論全過程人民民主和民主集中制的內在關聯

許耀桐

〔摘要〕新時代中國特色社會主義民主政治建設的重點是發展全過程人民民主，全過程人民民主必須依托于民主集中制的運行載體才能有效展開。為此，需要分析全過程人民民主和民主集中制之間的內在關聯關系。全過程人民民主與民主集中制在性質要旨上是契合融通的，在運作過程中是嵌套交疊的，民主集中制是實現全過程人民民主至關重要的支撐保障。只有自覺地、全面地把民主集中制的原則和制度植根于全過程人民民主，運作于全過程人民民主的發展，才能促進全過程人民民主更加充實和更加成熟完善。

〔關鍵詞〕全過程人民民主，民主集中制，內在關聯，性質要旨，運作過程，支撐保障

〔中圖分類號〕D633 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）04-0091-08

黨的二十大報告闡明，新時代中國特色社會主義民主政治建設的重點是發展全過程人民民主，指出要“扎實推進全過程人民民主”，“發展全過程人民民主，保障人民當家作主”；要“貫徹民主集中制”“以民主集中制為核心”，〔1〕堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路。關于“發展全過程人民民主”和“貫徹民主集中制”的問題，學界已有諸多的著述文獻分別作出了闡析。但是，對于發展全過程人民民主和貫徹民主集中制之間的內在關聯關系，以及發展全過程人民民主必須借助與依托于民主集中制的運行載體才能有效展開的問題還鮮少論及。有鑒于此，本文擬進行專門探討，并就教于專家學者。

一、全過程人民民主與民主集中制的性質要旨上的契合融通

全過程人民民主，關涉人民民主的性質、人民享有的民主權利以及人民民主發展的基本要求和方式方法；民主集中制，是黨和國家根本的組織制度和領導制度。那么，這兩種民主究竟是什么關系呢？或許有人認為，全過程人民民主講的是人民的民主政治，民主集中制主要講黨內的民主與集中，它們獨立并存著，二者沒有聯系。這當然是一種誤解，只要我們深入了解全過程人民民主和民主集中制的性質要旨，就可以清晰地認識和把握它們之間的內在關聯。

2019年11月，習近平在上海考察全國人大基層立法聯系點時第一次提出：“人民民主是一種全過程的民主。”〔2〕2021年7月，習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中再次指出，“發展全過程人民民主”〔3〕482，由此完整地形成了全過程人民民主的概念。全過程人民民主概念的提出，是對我國人民民主實踐的一個全新概括，使得我國的人民民主獲得了新的表述和新的提升。

何謂全過程人民民主呢？習近平對此作出了全面系統的論述，他說：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。我們要繼續推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來。”〔3〕532黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》也指出：“必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造。”〔4〕39黨的二十大報告進一步論述道：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持人民主體地位，充分體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力。我們要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。”〔1〕提煉以上這些論述，全過程人民民主的性質要旨就在于，它以人民民主為中心，堅持無產階級和人民大眾的當家作主。作為以馬克思主義為指導思想的社會主義國家，貫徹全過程人民民主必須從各個方面實施和運作科學的、周詳的民主環節和步驟，才能切實保障和實現人民當家作主的權益和目的。

再來看民主集中制。民主集中制是中國共產黨在建黨時期就確立的組織原則和制度。眾所周知，民主集中制來自俄國，是列寧領導的布爾什維克黨根據馬克思恩格斯組織無產階級政黨的民主制原則，并且要求黨實行集中統一和紀律，結合當時俄國處于沙皇專制統治的實際情況在1905-1906年創立的。民主集中制是由民主制和集中制建構的，其中的集中制是建立在民主制的基礎上，根本區別于專制主義的集中制和官僚主義的集中制。民主集中制既要求實行無產階級的民主制，也要求實行無產階級的集中制。正如列寧所說：“要實行徹底的集中制和堅決擴大黨組織內的民主制。”〔5〕3251917年十月革命勝利后，列寧把黨的民主集中制的原則和制度運用于國家政權建設，建立了“民主集中制的共和國”〔6〕175，在蘇維埃國家機關和人民的政治生活中廣泛實行了民主集中制。隨后，列寧在組織蘇維埃社會主義經濟建設的實踐中，又要求在經濟工作中貫徹民主集中制。列寧說，“我們目前的任務就是要在經濟方面實行民主集中制，保證鐵路、郵電和其他運輸部門等等經濟企業在發揮其職能時絕對的協調和統一”，“它意味著有可能找出改造俄國經濟制度的最正確最經濟的途徑”，〔7〕139，140形成了經濟管理形態的民主集中制。至此，列寧開創了三種形態的民主集中制理論和制度，即作為黨組織的原則和制度的民主集中制，作為國家形態的民主集中制和作為經濟管理形態的民主集中制。從列寧闡述民主集中制的思想中可知，民主集中制在社會主義國家是一個具有普適性的組織原則和工作制度，它不但可以在黨內實行，而且應該在社會主義國家建設實踐中推廣到各個領域和各個行業。

