元治理視域下的農村養老服務體制構建研究

唐 歡

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411199）

0 引言

隨著我國農村地區生活水平的提升，對于養老服務供給模式提出更高要求，為順應時代發展趨勢，可將元治理理論引入其中，通過“多中心治理”引領農村養老服務治理領域發展方向。隨著多元主體的介入，農村養老服務供給模式及體系構建勢必會發生改變，因此有必要對元治理理論內涵及應用價值展開深入研究，不斷提高多元主體治理能力，實現農村養老服務供給模式重塑，滿足農村老年人群體養老需求。

1 元治理理論與農村養老服務體制構建的關系分析

1.1 元治理理論對農村養老服務的要求

隨著我國經濟發展水平的提升，供給側結構性改革深入推進，這也體現在社會治理模式的變革上，而“元治理”理論的提出為農村養老服務體制構建提供了科學的理論基礎。1997年，英國學者鮑勃·杰索普提出“元治理（the meta-governance）”概念，即對三種不同治理模式進行有效協調，保證其最小相干性的運行?；谶@一理念，可通過“元治理”對市場、國家、社會等不同的治理形式實現宏觀安排，實現治理機制重構，并由國家擔任起元治理角色。相較于傳統治理模式的“去中心化”要求，“元治理”更加強調了集權在治理關系中的平衡作用，既體現出治理網絡中各主體權力分配的平衡，又體現出社會與國家以及正式組織與非正式組織之間的平衡。對于我國的農村養老服務來說，采取社會、市場與政府的多元主體合作共同供給模式與其發展趨勢相適應，同時就當前的農村養老服務體制構建情況來看，養老服務社會化發展仍不到位，存在以家庭養老為主、社會及國家養老缺位的問題，因此可以引入“元治理”這一理論對其進行引導，積極推進農村養老服務領域的供給側結構性改革，明確劃分社會、市場、與政府三個治理主體的功能定位與權利關系，并針對養老服務供給過程中存在的矛盾沖突提供解決途徑，實現政府主體作用與社會、市場潛在作用的充分挖掘。

1.2 元治理理論與養老服務主體結構的契合性

對于農村養老服務領域來說，其多元治理結構由政府部門、市場、社會等主體構成，同時相較于其他參與主體，政府存在顯著的特殊性。結合當前的治理背景來看，一定程度上存在“弱社會強政府”的問題，為轉變這一局面，可逐步引入元治理理論，為農村養老服務供給治理提供理論指導。具體來看，元治理理論在農村養老服務主體結構調整中具有突出的創新與實踐價值，其與養老服務的契合性主要體現在以下兩方面。一是制度環境方面?！笆奈濉币巹澲羞M一步強調了農村老年人的養老問題，涉及養老服務政策制定、落實、改革等多方面，這也對國家治理體系和治理能力提出更高要求。為保障農村老年人群體的切身利益，可以將元治理理論引入其中，即突出政府在其中的領導作用，為我國農村養老服務體系的構建提供穩定的制度支持。二是治理主體方面。當前我國農村養老服務供給環境條件不佳，面臨供需不適應、信息共享存在障礙等問題，而在元治理理論的引導下，可有效實現科層治理、網絡治理、市場治理的有機結合，通過多元主體協作滿足治理主體的利益訴求，逐步構架起完善的農村養老服務供給模式，實現多元化的治理目標與作用[1]。

2 農村養老服務體制構建面臨的挑戰

站在多元治理主體的角度上來說，農村養老服務體制構建過程中存在的問題主要集中在各主體關系協調上，具體體現在以下幾方面。

2.1 政府治理功能缺位

作為基層社會治理中的重要組成部分，農村養老服務供給很大程度上要依靠政府，政府部門扮演了執行者、供給者、維護者的角色。然而結合實際情況來看，部分政府在其中并不能充分發揮出其功能價值，其原因主要包括三方面。首先，科層治理在農村養老服務治理中起主導作用。在此過程中，政府部門憑借其強大的行政權力對養老服務供給過程進行干預，隨著政府權力的逐漸擴大，其關注重點往往會轉移到經濟發展上，一定程度上忽視了社會保障的重要作用，導致養老服務缺失。其次，政府部門在業績上存在競爭關系。部分地區政府為刺激經濟建設會同其他地區政府部門進行競爭，加大房地產、制造業等領域的經濟投入，限制了養老服務領域的發展。最后，企業存在套取國家政策紅利的行為。企業通過與政府部門合作建立養老服務機構，其服務產品收益均為社會資本所有，為獲取更大的經濟效益，企業往往存在服務價格昂貴、監管不健全等問題，難以保證政府惠民政策落到實處。

