農業水價綜合改革的意義與推進策略

牟學剛，馬曉艷

（赤峰市松山區水利局，內蒙古 赤峰 024005）

0 ?引言

近幾年，國家按照“先機制，后建設”的方針，制定并健全了配套的水價補助、用戶節約用水的獎懲機制等一套制度，推動了農業用水從粗放、浪費型到集約高效型轉變。我國水資源的安全得到了切實的保護。在新的歷史階段，深入研究我國農業水價一體化的發展戰略，是推動我國水資源可持續發展，實現農村發展的重大舉措。

1 ?農業水價綜合改革的意義

1.1 ?確保農業灌溉的正常運轉

目前，“重建輕管”是目前農業建設中普遍出現的“有人建、沒人管、沒錢管”的問題。根據調查，目前國內小型農田水利建設項目中，50%以上的小型灌溉設施未完善，大型灌溉泵房的設備完成度低于60%，目前小規模灌溉泵房的設備狀況不容樂觀。長期以來，我國的農田水利建設項目建設資金投入不足，而實際投入使用的資金又不足70%，且不能保障建設單位的運營管護經費，造成難以落實農田水利工程設施管護主體和履行管護責任[1]。農業水價一體化的實施，就是針對目前存在的“無人管、無錢管”的問題。通過明晰農田水利設施的管理方式，落實管理主體和資金籌集，使其“有人管、有錢管、管得好”，從而確保農田水利工程設施長效良性運轉。

1.2 ?推動農業節約用水和減少污染

目前，全國耕地的有效灌溉面積已由1949年的2.4百萬hm2增至目前的10.37億hm2，位居全球第一。根據有關資料，截至2020年底，我國的節水灌溉已達5.67億hm2，其中，管灌、噴灌、微灌等高效節水灌溉已達3.5億hm2。盡管我國的節水灌溉取得了很好的效果，但與我國的農業現代化建設仍存在著很大的距離，尤其是在我國的缺水地區，農民的節水意識不強，致使大量的農田土地仍在進行大水漫灌。另外，目前我國的農作物存在施肥過量、施藥過量等問題，施用化肥的平均施用面積約為506.11kg/hm2，比美國高3.69倍，英國高2.05倍；殺蟲劑施用量為10.3kg/hm2，比美國高4.68倍，英國高3.43倍，肥料和殺蟲劑的使用都遠遠超過了國際先進水平。化肥和農藥是農業非點源污染的主要污染源，化肥使用過多，在農業生產中60%～70%會進入河流、水庫、湖泊，對土壤造成污染，而常規的大水漫灌更容易造成農業非點源污染[2]。農業水費一體化改造能解決農業灌溉效率低下、農業非點源污染的難題，改變了以往農業灌溉模式下的“大水漫灌”模式，改變了以往農業灌溉模式下的“大水漫灌”，進而將農業從“用水大戶”變成了“節水大戶”，實現了農業的高效節水，徹底改變了以往的農業生產模式，從“澆田地”到“澆農作物”，進而推動了農業的節能化和節能降耗，確保了我國的水資源和環境的穩定。

1.3 ?推進農牧業的供應體制變革

通過制度的變革和創新來達到“三優化”（產業體系、生產體系、經營體系）、“三提高”（提高耕地產量、提高資源利用率、提高勞動生產率），進而扭轉資源的耗能狀態，使我國的農產品生產環境朝著綠色、生態可持續發展方向邁進。中共中央和國務院在2017年12月印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》[3]?！兑庖姟诽岢?，要推動農產品的結構調整，要實現農產品和工業結構的調整，同時要加快農業質量和效益的提升。要堅持以綠色為導向，繼續提升我國的可持續發展，包括加強農業的節水型、建立健全的農業節能型社會保障制度。要進一步加強農民的主體地位，盡快建立健全農業水價的價格體系，是全面推進農村供水體制改革的重大舉措。農業水費一體化的工作還包括農業種植結構的調整、推廣和實施先進的節水技術等方面，并利用水費作為手段，促進農業用水的節儉。所以，搞好農村水利體制的改革，不僅要推動農村的發展，而且要在農村持續發展中保持新的活力，而且要把農村的發展推向新的高度。

1.4 ?確保全國糧食安全

糧食安全是“國之大者”，黨中央和國務院十分關心。習近平總書記強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應該主要裝中國糧。強調落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略,以確保我國糧食安全。水利是農業的基礎，水利是農業的生命線，水利是農業發展的主渠道[4]。水利是指通過數字技術、種子技術、農田改造技術、節水灌溉技術等現代化的科學手段來改善農田的產出率、資源的有效利用和勞動生產率。農業水費一體化改革的重點是建立健全農村水利設施的長效、良性運作。切實打牢保障國家糧食安全的水利基礎。與此同時，農業節水一體化的實施，使農藝節水、設施節水、管理節水等節水手段得以持續地改善，以減少用水量、增加產量，確保了供水和糧食的穩定。