中國共產黨在領導中國革命、建設和改革的各個時期，始終堅持和加強民主集中制建設。中國共產黨不僅在黨內而且在建立的國家權力機關和政府機構中，以及在企業經濟組織、各民主黨派、社會群團組織和軍隊中，均實行了民主集中制。相比于蘇聯，民主集中制的原則和制度在中國得到了前所未有的擴展和非常廣泛的運用。中國共產黨創造性地發展了民主集中制，鄧小平指出，“民主集中制的中心是民主”〔8〕98，要解決實際中存在的“離開民主講集中，民主太少”〔9〕9的問題，從而明確地肯定了民主集中制的根本屬性是民主制。鄧小平高度概括了民主集中制的科學含義，“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”〔10〕12，并且認為，民主集中制是民主和集中緊密結合的完整制度。

通過以上對全過程人民民主和民主集中制性質要旨的探究闡釋，我們就不難分析和認識二者之間存在的內在聯系。

其一，全過程人民民主和民主集中制的指導思想，都出自馬克思主義的民主理論，核心領導力量都是中國共產黨。全過程人民民主的推進發展和民主集中制的貫徹執行，都離不開黨的領導。根據馬克思主義民主理論的基本原理，全過程人民民主就是人民當家作主的民主，要實現人民當家作主的權利，就必須善于運用既民主又集中的民主集中制原則和制度。因此，就二者的內在關系而言，全過程人民民主是內涵實質，民主集中制是載體形式。它們互為表里，相互依存。

其二，全過程人民民主和民主集中制都具有強烈的實踐指向，這體現為它們注重民主實踐的每一個環節和步驟。世界上的任何一個事物，凡是能夠存續和發展的，都需要在實踐中得以生成，都需要具體的環節、步驟得以呈現和受到檢驗。全過程人民民主和民主集中制也是這樣，如果失去實踐的環節、步驟，沒有任何的感知體悟，就會變成虛幻的、無意義的民主。它們的突出特點，正在于求真務實的實踐性，總是在貫徹落實上下功夫。全過程人民民主創設了豐富、生動的“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”的五大環節和步驟，提供了全鏈條、全方位、全覆蓋的沉浸式民主體驗。民主集中制致力于“民主基礎上的集中和在集中指導下的民主相結合”的全過程活動，并且循環往復、不斷提升。為了達到“相結合”的最佳效果，民主集中制要求貫徹群眾路線，使民主和集中全程呈現“從群眾中來、到群眾中去”的生動活躍的民主實踐場景。

其三，全過程人民民主和民主集中制都能有效地保障人民的民主權利，激發人民群眾的積極性、主動性、創造性，形成最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。《中華人民共和國憲法》規定，國家的一切權力屬于人民，人民民主是社會主義的生命。中華人民共和國的“任何公民享有憲法和法律規定的權利”，公民的民主權利“有選舉權和被選舉權”，“有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”等，〔11〕21賦予人民群眾民主權利的豐富內涵。在《中國共產黨黨章》中規定的民主集中制基本原則，也包含了廣泛的民主權利，主要有：選舉權，“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生”；參與權，“黨的各級組織要按規定實行黨務公開，使黨員對黨內事務有更多的了解和參與”；監督權，“要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下”，〔10〕17-18這些規定雖然是針對黨內的黨員同志而言，但對于黨外的民主集中制實踐有著重大的指導作用，實際上成為所有參與民主集中制活動的人們共同享有的民主權利。