2.2 市場主體對其他治理主體產生影響

現階段，市場上的農村養老服務以私營企業為主體，而企業在經營管理過程中以利潤最大化為目的，因此也會存在比較激烈的市場競爭。結合農村養老服務供給領域發展現狀來看，市場主體運作期間會對其他主體空間造成不利影響。首先，市場主體缺少相應的社會責任意識，主動投入到養老服務供給領域的意愿欠缺。調查顯示，考慮到投資周期、回報率等因素，更多企業愿意從事金融業、工業等領域，養老服務企業僅占市場企業總數的0.83%。其次，市場主體之間存在惡性競爭。養老服務供給發展過程中勢必會造成主體利益沖突，然而當前企業與政府合作進行養老服務治理的相關法律法規存在空白，難以及時針對供給不當等問題進行問責，限制了農村養老服務供給的順利推進；同時在政府權力影響下，直接購買養老服務產品的行為會擠占其他主體利潤空間，導致其參與市場競爭的積極性下降。

2.3 社會志愿組織責任失靈

社會志愿組織具有志愿性、靈活性等特點，參與到農村養老服務供給中既可以有效深入基層，更好地滿足農村老年群體養老需求；又可以發揮服務供給與利益協調的作用，成為多元養老服務供給有力補充[2]。然而當前社會志愿組織運行很大程度上會受到頂層設計、制度環境等因素的影響，導致不能有效滿足養老服務供給需求。社會志愿組織可以劃分為農村內生性志愿組織與外生性志愿組織，一方面，隨著城市化進程的深入推進，農村內生性志愿組織發展面臨較大阻礙，更多農村勞動力前往城市尋找機會，導致內生性志愿組織建設主體不足；同時農村地區老齡化問題日益顯著，受到傳統文化意識影響，農村老年群體對他人狀態的關心不足，加上硬件設施建設不到位，限制了互助養老模式的發展[3]。另一方面，對于外生性志愿組織來說，由于資金、政策等方面保障存在欠缺，導致志愿組織發展困難且積極性不強。外生性志愿組織尚處于起步階段，數量與規模并不能滿足日益增長的農村養老服務需求，其內部運行也處在較低水平。與此同時，政府部門給予社會志愿組織的支持不足，外生性志愿組織發展過程中面臨準入門檻較高、審批手續復雜等困境，加上受到經濟政策文化環境影響，難以形成完整的農村養老公共服務供給鏈，限制了外生性志愿組織養老服務的參與效果。

2.4 多主體協同效應不佳

以往農村養老服務供給主要由家庭內部實現，在政策、經濟等因素的影響下，農村家庭規模與結構逐漸發生改變，導致自我養老供給能力逐漸降低。在這樣的環境下，農村家庭內部在面臨養老服務需求時更多寄希望于以政府為主體的社會養老，并對養老服務供給提出更高要求。站在政府的角度上來說，作為社會養老供給主體若不明確自身職能定位很容易包攬過多的養老服務供給職責，導致服務供給過程中存在失靈問題。市場作為政府失靈的有效補充在運行期間具有顯著的理性特點，若缺少政策、效益支持，其參與農村養老服務供給的積極性將大大降低，難以發揮出應有的補充作用。同樣，社會志愿團體也具有一定的補充功能，隨著農村家庭結構及思想意識的轉變，互助養老難以在農村地區有效實施，而外生性志愿組織又會受到資金、政策等多方面因素的限制，不能起到應有的養老供給作用[4]。在這樣的情況下，多元主體難以發揮出有效的協同作用，農村養老服務領域中沒有形成多元協同供給格局。

