有嚴格按照有關規定選擇采購方式、落實采購程序，容易出現尋租風險。在多種采購模式中，公開招標規范性最強，但也會在審批、招投標等環節存在漏洞；而詢價、競爭性談判、邀請招標、單一來源等方式給予了購買主體更大的自由裁量權，會給吃回扣、受賄等腐敗行為帶來可乘之機。

其三，購買流程不夠明確。現有的政府購買公共服務制度尚未對需求評估、購買過程、履約管理與服務質量等環節制定明確的流程，缺乏具體的操作依據。部分購買主體未嚴格執行政府購買服務相應的規章制度，也未履行驗收、監督和評價等流程。

（四）績效評價尚處于探索階段

一是績效評價指標體系不夠全面。現階段，對于政府購買的公共服務項目的績效評價指標體系并無統一的規范或標準，由各級政府或各購買主體根據需要自行制定。部分僅以合同條款為依據制定績效評價指標，未從公共服務的社會性、公眾性、公益性等角度制定；部分購買公共服務項目選取的績效評價指標并不合理，無法進行客觀、全面的評價。

二是績效評價結果的激勵與約束作用發揮不足。長期以來，政府購買公共服務項目績效管理工作中并未建立反饋機制，評價結果未及時反饋給評價對象或是即使反饋了也缺乏有效的溝通，不利于以后工作的改進。

（五）相關監督機制不夠完善

一是內部多頭監督。政府購買公共服務的監管工作涉及紀檢監察、財政、審計、民政、市場監管等多個職能部門及相關行業主管部門，使得政府購買公共服務監管的職權與責任錯綜復雜、交叉重疊，同時又存在一些空白地帶。各相關部門往往各自為政，獨自開展監管工作，容易形成部門間推諉扯皮的多頭管理局面，導致有些事等著別人管、有些事卻爭著管。

二是外部監督不順。一方面，目前我國第三方評估機構發展仍處于初級階段，第三方評估機構可能存在專業性不強、獨立性不夠等問題，也可能存在與承接主體一起暗箱操作的廉潔風險，導致監督效果不佳。另一方面，由于信息公開不到位、舉報反映渠道不通暢，沒有或不及時反饋，社會公眾和媒體往往難以順利開展對政府購買公共服務的監督。

二、政府購買公共服務的優化策略

（一）完善管理體制

首先，合理界定購買公共服務的范圍。應以滿足社會公眾需求為出發點和著眼點，根據當前政府主要工作任務，結合各地經濟社會發展水平與承接主體發展水平的差異，因地制宜、因時制宜，確定允許納入采購范圍的公共服務類別，進而編制全面、明確、細致的購買公共服務目錄[2]。地方政府還應當結合本地實情出臺本地指導性目錄，細化三級以下目錄內容，明確購買領域與范圍，指導本地政府購買公共服務工作順利開展。

其次，規范各級政府和部門事權，以此為基礎強化政府的責任意識。各級政府和相關部門對政府購買公共服務的事權涉及縱向與橫向兩個方面。縱向上，要對不同層級的政府和相關部門政府購買公共服務的職責范圍、支出權力和監管責任進行規范；橫向上，要清晰劃分同級政府內部不同部門在政府購買公共服務上的權利、責任和義務。

（二）強化預算管理

第一，在預算編制環節，一方面，結合國家規定與行業標準預測購買需求，在行業專家、咨詢機構的支持下結合物價、工資、稅費等因素，立足于“厲行節約”的原則制定服務項目標準與項目定價體系，合理測算政府購買公共服務的資金需求；另一方面，建立完善的數據庫，將政府購買公共服務指導性目錄錄入預算編制系統，嚴格按照指導性目錄開展項目預算申報，并結合“項目庫”的方式劃分不同公共服務項目的“輕重緩急”，直接與財政預算編制聯系。

第二，在預算審核環節，首先要加強對購買公共服務立項審批的制度化監管，明確要求凡是與社會公眾關系密切、社會影響面廣的項目，必須履行立項前調查研究程序。通過文本評審、可行性評審、合規性和必要性評審，從源頭上確保購買公共服務活動科學合理[3]。其次，應從預算方案合理性、合規性入手，分析成本預算控制情況，確定預算績效目標，細化預算評價指標體系。

第三，切實發揮財會監督職能，強化預算績效管理。單位財務部門要全面梳理具體合同履行及階段性評估情況，嚴格審核資金支付的合理合規性，并通過會計核算工作準確反映政府購買公共服務項目的核算結果。同時，堅持目標和結果導向，分析預算支出情況與績效評價結果的匹配度，建立從公共服務績效到財政資金使用績效的規范化預算績效評價體系，將評價結果作為購買主體以后年度購買公共服務預算增減的依據。

