實施機構視角下的公路PPP項目管理和成效研究

龔小婷,何富全

(南寧市公路發展中心,廣西 南寧 530200)

0 引言

在國家大力推廣和政策支持下,我國目前已成為全球最大的PPP市場。截至2022年底,全國在庫PPP項目數為10 346個,覆蓋19個行業,投資總額20.92萬億元,交通行業規模居于首位[1],交通領域中公路類項目數量和規模占比均居于首位[2],PPP已成為我國公路基礎設施建設和服務供給的重要機制。

過去關于PPP研究,從內容上主要集中在理論、政策、立法、風險管控、效益評價、合同管理等方面,針對公路領域PPP專項研究相對缺乏。從研究角度上主要從政府、企業和整個PPP環境的視覺出發,對實施機構的關注度較少。而實施機構作為PPP全生命周期的執行主體和責任主體,對項目成功實施起到關鍵性作用。本文結合公路PPP項目特點,分析實施機構在工作推進中面臨的困境,揭示其問題根源,并提出針對性的破解方法,旨在為公路PPP模式提供經驗借鑒和決策參考。

1 公路PPP項目特點分析

(1)投資規模大,回報期長,實施成效影響大,作用范圍廣。根據全國PPP綜合信息平臺2023年2月發布數據顯示,公路PPP項目中,一級公路和高速公路占比超80%,一級公路平均投資規模約20億元/個,高速公路平均規模>120億元/個,且合作期20年以上的近90%,規模和體量據于行業首位。實施及推進成效對地方經濟和社會有較大影響。

(2)極易受用地及地方政府支持度及配合度影響。公路項目屬于線性工程,其占用土地資源遍及范圍廣,跨越多個縣區市,用地手續辦理及沿線政府的配合及工作力度,決定用地交付時間,成為影響項目進度的關鍵。

(3)涉及參與方及利益相關方眾多。除PPP合同甲(政府實施機構)乙(項目公司)雙方外,還有施工、監理、檢測、設計等參建單位,財政、發改、規劃、交通、自然資源、環保、水利、審計、安監等多個政府職能部門及沿線城區和群眾等,利益關系復雜。

(4)涉及專業領域廣,專業性強。公路PPP項目涉及規劃、設計、工程、財稅、管理、法律、經濟、養護、風控等多個專業領域,綜合性強,對管理者要求高。

2 實施機構的角色分析

2.1 實施機構的特點及角色特性

實施機構是政府或其指定的有關職能部門或事業單位,在授權范圍內負責項目的準備、采購、監管和移交等工作,擁有著多重身份角色,具備多樣性和復雜性。

(1)合作者、監管者。實施機構代表政府與項目公司簽訂PPP合同,雙方是合作伙伴關系;同時根據政府的行政職權及合同賦予的權利義務,對項目公司進行監督管理。

(2)決策者、執行者、協調者、服務者。實施機構開展PPP具體工作,代表政府方履行合同甲方各項權利義務;同時作為問題及各方關系利益的協調者,服務于項目,為項目提供政府方的要素保障。

(3)被監督者。實施機構各項工作開展受財政、審計和上級有關部門等的監督;PPP項目產出是公共產品和服務,最終用戶是公眾,實施機構代表政府,也是公共利益的代表者和維護者,其行為接受社會公眾監督。

2.2 公路PPP項目實施機構的能力要求

公路PPP項目涉及不同專業領域,綜合性強、復雜度高,因此對實施機構提出更多更高要求:

(1)需具備較強的綜合素質和專業能力,既要熟悉工程技術、財稅金融、管理、法律、風險控制、組織協調等專業知識,又要對PPP理解透徹,且能將其融會貫通。

(2)要求實施機構配有足夠的技術人員,具備良好的專業素養、分析研判能力和組織協調能力,以滿足公路PPP項目日常監測。同時,還需要經常性地到現場開展督導、踏勘、考核及協調工作,及時發現和處理存在問題。

(3)PPP本質為政企合作,必然存在“公私利益”的博弈,加上公路PPP項目參與方眾多,實施機構面臨較為復雜的利益協調和平衡,需掌握博弈技巧,具備良好的溝通談判能力,了解對方關切,尋求共識,妥善解決爭議,實現共贏。

3 公路PPP項目推進中面臨的困境

(1)實施機構角色的重要性與所擁有的資源不匹配,影響工作開展。實施機構作為PPP項目的實施主體、推進主體和責任主體,對項目規范、高效、成功運作起關鍵性作用。公路PPP項目對實施機構的技術力量、專業素養、綜合能力及配套的軟硬件設施都提出了要求。同時,涉及協調和參與的部門(單位)眾多,需要政府賦予和明確權屬關系。但政府授權中并未同步配套相應的資源,實施機構作為單一的政府部門,實際所能擁有的人力、物力、權力、財力(部門預算)等資源有限,與其角色的重要性及實際工作需求不匹配,影響工作開展和項目推進。