以上說明，全過程人民民主和民主集中制同聲相應、同氣相求，它們具有內在的、融會貫通的民主意涵。特別是《中華人民共和國憲法》和《中國共產黨黨章》作出相關的權威論述，構成了全過程人民民主和民主集中制聯結為中國式民主的共同話語體系。

二、全過程人民民主與民主集中制在運作過程中的嵌套交疊

全過程人民民主是中國特色社會主義獨創的民主，具有鮮明的特點，其特點就在于“全過程”，即具象化為“民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”五大環節和步驟的實踐過程。這五大環節和步驟實踐過程，又是和民主集中制“在民主基礎上的集中”和“在集中指導下的民主”兩大過程，以及實行少數服從多數、集體領導與個人分工負責、實行問責制等原則和制度緊密地聯系在一起的，二者嵌套交疊，有力地推進了全過程人民民主的發展。

（一）關于民主選舉的過程

《選舉法》規定，民主選舉必須通行如下的程序和過程：一是民主推薦候選人，每一選民或者代表參加聯名推薦候選人，凡選民或者代表十人以上聯名的，即可“推薦代表候選人”〔12〕18。二是民主確定候選人，“將代表候選人名單及代表候選人的基本情況在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區的選民小組討論、協商，確定正式代表候選人名單”〔12〕19。三是預選候選人，“對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預選，根據預選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單及代表候選人的基本情況應當在選舉日的七日以前公布”〔12〕19-20。如果只選一人，候選人應為兩人。四是舉行正式選舉，在全體選民的過半數參加投票時，選舉才有效。“候選人以得票多的當選”，“候選人獲得全體代表過半數的選票，始得當選”。〔12〕24如果出現票數相等而不能確定當選人的情形時，應當就票數相等的兩位候選人再次進行投票，以得票多的當選。

以上民主選舉施行的過程，都離不開貫徹民主集中制中的兩個過程。從民主推薦候選人、民主確定候選人、民主預選候選人到正式選舉投票的整個過程來看，無論是選民商議候選人、提名候選人、以及初步形成候選人名單，還是候選人名單的確定、最后交由選民選舉、選舉結果產生了當選人，經歷的都是“民主基礎上的集中”的過程。在這樣的過程中，由全體選民的過半數參加投票，候選人只有獲得過半數選票方能當選，始終實行的是民主集中制的少數服從多數原則，由多數人做出的選擇和決定才是最終有效的。還必須看到，在選舉之后，少數人由于自己滿意、同意、投了票的候選人沒有當選，而不滿意、不同意、沒有投票的候選人卻當選了，因而會出現發泄不滿情緒、不愿承認選舉結果的情況，此時，必須運用“集中指導下的民主”過程來解決矛盾，這就是說，因為民主基礎上的集中，是多數人產生的“集中”，這個“集中”當然可以合法地約束、規范少數人試圖胡作非為的“民主”，雖然少數人可以保留自己的意見，但不能在行動上作出任何的反對。由此可見，民主選舉的全過程和民主集中制兩個過程的運用是分不開的。

（二）關于民主協商的過程

黨的二十大報告中闡明：“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商，健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展。”〔1〕現在，“七大協商”已為廣泛的民主協商過程搭建了廣闊的平臺。這里，我們以政協協商為例作出說明：一是納入政協政治協商的對象廣泛，政協共設有包括中國共產黨、中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟、無黨派人士等在內的34個界別。二是納入政協政治協商的內容廣泛，如國家改革開放的重要方針政策、政府工作報告、國家財政預算、國民經濟與社會發展規劃、國家政治生活方面的重大事項以及有關國家統一方面的重要方針政策和有關群眾生活的重大問題。三是政協的政治協商采取了多種形式，主要有：中共中央主要領導人邀請各民主黨派主要領導人和無黨派的代表人士舉行民主協商會；根據國內外形勢需要，中共中央主要領導人不定期地邀請民主黨派的領導人和無黨派人士舉行高層次、小范圍的談心會；中國共產黨與民主黨派、無黨派人士舉行座談會，通報或交流重要情況，傳達文件，聽取民主黨派、無黨派人士提出的政策性建議或討論某些專題；各民主黨派、無黨派人士就國家發展大政方針和中國式現代化建設中的重大問題向中國共產黨提出政策性報告和建議，或約請中國共產黨負責人交談，等等。以上政協政治協商的基本精神、形式和過程，同樣適用和可以通行于其他的民主協商。