2 ?農業水價綜合改革推進策略

2.1 ?建立健全、切實可行的農業用水價格體系

建立和完善我國農用水費的基本原則，主要有三個方面：第一，制訂并出臺省、市、縣的農業用水價格政策，其中還應包括超額用水量遞增的制度和措施；二是要對改造區域的運營、維修和全部費用進行合理的計量，實行費用監督；三是要制訂地區農業用水價格的規劃。

“定價”是此次改革的焦點，要把“誰來定”，“怎么定”，“定多少”等問題都擺在突出位置。首先，“誰來定”，也就是價格的問題，主要有政府定價、協商定價和指導定價，而對于大中小灌溉的骨干項目，政府定價的基本思路是政府定價；對下游渠系、小型灌區和由民間資金出資建設的灌區和水利設施，要采取議價機制；如果是由國家和社會多方合資建設，或具有社會公益性質，或具有援助或扶貧性質的水利項目，或有其他情況不適合談判的，可以采用由政府指導的方式確定或限制最高的價格。

其次是“分類水價”與“分檔水價”的“怎么定”。一是區分糧食作物、經濟作物和畜牧業用水的不同類別，并對最終用水的價格進行分級；二是根據不同水源的不同類別，如地表水、地下水、再生水、客水等，確定不同類別的水價，以體現其發展、使用費用及費用（稅費）；三是根據地區差異或水資源短缺情況，確定不同地區的水資源價格?？傮w而言，附加值較高的經濟作物、設施農業和畜牧業的價格較普通經濟作物要高，而糧食價格則相對較低；地下水位比地表水位要高；在水資源短缺的地方，水費比其他地方要高。在實施“分類水價”的同時，也要實施“分檔水價”，實施農用水的限額，逐步實施按比例遞增的方式，建立兩部分水費，對供水或用水受季節變動的影響較大的區域，可以實施豐枯期水費[5]。一般而言，對分級水費的制訂沒有嚴格的規定，而分級水費則應逐步實行。

再次就是“成本水價”與“執行水價”“定多少”。供水定價要考慮水資源的成本、水資源的稀缺程度和使用者的承受力等因素，確定供水的定價，并在一定程度上保證其正常運營和維修費用。總體而言，糧食生產必須滿足運營和維修費用的要求，經濟作物的供水費用要滿足全部費用標準，高附加值經濟作物和設施農業供水的水價要高或有利潤。在水費計算和制定完成后，“執行水價”的最后決定也是至關重要的，也就是要及時進行水費的調節，要掌握好水費的增加幅度和速度，可以逐步將農用水費進一步提升到包括運營和維修費用，有能力的地方則要把水費降到全額。

在實施過程中要注意因人而異，要堅持“集中連片”的方針，在水源、供水工程等方面，在基本相同的條件下，對鄰近的鄉鎮和村莊實施價格一致，避免激化沖突；在一個較少的區域，由于“插花地”中的農作物品種的差異，也不要強加于同一個區域的農作物的水費等級或實行不同水費；針對有防洪要求的沿湖低洼地區，實行供水價格要綜合考量[6]?！俺杀舅畠r”的制定要做到科學化、合理化，真正體現出灌區實際的水費；“執行水價”的確定要符合水情民情，有一定的可操作性。

從宏觀上講，要根據物價的管理職能，實行分類經營，要體現水資源的緊缺和農戶的承受力，要充分利用市場的資源分配和政府的職能。用句話來說，就是水費問題，應該由國家來解決，應該放開的地方要放，誰用水誰出錢，用水多交費多，總體上不會給農戶帶來太大的壓力。

2.2 ?建立健全我國農用水價格的科學化體系

要根據有關標準和要求，對農村用水進行計量。在農村用水費用計算完畢后，根據水資源稀缺程度、農民接受能力等因素，在不提高農民承受能力的基礎上，通過政府的價格和費用監督，科學確定實施水價，并逐漸實行水費計收。在實施水費計收時，要對水費進行適當的調節，逐步實現農田水利建設的正常運轉。重點項目的水價通常是政府制定的，有條件的可以通過市場供求雙方協商確定。

在田間作業中，農用水量可以通過國家或供求雙方進行談判來確定。各地應結合自己的具體情況，積極探討農業水價分類，逐步推行農業水價分級水價[7]。分類水價是指根據糧食、經濟作物、畜牧業等多種用水的不同類別，根據其用水量、收益等因素，合理確定各種用水量的水價。分級水費是指根據農業用水的限額管理，采用增量式的方式，通過適當地設定各等級的水費和水費的提成，從而達到節約用水的目的。

