試論排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位

李 紅，孔凡華

（1.臨沂市環境保護科學研究所有限公司，山東 臨沂 276000；2.山東省臨沂生態環境監測中心，山東 臨沂 276000）

引言

排污許可證制度起始于瑞典，因為對排污許可證的申請資格、申請流程等過程都做了較為具體的規定，并在污染防治方面所發揮的作用得到了大多數國家的認可，因而，在后期的治理過程中，許多國家開始爭相實行排污許可制度，以這種方式來減少污染物對環境的污染[1]。

我國在2003年開始實行排污許可證管理制度，為更好地治理環境，降低污染排放量，必須重視排污許可證制度的實施與完善。

1 排污許可證的概念及作用

1.1 排污許可證的概念

排污許可證是指排污者向環境管理部門提出排污申請，經由環境管理部門的審批向排污者提供排污許可證的制度。它是以這種方式來減輕或在一定程度上消除污染物對環境、公共財產等損害的目的，且在排污單位拿到排污許可證之后，需要按照許可證的排污要求來進行排放，并且排污單位需要定時更換許可證，要根據所申請的排放污染物的種類來進行排放，若出現有污染物的排放種類與許可證上的不一致，有關部門有權對其進行一定的罰款，督促排污單位申請相關的排污許可證[2]。

1.2 排污許可證的作用

排污許可證具有兩方面作用，一個是制約性，另一個就是服務性。首先，排污許可證的制約性既是對排污企業行為的制約，同時也是對相關環境管理部門的制約。其次，對于相關的環境管理部門來說，需嚴格按照排污許可證上的內容來進行監督治理，減少有關人員對排污企業進行包庇的情況出現。排污許可證的服務性則是指為環境治理行為提供一定的便捷性和便利性，同時為排污企業的排污工作提供便捷性。通過這些程序化的規定，可有效推動排污許可證制度的落實以及發揮其應有的作用，有助于強化環保部門的社會服務意識以及環保部門對排污行為進行執法監督的責任意識。

2 環境管理體系中排污許可證制度的職能及定位

2.1 環境管理體系中排污許可證制度的職能

排污許可證制度在環境管理體系中對環境的保護能夠起到一定的監督與管理的作用[3]。排污許可證制度通過對排污企業的排污活動與過程的控制及管理來推進環境的保護，同時，排污許可制度的有效推行還能對企業的排污量起到一定的限制作用，企業在環保部門申請排污許可證的時候，環保部門需要對排污企業的排污類型以及排污量進行登記管理，在發放排污許可證的時候需要向企業明確該排污企業所排放的污染物類型和排放量，按照規章制度來進行排污，方便環保部門的管理，同時對環境的管理和保護也起到很大的作用。

2.2 環境管理體系中排污許可證制度的定位

2.2.1 發揮許可證制度的優勢，解決環境管理問題

對企業進行收費管理，企業無論是排放哪種污染物都必須要辦理或者是購買相應的排污許可證，實現排污交易權制度和排污收費制度的協調統一。

同時通過排污許可證制度的在環境保護中所發揮的作用，能夠再從側面解決一些其它的環境管理問題，譬如大氣污染、水污染、惡劣天氣等方面的問題，都能夠通過排污企業控制排污量來減少這些環境問題的出現[4]。

2.2.2 以許可證為核心，整合我國環境管理制度

通過排污許可證制度的實行，從全局的角度出發，形成一個完整的環境管理制度體系。通過監督排污企業的排污量是否達標，對環境管理制度做出相應的改變，與此同時，環保部門也需要更加嚴格各排污企業的生產要求與標準，以符合當前環境管理體系的標準，切實保障環境。

2.2.3 推行許可證制度，控制污染物達標排放

國家對于相關排污企業應當大力推行排污許可的制度，且在此過程中要求排污企業做到達標排放，提升公共健康、公共環境的各方面生產要求和標準，同時通過企業排污量的達標排放加快環境保護的腳步。將企業所需要遵守的法律法規及排污標準整合在一起，落實企業的排污標準，有利于環保部門的管理工作的進行，同時降低各個環節所產生的污染物的排放量。

3 排污許可證制度的實施現狀

我國的排污許可制度以已經逐漸成熟，就目前的社會現狀來說，各個工廠與企業的排放的污染物只會有多，不會有少，因為在目前階段中，工業建設在一定的程度上推動了國家的經濟增長。與此同時，也在一定程度上加重了對環境的污染，所以，我國同時就這些污染物的排放問題不斷的對排污許可制度做出優化，督促相關的企業及時申請排污許可證[5]。

現階段，排污許可制度的不斷優化為我國的環境治理做出了很大的貢獻，不少學者都認為實施排污許可證制度有利于環境與經濟的協調，也就是說在當前的經濟背景下，環境保護與經濟增長是同等重要的，排污許可證制度的出現以及不斷優化對于我國的環境保護提供更有力的支持，而在此基礎上也能夠進一步提升企業經濟利益。

伴隨經濟增長以及人們環境保護意識的增強，越來越多的國家都開始重視污染物的排放工作，各個國家對于環境的保護也逐漸重視了起來，排污許可證制度在當下的環境保護中起著非常重要的作用。但由于我國實行排污許可證制度的時間對比與其它歐美國家來說比較晚，所以我國通過考察相關的排污工廠對污染物的排放量，總結相關的經驗，在實施排污許可證制度的過程當中不斷的修訂和優化排污管理制度當中所存在的問題，使得我國的排污許可制度能夠更加完善和全面，更好的推動當前環境的治理與管理工作的進行。