顯然，上述民主協商的過程，絲毫離不開民主集中制運作的過程。民主協商的過程，是充分發揚民主、傾聽大家聲音的過程。在這樣的過程中，各種議論、意見以及各種想法、建議都可以提出來。但是，民主協商也不能各說各的、紛爭不已，不產出任何的結果，這就要求民主協商必須走好“民主基礎上的集中”的過程，即經過廣泛的民主討論之后，務必達成多數人的共識。還要看到，在民主協商過程中發生的矛盾和對立的意見，即使在“民主基礎上的集中”后也還會存在。對于“集中”后產生的種種矛盾和分歧，在民主協商中要求運用處理人民內部矛盾的“團結—批評—團結”的方式加以解決，而運用“團結—批評—團結”方式的過程，就與運用民主集中制的“集中指導下的民主”的過程同步結合了起來。

（三）關于民主決策的過程

決策就是作出選擇和決定。在當代，決策已經從個人決策轉向集體決策、經驗決策轉向科學決策、專制決策轉向民主決策。2014年，黨的十八屆四中全會建立了完善的民主決策機制，形成了民主決策的七個流程〔13〕165。一是公眾參與，決策要充分反映民意，就要動員和吸納公眾參與，廣泛集中民智。公眾參與是直接民主制的體現，必須采用各種有效的途徑，提高決策的民主化程度。二是專家論證，很多的重大決策，其專業性、技術性因素非常強，需要專家審查評定。專家是行業中的特殊人才，具有專業知識和水準，同時專家本人也是人民群眾的一部分，通過專家對決策方案進行可行性或不可行性的研究，走的既是科學的道路，也是民主的道路。三是風險評估，風險意識是人們對來自內部的、外部的有可能威脅自身生存的事物或狀況作出的認知和反應。風險評估就是對可能發生的危險或危機，采取防范規避、未雨綢繆的措施手段。決策也理應如此，尤其對于重大決策，由于具有很多不可預測的風險因素，必須吸引人民群眾和專家進行風險評估，把可能出現的風險降至最低的限度或可控的范圍。四是合法性審查。通過對決策的法律審查，包括對決策的立項、條文、程序和方法等方面的審查，凸顯了民主需要法治的規范。五是集體討論決定，決策要求實施集體領導、經過認真討論后由會議作出決定的工作原則和程序。集體領導，就是決策不能由個人說了算，要由集體來確定；認真討論，就是參與決策的人員暢所欲言，充分發表意見、提出建議。會議作出決定，就是進行磋商和表決，根據多數人的意見作出最終的決定。六是決策公開，將擬出臺的政策方案進行公示，舉行公眾聽證，聽取公眾和社會各方面的意見、建議，使民主決策在陽光下運行，營造出濃厚的民主氛圍。七是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，厲行問責制，決策者必須對決策出現的錯誤承擔責任。民主決策的七大過程，保證了在決策之前和決策實施之中以及決策執行之后，人民群眾具有全面完整的知情權、參與權、表達權、監督權，增強了決策的民主性、科學性和實效性。

由于民主集中制在“民主基礎上的集中”的過程，是一個作出決策的過程，因此，民主決策中的六個過程（除其中的第七個過程“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”外），實際上是與“民主基礎上的集中”過程緊緊相扣的。民主決策中的六個過程，是在公眾、專家、領導的三個群體中展開多元的、有機的民主互動，并在三者相結合的基礎上達到多數的集中，形成依法決策和決策民主化、科學化。至于民主決策的第七個過程，則是按照“集中指導下的民主”過程要求，履行了自上而下的紀律檢查、制度約束和法治監管的職責，實現了決策的法治化。