（三）加強操作管理

1.合同管理

為在多元利益主體之間建立良好的合作關系，需要加強從合同訂立到執行的全過程管理。在合同訂立環節，制定統一規范的招標文本與合同條款指導模板，確保必備內容、要件和條款合法合理，保護政府、承接主體和社會公眾的權益；在合同內容設置環節，政府購買公共服務合同的內容主要包括購買雙方的基礎信息、購買公共服務項目的信息、購買公共服務的驗收條件、購買雙方的責任等；在合同履約環節，合同雙方應以誠實守信為原則，按照規定執行合同內容。

2.過程管理

第一，規范政府購買公共服務項目的流程。在采購行為發生以前，購買主體應做好需求調研、細化服務標準且對公共需求進行動態管理，并據實做好預算申報。在購買預算下達以后，依據預算編制要求實施計劃，并向社會公布購買的內容、規模、對承接主體的要求等信息。在確定承接主體以后，由購買主體與承接主體簽訂合同，在合同中明確需要提供的公共服務內容、質量、數量、價格、期限、結算方式等要素，約定雙方的權責與義務。

第二，在項目實施階段，對于重點項目，應組織內部審計部門開展審計工作，并將審計檢查結果作為后續確定資金撥付規模的重要依據；同時，在條件允許的情況下可以采取編制報告、現場調查和委托專家評估等方式進行，并及時將檢查結果錄入項目管理信息系統，作為最終項目結算的績效評價依據之一。

（四）健全績效評價機制

實踐中，應圍繞政府購買公共服務績效評價相關要求，建立以財政部門或是監管部門為主導，各職能部門協同，專業人員參與的項目評價機制。再針對績效評價制定詳細的評估細則與指引性規范，從服務質量、服務效益、服務效率等多個維度設置基礎性、共性指標，再由各地、各部門考慮本地實際或項目個體特點，從“需求合理性、計劃備案規范性、合同簽訂嚴謹性、履約驗收客觀性、信息公開時效性、第三方機構專業性”等方面設置地區指標、部門指標或項目個性化指標。在評價方式選擇上，可以采取年度考核、日常考核、現場考核和網上考核等方式[4]。另外，還需建立績效反饋機制并聯動績效考核結果與獎懲制度。一是通過建立評價結果反饋機制和信息公開機制，將被評價項目在執行中存在的問題及評價結果反饋給承接主體并向社會公眾公布，多角度推動評價工作有效開展。二是針對公共服務項目制定激勵與懲罰措施，對于評價結果優良的項目，可以在財政上予以傾斜；對于評價結果較差的項目，應對購買主體有關人員是否正確履職、是否存在廉潔問題進行查處。

（五）健全監督機制

從內部監督管理角度來說，第一，構建以數字化為基礎的監管信息系統。推進政府購買公共服務數據的開放與共享，搭建購買公共服務管理平臺，從點到面逐步覆蓋，通過將實地調研、走訪暗查、常態化日常巡查數據化，實現線上線下數據聯動，實現動態監督。第二，建立符合數字經濟時代背景的統計制度、財務會計制度等，并借助大數據技術開展會計記賬監督、數字資產價值評估工作，強化各項數據在政府購買公共服務中的應用。第三，落實問責制度，運用激勵手段強化監督力，以從嚴治理、精準問責為基本原則，確保公共服務項目的質量。第四，審計部門應協同當地財政部門對政府購買公共服務開展監督與審計工作，確保資金使用過程的規范性。民政部門與市場監管部門則應對承接主體的信用、資質等進行評價，并納入年檢報告作為失信懲戒的依據，實現聯合懲戒。

從外部監督管理角度來說，政府應積極探索和完善外部監督機制，以社會監督和輿論監督為主要手段，利用網絡平臺、信箱等監督方式，暢通公眾舉報、反映問題渠道，及時獲取民意，通過多元化渠道建立上下縱橫的信息溝通平臺；同時，發揮社會公眾、輿論媒體、專家團隊的監督作用，及時向社會公布公共服務項目相關的信息，確保各項目在透明、陽光的環境下開展[5]。此外，還需要建立完善的第三方評估管理體系，積極支持第三方評估機構良性發展，并通過市場競爭機制促進其優化獨立運作模式，提升專業職業能力。

三、結語

經過多年發展，我國政府購買公共服務工作取得了顯著成效，但仍存在不足。政府應以完善相關政策法規為前提，通過完善政府購買公共服務管理體系，大力培育與發展社會組織，健全績效評價機制，健全監督機制，提高信息化水平，加大宣傳力度，培養管理人才，完善信息公開制度，在政府、社會力量和社會公眾的共同努力下促進政府購買公共服務健康發展，更好地滿足民眾日益增長的公共服務需求。