2.3 ?農村水權體系的建設與完善

完善我國農村水權體制，就是要實現對農村水利用水的合理配置。首先要確定的是，這一點毋庸諱言，因為這是政府制定的，最關鍵的是，水權的發放與水資源的精確補助、水資源的激勵制度息息相關，如果現在不進行水權的分配，那就太被動了。其次，討論了水資源的“誰來分”“分給誰”“分多少”等問題，這些都是我國農村水資源管理體制改革中的一個重要問題。再次，關于水權的買賣，要嚴格遵守國家水利部門的《實施細則》。

第一，要根據實施最嚴的水管理體制，把所有的水量都劃撥到縣級政府；第二，要對全區域的水量進行產業重新配置，也就是城鄉生活、工業、農業、環境等方面的用水。這個工作進展得很慢，困難也很大。第三，要按照農業用水的總量，與灌溉指標相適應，將其逐步細化到農村經濟組織、農村用水組織、農民用水組織、農民用水大戶等。大部分市、縣（區）都沒有做這個工作，有的地方跨越了水權的范圍，而是按照灌溉的面積和定額來進行水資源的調配。

必須清楚“誰來分”的原則，即：農村水利水權的配置應當按照最嚴苛的水資源管理體制的規定，遵從流域水利主管機關的領導。關于“分給誰”的問題，國家發改委的通知提出，要將用水的總量，逐步細化到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到特定水源，明確水權，實施總量控制；要把農業用水的總量分成各個水利樞紐或鄉鎮、村集體、農村基層用水單位，有條件的可以分解到用水戶或土地，這就要求各地區要根據實際情況和管理要求，合適分到哪一級就分到哪一級。用更簡單的話來說，就是將農用水權劃撥到了某一區域（灌溉站、閘管所、小型水庫管理單位或經營、承包公司等），或者將其劃撥到沒有建立這個機構的，也可以將其劃入到農村集體（可以超出村級管轄范圍）?！胺侄嗌佟币崔r資總量的調控和灌溉限額，若采用“自上而下”的精細劃分辦法，則有很大的可能會被分配給農民或土地，使其達到目前的灌溉指標，也就是說，農業用水的行業分布有問題，或者該地區水資源短缺，需要進一步推行高效節水灌溉，鼓勵實行非充分灌溉制度[8]。若采用“自下而上”的定額方式來進行農業用水量的調配，會造成地區內的農業用水超過整個地區的總需水量，因此，此辦法通常是不可行的。針對某一地區有多個灌溉源的農田水權配置，因計量設備的不健全而造成水量的計量不明確，造成了水資源的合理配置困難，通常采用“以電控水”和“以畝折水”的方式進行水資源配置。此外，還應注意，農用水權的分配金額與特定的灌溉保障比率有關，通常是以50%（普通農作物）或75%（水田作物）為保障，低于城鎮居民和工商業用水的保障比例，在旱季（特別是在特別的情況下），必須對公眾進行說明。

2.4 ?制定適當的精確補助制度

制定的價格，由當地政府提供。在確定補貼對象、細化補貼標準、制定補貼方式、程序和資金運用管理等方面的基礎上，制定農業節水補貼的合理補貼限額。合理的精準補貼應當是精準補貼對象、精準補貼額度、合理補貼方式。精確補貼要以水源補貼、骨干工程運行維護為主、田間工程補貼為主，補貼范圍通常按水價和用水量的差值來計算，補貼限額以內用水，超量用水不補貼或采取階梯水價。要強化補貼資金監督管理，及時了解補貼資金的落實和使用情況，并對存在問題進行整改。政府的扶貧資金主要集中在水利發展、農業發展等領域，并將資金用于高標準農田建設后的管理資金，并通過水庫山塘收益、農村集體經濟等方式，多渠道、全方位籌措精準補助資金，確保精準補助資金的可持續性。

3 ?結語

農田水利一體化管理體制的創新、管理和維護資金的落實，確保了農村水費管理的組織化、專業化、長期穩定發展。農業水價一體化改造，通過對農民實行精確的農業水價補助和節約用水的激勵，從而調動農民的耕作節約水資源，進而促進了農村的穩定。同時，要合理調整農業生產布局，大力推行節流技術等水利設施，以達到合理分配和有效地使用，進而達到農業增效、農村發展、農民增收的目的。我國推行農業水價一體化改造，既能提高農業的節水率，又能提高農業的節能降耗，降低肥料造成的總磷和總氮的排放，有效地緩解了農村非點源的環境污染問題。農業用水一體化的實施，既符合新時代農業產業化和現代化發展的要求，又有利于農業的節水和可持續發展。