4 排污許可證制度存在的問題

4.1 相關管理制度交叉

我國關于排污許可證的相關制度在多部法律法規中都有所提到，如2008年的《水污染防治法》、2014年的《環境保護法》以及2016年的《大氣污染防治法》，在這些法律法規當中都有提到排污許可證的制度。這些法律都是對環境保護提出了相關的描述以及建議，本質上并沒有不同之處，導致一些排污企業利用這些法律漏洞進行違法行為，從而導致相關的執法部門在執法過程中出現相互推諉、執法不嚴等情況[6]。

4.2 許可證制度在我國環境管理制度體系中不能充分發揮作用

在上文中有說到我國的排污工作一般多是在某一個階段發生作用，并不是在整個排污的過程當中產生作用。例如排污收費，這是在排污行為發生之后才進行的相應的管理措施，而不是貫穿整個污染防治全程的環境管理制度。但是在一些發達國家之中，許可證制度在污染防治管理工作中發揮著重要的作用，從企業發生排放污染物的行為之前一直延伸到行為發生之后，是貫穿了整個污染防治的過程之中，對環境的保護起到了非常重要的作用。并且排污者的日常排污管理與應急事故的排污處理，都能夠依靠排污許可證制度來完成，這樣的做法有利于預防意外的發生，也有利于事后相關部門對其進行監管和督促，同時也保證了排污工作的合理性。

4.3 排污許可證制度與環境管理制度兩者的關注層面不同

排污許可證制度與環境管理制度體系兩者在關注層面上有所不同，排污許可證制度是對排污的過程進行關注，而環境管理制度則關注的是預防，兩者的關注層面不一樣，所以排污許可證制度不能和環境管理制度發生融合。排污許可證制度需要在環境管理制度上進行融合，使排污許可制度能夠更加完善、更加順利的推行下去[7]。

5 解決排污許可證制度中問題的對策

5.1 完善相關管理制度，避免制度重復

在我國現行的法律規定中需要不斷地去完善與修訂，避免管理制度重復的出現在法律法規中，因此可以通過建立排污許可證“一證式”環境管理法律體系予以整合監督。“一證式”管理體系以排污為主線，貫穿于整個排污的過程之中，對工廠的建設、生產、排污等各個方面都做到了全面有效的監督管理，與此同時，環保部門通過加強對排污企業的管理降低了環保部門的執法成本，同時也降低了排污企業申請的成本，對雙方來說都是有利的。

5.2 完善排污許可制度，貼合環境管理體系的要求

排污許可制度要在環境管理體系當中充分的發揮其作用，首先就應該將企業的排污申報、環保部門的環境管理標準、環境測評，以及環保部門對企業的限期處理等處罰等規定全部集中在一起，辦理一站式的服務，節省排污企業的時間成本，有關的環保部門應及時督促排污者對排污過程進行整改，符合環境管理體系的要求，實現污染物的達標排放。同時，通過排污交易權分配稀缺資源來提高資源的利用效率，通過經濟手段的介入來保護和治理環境，完善排污許可的管理制度[8]。

5.3 強化排污許可與環境管理的集中管控

通過對兩者的集中管控，實現排污許可制度與環境管理制度的有效銜接與協調統一，也就是說在此過程中，環保部門通過利用多樣化的管控方式來對環境管理制度和排污許可制度進行協調統一，實現兩者的有機融合。將兩者的關注層面相互結合起來，通過排污許可證制度對排污的過程進行關注，環境管理制度對環境的預防相結合起來，使排污在符合環境管理的要求之下，進行的排污工作對保護環境能起到極大的作用，且通過兩者的協調統一能夠促進兩個制度間的不斷優化和完善，能夠實現高效的排污工作以及高效的環境保護工作。

5.4 完善公眾參與制度

排污許可證制度通過完善公眾的參與制度，使其在公眾的監督之下，保證環保部門能夠獲取到排污企業有效的信息，且通過公眾的參與能夠更好的監督排污企業的排污工作，將企業的排污工作過程與環保部門的工作過程完全透明化，有利于企業嚴格遵守排污許可制度，環保部門嚴格落實排污工作以及環境保護工作的進行。

同時，在建立公眾參與制度時，也應當完善公眾的參與激勵機制，通過完善激勵機制，能夠在一定程度上改變公眾參與性與監督性不高的現狀，通過激勵機制來鼓勵公眾參與日常監督，低排污企業和環保部門進行雙向的監督，促使兩者都能夠嚴格的落實自己的排污工作與環境治理工作，并且在一定程度上促進排污許可制度在環境管理制度中的有機統一和融合。

5.5 落實企業責任

環保部門可設置排污許可管理費，在排污企業申請排污許可證的時候，需要繳納一定金額的保證金，同時在相關網站上面完善企業的所有信息。若是在后續企業的排污過程中有違反排污許可規定的，相關的部門可根據網站上的信息鎖定該企業的排污許可證及其保證金，督促排污企業在規定時間內及時做出整改，直到完全符合排污許可制度。

通過這種制度的設置既約束了企業不會違反排污許可規章制度，同時也能夠在企業做出違反或是不遵守排污許可的行為時，及時扣除其保證金，在累積到一定數量金額的時候，相關部門可以對其采取一定措施，譬如注銷其排污許可證，這種規定的實施不僅能夠保證企業減少排污的量級，同時還可以獲得企業誠信的標志，以此鼓勵其它排污企業可以按照排污許可制度來進行排放，對環境管理與保護工作有著積極作用。

6 結語

綜上所述，我國排污許可證制度應與環境管理體系高度融合，在環境管理制度體系中，排污許可證制度需要企業做到排污達標排放，排污種類依據許可證制度進行排放，減少污染物對環境的污染程度，以保障環境治理，提升環境保護質量。