(2)政府授權較為籠統,內容權限不清晰,權屬定位不明確,難以有效發揮實施機構的關鍵作用。政府授權文件僅簡單表述為:由實施機構負責項目的準備、采購、監管和移交等工作。授權內容不明細,權力范圍、邊界不清晰,且項目實施過程中涉及相關政府部門的職責義務均未提及,實施機構與各單位間的關系均不明確,在執行過程中也很難準確把控自身的角色定位,難以有效發揮其關鍵主體的效用。

(3)牽涉主體多,角色及利益關系復雜,缺乏協同聯動機制。公路PPP項目推進過程中涉及發改、財政、規劃、國土、交通、環保、安監、審計等多個單位及沿線地方政府。而政府未對各相關單位的職責義務予以明確或寫入PPP合同,導致各部門配合不到位、不及時、執行力低,缺乏統一規范的協調聯動機制,無法形成有效合力。實施機構作為單一部門,擁有的權力不足、權限不明確,難以牽頭組織協調所有涉及的部門和各級地方政府,不能有效獲得相關各方積極響應和協同配合,導致問題協調處理效率低,影響項目推進。同時,公路PPP項目在實施過程中,涉及質量、安全、資金、環保等監管事項,遍及多個職能部門,監管權力分散、權責劃分不夠明晰[3],而且與實施機構監督管理存在交叉重疊,容易造成重復監管,或陷入管理缺位狀態,降低監管效率。

(4)存在較多變更和不可預見風險。公路PPP項目通常在項目核準(工可批復)前開展社會資本方采購,簽訂合作協議。若項目設計文件不成熟,會導致后續工程變更頻繁,出現投資超概算或超合同價的現象,投資控制風險大。項目考核辦法(指標)作為合同的組成部分,往往也會出現考核指標與項目實際不符,達不到考核目的的情況。同時,合作期長,項目公司及政府方人員變動頻繁,加之外界政策和市場環境的變化調整,對項目工作的連續性和項目管理帶來較大影響。

4 對策建議

4.1 實施機構層面

4.1.1 找準角色定位

(1)做好合作者、監管者的角色扮演和身份融合,管促結合是關鍵。作為合同“甲方”,與項目公司是合作伙伴關系,雙方擁有平等合同主體身份,應尊重對方合同權利,積極履行合同義務,共研共商,且政府方應帶頭誠信履約,樹立信用政府形象,增加政府公信力和企業的投資信心。作為監管者,需明確“監管”根本目的是保證和促進項目實施,避免一味以“掌舵人”的高壓姿態,給項目公司帶來壓迫感。要靈活行使監督權,擊中關鍵要害,理清關鍵事項、關鍵環節,提高監管效果,強化監管服務,避免過度干預,充分釋放和發揮項目公司能動性、創造性和技術管理優勢,為項目創造更多價值。

(2)做好問題及各方關系利益的調處和引導。及時收集各參與方反饋的問題,認真梳理各方關切的焦點,積極溝通協調,找準問題根源,明確最終目標,達成共識,尋求最佳解決方案。同時,有效平衡政企雙方利益,引導企業通過技術創新,工藝改造,組織優化,節約成本,提質增效,創造更多價值,使得公路PPP項目質量和效益雙提升,實現公私利益共贏。

(3)強化自身能力建設,自覺接受公眾監督。加強實施機構人才隊伍建設培養,提升PPP管理水平、專業技能和風險識別防范能力,嚴格履職,規范履約,加強自我監測,完善信息公開制度和PPP平臺信息管理,暢通監督渠道,保證PPP項目陽光健康運行。

4.1.2 做好績效管理

(1)防止績效評價流于形式,做到及時準確地發現問題、漏洞,提出針對性解決方案并跟蹤、復核、落實整改,達到及時糾偏補漏,防范隱性風險的目的。

(2)保證考核指標和評分辦法科學合理、可操作,做到“一項目一方案”,準確符合項目實際。容許實施過程中考核指標的合理性調整優化,以適應不斷變化波動的外界環境,保證考核實效。