3 元治理視角下農村養老服務體制的實施路徑

3.1 落實明確的政府職能定位

“元治理”理念下，應充分肯定政府部門在農村養老服務供給中的核心主體地位，進而應對其具體職能進行合理定位，有效起到制度設計、運行規范、服務供給以及獎懲實施等作用。（1）制度設計。元治理理念的應用將多元主體治理模式引入到農村養老服務供給領域中，而要想實現多元供給，就需要落實全面完善的制度體系。在此過程中，政府部門應發揮其主體作用，針對相關規章制度及法律法規落實多元主體供給框架，對多元主體在農村養老服務供給中的目標、原則及規范等加以明確，為多元主體的穩定運行提供保障。（2）運行規范。政府作為元治理理論下的核心主體，應對多元主體的運行過程進行規范監督，構建公開、透明的監管機制，從事前、事中、事后角度出發規范操作流程，一旦出現偏差可第一時間進行糾正，確保服務供給質量與效率的提升[5]。（3）服務供給。2018年，中央經濟工作會議中進一步強調了政府部門的簡政放權與職能轉換，因此對于農村養老服務供給來說，政府應更多起到引導作用，將主要服務供給功能交給其他參與主體。（4）獎懲實施。政府作為農村養老服務供給核心還起到一定的激勵作用，通過構建科學的激勵機制來提高各主體參與積極性，為農村養老服務供給的可持續發展奠定基礎。

3.2 充分釋放市場管理活力

市場在多元主體參與環境中發揮出十分關鍵的作用。隨著元治理理論的提出，構建良好的市場參與環境成為推動農村養老服務供給的重要舉措。在此過程中，應不斷釋放市場活力，為市場發展起到一定的激勵性作用。就當前市場參與現狀來看，作為農村養老服務供給主體之一，市場雖扮演重要角色，但在回報周期長、效益低、政策支持不到位等問題的影響，市場參與意愿不強，進而難以滿足農村養老服務需求。因此，有必要對元治理理論應用價值進行充分挖掘，引導市場參與到農村養老服務供給過程中。首先，落實穩定的政策支持。政府部門應對市場準入門檻及參與流程進行簡化，去除不必要的冗余程序，為市場主體進入提供便利。與此同時，應更多圍繞企業參與提出多角度、多層次的優惠政策，并對實施準則加以細化。其次，為農村養老服務市場注入活力。盈利性是影響市場主體參與意愿的主要因素，為鼓勵企業積極投身于農村養老產業，政府應針對環境發育及資本參與等問題提出解決措施，加大政府財政補貼力度并構建公平公開的競爭環境，引導市場可以逐漸發揮出應有的主體作用，為農村養老服務供給提供支持。

3.3 培育社會志愿者群體力量

志愿組織是社會力量參與農村養老服務供給的主要形式，受制于經濟、文化等因素，社會志愿組織在參與過程中往往會面臨資金不足、制度不完善、監管不到位、管理水平低等一系列問題，進而在很大程度上限制了社會志愿組織的參與成效。為轉變這一被動現狀，應從實際出發，對政策、資金、文化、制度等條件加以改善。首先，構建完善的制度體系。政府部門可以圍繞社會志愿組織參與情況對規章制度及法律法規加以完善，逐漸推動農村養老服務供給朝向標準化、規范化、系統化發展，加大金融、稅收等方面的優惠力度，提高社會志愿組織的參與積極性。其次，加強文化意識宣傳，深入基層培養農村地區的養老、敬老意識，為養老服務供給構建良好的文化氛圍，刺激內生性養老志愿組織的發展。最后，應充分發揮政府的支持與引導作用，為志愿組織發展提供保障，在服務購買、合同外包等措施的支持下，社會志愿組織參與養老服務供給的意愿可進一步提升。

3.4 平衡多主體參與利益

元治理理論下，為實現多元主體的有效參與，應確保其利益關系的平衡，最大限度上提升治理機構的穩定性。多元主體在參與農村養老服務供給過程中，勢必會造成較為復雜的主體利益博弈，因此可以充分發揮出元治理理論的指導作用，由政府對多主體利益關系進行平衡協調。值得注意的是，政府在協調主體關系的過程中應擺正自身位置，一方面不能作為社會利益群體代表將矛盾沖突轉移至自身，另一方面也不能完全處于中立地位造成定位缺失。針對這一要求，政府應充分發揮“服務型”功能，在明確自身角色定位的基礎上構建完善的社會治理機制，更好地為多主體利益提供保障。與此同時，還應采取一定策略確定多主體在農村養老服務供給中的利益平衡點，為農村養老服務體制構建提供基礎性支持。

4 結語

綜上所述，在元治理視域下，可以有效推動農村養老服務供給的創新發展，通過多主體治理模式來解決當前養老服務領域面臨的困境。“元治理”的落實關鍵在于強調政府部門的核心作用，同時發揮出市場、社會團體的潛在效用，共同構建起多元主體參與治理的運行機制，一方面為各個參與主體的利益獲得提供保障，另一方面逐漸追求各主體在治理體系中的利益平衡點，形成以政府作為“元治理者”的社會治理機制。