（四）關于民主管理的過程

在黨的二十大報告中指出：“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”〔1〕民主管理，構成人民民主的實體，是人民參與民主實踐、體現當家作主的具體實施。《中華人民共和國憲法》賦予了我國人民享有行使管理國家和社會各項事務的權利，這樣的國家和社會民主管理，分為間接管理和直接管理。間接的民主管理過程，是人民群眾委托人民代表進行國家和社會的民主管理。直接的民主管理過程，是人民群眾親身參與所在廠礦、單位、機關、部門以及基層組織的民主管理。這些直接的民主管理過程如：通過以職工代表大會為基本的民主形式，推進廠（礦）務公開，支持企事業單位職工全程參與民主管理；通過工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織擴大群眾參與、反映群眾訴求、維護群眾權益；通過積極發展基層民主，加強基層社區建設，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

民主管理過程與民主集中制過程的嵌套交疊是顯而易見的。首先，管理的民主化，需要在管理的各個環節和流程中展開民主的實踐活動，這就需要運用民主集中制的“民主基礎上的集中”的方式和過程，才能取得良好的成效。其次，民主管理的過程是管理的各項工作得到領導、部署和協調的過程，這就需要專人負責，行使執行的權力，因而必然要實行民主集中制的集體領導和個人分工負責的原則。列寧說得十分清楚：“任何時候，在任何情況下，實行集體管理都必須極嚴格地一并規定每個人對明確劃定的工作所負的個人責任。借口集體管理而無人負責，是最危險的禍害。”〔14〕41-42集體領導和個人分工負責屬于“集中指導下的民主”過程，有利于管理的到位和落實。一旦民主管理的過程，缺失了民主集中制的集體領導和個人分工負責，那就無法完成民主管理的任務及其目標。

（五）關于民主監督的過程

人民民主監督是全方位的監督，它既包括了人大監督、政協監督、司法監督等專門機構的監督，也包括了輿論監督和群眾監督等社會監督。通過民主監督，可以及時、有效地對國家各級機關和公職人員的不當做法進行批評和糾正，并對違紀違法的言行進行嚴肅懲處。民主監督的過程，使人民的意志和權利得到充分的體現，有力地貫徹實行和落實了人民民主。

民主監督作為全方位的監督，無論是專門機構監督，還是社會監督，都必須建立在群眾路線的基礎上，形成一個廣泛發動群眾參與監督的過程。如前所述，民主集中制的過程也是實行群眾路線的過程。毛澤東說：“民主集中制的方法，是一個群眾路線的方法。先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導同群眾相結合。”〔15〕290劉少奇也指出：“嚴格地按照民主集中制辦事，是一種實事求是的方法，是一種執行群眾路線的工作方法，也是一種調查研究的方法。”〔16〕433這說明，民主監督的方法和實施過程同樣與民主集中制的方法和實施過程交織在一起。

三、民主集中制是實現全過程人民民主至關重要的支撐保障

全過程人民民主的法源是《中華人民共和國憲法》規定的人民當家作主的人民代表大會制度。民主集中制也是由《中華人民共和國憲法》規定的，是人民代表大會的組織和工作原則。因而，民主集中制與人民當家作主的人民民主制度緊密關聯，對實現全過程人民民主起著至關重要的支撐作用。

1954年，新中國制定的第一部《中華人民共和國憲法》作出明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會，地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”〔11〕61982年第五屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》重申了國家的社會主義民主性質和遵循民主集中制原則的規定，2012年12月在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，習近平指出：“要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動準則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關依照法定權限和程序行使職權、履行職責，保證國家機關統一有效組織各項事業。”〔17〕89

2018年，經十三屆一次全國人大修正的《中華人民共和國憲法》再次明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”〔11〕8毫無疑義，民主集中制成為貫徹人民代表大會制度、實現全過程人民民主核心的、關鍵的要素。