(3)探索建立公路PPP項目ESG績效評價體系。ESG評價是關注環境、社會和治理而非財務績效的投資評價。公路PPP項目產出為公共基礎設施和公共服務,引入ESG能更全面評價項目帶來的社會、環境、經濟和長遠效益。通過設置創新績效、履約績效、責任績效等考評指標,激勵和引導項目公司樹立責任投資理念,積極創新創優,采用公路新材料、新設備、新工藝、新技術;同時享受新政策推廣下的資金支持和配套福利,花較少的投資建更優品質的工程,使項目整體實現更大的價值和社會效用,真正實現政企雙贏。

4.1.3 發揮第三方服務機構作用

(1)選擇專業的服務機構是基礎也是關鍵。應注重企業實際投入到項目的服務團隊及人員的履歷、經驗、技術等綜合實力。

(2)建立服務機構管理考核機制,確保其人員到位、履約到位、服務質量到位。

(3)全方位發揮服務機構的作用和優勢,給項目帶來更多實質性效用。通過組織服務機構開展集中培訓、問詢答疑、經驗交流,增強各參與方PPP技術和業務能力,提升整體協作和管理效能。

(4)借助咨詢機構的中立性、獨立性,有效調解政府方和項目公司(社會資本方)間的分歧、矛盾,起到良好的調節作用。

4.2 政府層面

4.2.1 加大政策支持和保障力度

PPP不是變相的融資工具,而是作為一種創新的公共服務供給方式,以平等、誠信為準則達成的一種契約、合作關系[4],需政企雙方共同發力才能實現共贏。政府有力的政策支持和誠信履約是吸引投資者的關鍵,探索出臺支持PPP的政策法規或規章,在融資、審批、貸款、稅費等方面予以支持和保障;嚴格踐行契約精神,強化信用政府建設,激發企業投資合作熱情和信心,讓PPP真正成為優化營商環境、提高公共服務質量的重要手段。

4.2.2 優化對實施機構的授權管理和資源配置

政府應鼓勵和支持引進專業咨詢團隊為實施機構(政府方)提供智力支持,將實施機構PPP工作經費合規化列入部門預算,使之擁有足夠的資源和技術能力,在項目實施中發揮關鍵核心作用,充分履職,做好政府“代言人”。

政府授權中明確實施機構的職責、權限、與相關部門關系等,賦予其足夠的權力,且這些權力應不受原機構職能和層級影響。在組織協調方面,賦予實施機構牽頭組織的權利,建立協調聯動機制,掃除實施機構與上級部門及跨部門間的溝通壁壘和層級障礙,使實施機構能順利牽頭組織相關部門開展協調工作,減少問題流轉時間和處理流程,確保問題處理及時高效。從承擔的主體責任方面來看,實施機構作為PPP項目實施主體、推進主體和責任主體,應該擁有相應的權力,確保其能夠充分代表政府完整履行PPP合同中政府方的權利義務,樹立政府誠信履約的契約精神,提高政府公信力,使“實施機構”的名義更有實質性分量,從而順利高效地開展工作。

4.2.3 建立和完善協同聯動機制

(1)建立“實施機構聯合體”,將涉及的政府相關部門一并列入,分配不同權責,明確實施機構牽頭方(權責最大),一般由項目所屬行業的主管單位擔任,參與PPP項目全周期工作;各權責單位負責相應階段(識別期、前期、建設期、運營期、移交等)的相關工作。將實施機構“聯合體”各成員單位的職責寫入PPP合同中,并從政策、制度等層面明確各部門職責范圍、工作內容、從屬關系、組織協調等問題,對牽頭實施機構的權責做出明確規定,由“實施機構聯合體”共同履行PPP合同。

(2)成立本級政府直屬的PPP中心(指揮部)。由省/市級政府主要領導班子成員專管,建立聯合互動的促進機制,負責督導本級PPP項目運作,配備專業咨詢機構提供智力支持,及時研究處理存在的問題。下設沿線地方政府工作專班,負責解決征地拆遷及沿線民眾協調維穩工作。PPP中心實行例會制度,各項目實施機構定期梳理和上報問題清單,由專人收集整理并匯報,統籌組織會議研究,減少問題周轉環節和流轉時間,提高處理效率。形成聯動效應,加強不同項目參與方溝通交流、共商共研、經驗分享、互學互鑒,實現共同提升,推動PPP高效運作、高質量發展。

5 結語

本文結合公路PPP項目特點,從影響PPP實施效果的關鍵角色——實施機構的角度,深入剖析項目推進工作中存在的問題和困境,從加強能力建設、資源配置,優化政府授權,完善政策制度保障等方面提出對策建議,以保證實施機構有能力、有權力、有支撐地充分履職和開展工作,有效發揮其關鍵主導作用,推動公路PPP項目優質高效運作。