（一）民主集中制構成人民代表大會的組織原則和活動原則，坐實了全過程人民民主中人民擁有當家作主的至高無上的民主權利

民主集中制對于貫徹執行人民代表大會制度具有重大的作用：一是解決了全過程人民民主如何實現人民當家作主的問題。很顯然，由于我國14億多人民不可能直接參與所有的國家管理，只能采取代表制的方式，組成人民代表大會，由它代表人民的意志和要求行使國家權力，充分實現人民當家作主的權利。二是人民代表大會由人民依法選舉代表組成，按照直接選舉或者間接選舉產生代表的方式，充分體現了民主與集中的完美結合。它既是民主的，是主權在民的體現；又是集中的，人民把一部分權力集中到代表身上，由他們代表人民來行使。三是人民代表大會的工作程序和過程完全運用民主集中制原則進行。人民代表大會由會議集體行使權力，采取民主協商和表決制相結合的方法，充分發揚民主，貫徹民主議事精神，并按照一人一票、少數服從多數的原則作出決定。由于有了民主集中制原則的指導，人民代表大會各項議程得到依法有序的運轉，不但保障了代表的民主權利能夠充分得到法律的尊重，而且也保障了代表的民主表達需要受到法律的規范和約束。它把多數表決建立在廣泛民主的基礎上，既尊重了多數代表的意見，也充分反映和重視少數代表的意見。多數表決通過的結果，保證了人大工作程序具有民主性、法定性和權威性，確保人大作出的決議，既充分地發揚了民主，又具有高度的一致性。

（二）民主集中制原則和制度建構了人民代表大會及國家機關的工作關系，體現了全過程人民民主的協調性和效率性

《中華人民共和國憲法》規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，擁有最高立法權、最高任免權、最高決定權和最高監督權，國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，向它負責，受它監督。在地方也是如此，各級人民代表大會擁有相應的立法權、任免權和監督權，有權討論和決定本行政區域的重大事務。這些規定體現了民主集中制是人民代表大會與國家機關相互關系的根本遵循，體現了人民民主權利的至上性和全權性，實現了人民主權的不可分割和國家權力的統一。民主集中制作為人民代表大會制度根本的工作原則，也見之于人民代表大會與其他的國家機關的關系。由于人民代表大會是國家的權力機關，其他國家機關是國家的執行機關，因而人民代表大會作出的決議決定，其他國家機關必須堅決貫徹實行，這體現了民主和集中的相結合，即人民代表大會在民主基礎上實行集中后，作出的決議決定由各個國家機關負責予以實施，使民主集中制原則和制度在不同國家機關之間的貫徹得到法律化制度化落實，充分實現了民主的協調性和效率性。正如鄧小平指出的，“社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯”，“沒有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的”。〔18〕240

（三）民主集中制原則和制度也貫穿于中央和地方的關系中，有利于在發揮中央和地方兩個積極性的前提下推進全過程人民民主的發展

《憲法》規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”〔11〕9發揮中央和地方的兩個積極性，必須廣泛開展全過程人民民主，這就涉及了與民主集中制的關系，要在民主集中制原則指導下，實行下級服從上級、地方服從中央的原則，既保障中央政令的統一暢通，又保障地方享有民主自主權益。在國家事務中，凡屬全國性的、需要在全國范圍內作出重大決定的問題，都必須由中央來決定，以有利于集中統一領導；凡屬地方性的問題，應由地方根據中央的原則和方針，按照具體情況，因地制宜地予以處理。與此相適應，在中央人民政府（國務院）和各級地方人民政府之間，存在著垂直的隸屬關系，形成領導和被領導的關系，這有利于國家集中力量辦大事、辦急事，有利于國家政令統一和提高工作效率。如果沒有這樣的民主集中制原則和制度，發揮中央和地方兩個積極性并推進全過程人民民主發展，非但不能使國家成為統一的整體，反而會使人民淪為一盤散沙。

（四）理論邏輯和實踐經驗都證明，民主集中制體現了中國特色社會主義民主政治的最大特點和優勢，為保持全過程人民民主的生機活力和長盛不衰提供了重要法寶

民主集中制對全過程人民民主形塑“全鏈條、全方位、全覆蓋”和“最廣泛、最真實、最管用”的民主，都起到至關重要的保障作用。民主集中制對于形塑“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主具有強大的保障功能。“全鏈條”的民主，是指全過程人民民主從“選舉”開始，經“協商”“決策”“民主管理”至“監督”結束形成的鏈接環節，這五大環節環環相扣、首尾相連，構成了一整串嚴謹的“全鏈條”，人民群眾置身于“全鏈條”中，有序地、全程地參與了民主實踐。“全方位”的民主，是指全過程人民民主展示了多維度、多層級、多形態。多維度表現為過程民主和成果民主的結合，既要全力以赴實干，又要產出好的效果，程序民主和實質民主的結合，既要追求形式合理，又要追求結果平等，直接民主和間接民主的結合，既要注重大眾化的表達，又要注重代議制的作用，人民民主和國家意志相統一，既要順乎民意，又要顧全大局；多層級表現為民主不但在基層而且也在中層和高層展開，不但在城市而且也在農村展開；多形態表現為政黨民主與社會民主、線下民主與線上民主等多種樣態，以及為人民群眾提供行使當家作主權利開辟更多的可供選擇的民主途徑和渠道。“全覆蓋”的民主，是指全過程人民民主涵蓋了人民民主的方方面面。它有效地覆蓋了政治、經濟、文化、社會、生態、國防、軍事等國家生活和社會生活的所有領域和各個方面，有力地保障了人民群眾廣泛地行使政治的、經濟的、文化的、社會的和生態的民主權利。毋庸諱言，全過程人民民主能夠成為“全鏈條、全方位、全覆蓋”的民主，當然需要借助并倚重于貫徹執行民主集中制。在當代中國，民主集中制不僅是中國共產黨的根本組織制度和領導制度，而且是國家機構以及各民主黨派、社會團體的根本組織原則和必須遵循的規定。《中華人民共和國憲法》與《中國共產黨黨章》以及各民主黨派、社會團體制定的組織章程，也都無一例外地載明必須堅持完善和落實民主集中制。客觀地說，要推動全過程人民民主的發展，除了民主集中制外，還無法找到一種其他能夠替代的、與之相匹配的原則和制度。

民主集中制對于形塑“最廣泛、最真實、最管用”的民主也具有強大的保障功能。“最廣泛”的民主，是指構成全過程人民民主的主體，包括了工、農、兵、學、商以及黨政干部和所有的社會主義建設者、愛國者，他們來自于社會的各階級、階層、黨派、行業、界別，有著不同的年齡、性別、地域、民族與宗教信仰，真正體現了人民的大團結和大聯合。“最真實”的民主，是指全過程人民民主始終踐行了人民群眾當家作主的初心和使命，體現了人民群眾在國家生活中的主人翁地位，因此它能夠真實地反映人民的意志和根本利益，而絕非政治擺設和裝飾品。在新時代，全過程人民民主通過多種多樣的民主化制度與機制設置，保證了人民群眾可以在各個領域踴躍地參與民主。國家通過大力發展政治民主、經濟民主、文化民主和社會民主，從而切實、全面地實現了最廣大人民群眾的根本利益。“最管用”的民主，是指全過程人民民主能夠實實在在地解決群眾需要解決的問題。一個國家是否真正有效地實行了民主，衡量的唯一標準就是，看它是不是解決了人民關切的現實利益問題，能不能實現國家的經濟發展、文化繁榮、社會安定及生態環境美好。由于全過程人民民主能夠引領人民群眾積極參與黨和政府的重大決策制定的全過程，匯集廣大人民群眾的聰明才智，始終保證了黨和政府決策的民主化和科學性，使得全過程人民民主取得顯著的治國理政績效，無愧于最管用的民主。由上可知，全過程人民民主能夠成為“最廣泛、最真實、最管用”的民主殊為不易，這“三個最”的定型和發展，都需要得到民主集中制的有力保障。鑒于歷史上的中國是一個有著兩千多年封建專制傳統的國家，近代以來的積貧積弱、四分五裂、人口眾多、一盤散沙，造成了文化落后、思想僵化、觀念陳舊、抱殘守缺的國情、民情，這決定了必須在黨的領導下，在進行社會主義民主政治建設中運用民主集中制的原則和制度，把人民群眾的思想統一起來，把人民群眾的力量動員和凝聚起來，為全過程人民民主的順利發展提供根本的政治保障，才能避免陷入混亂無序的民主困境。

在中國特色社會主義新時代，只有把民主集中制植根于全過程人民民主的建設之中，運用“民主基礎上的集中和集中指導下的民主”，既充分發揚民主，又實行正確集中，健全和執行民主集中制的各項制度，促使黨和國家、各民主黨派與社會團體的領導同志深刻認識民主集中制的重要性，提高他們貫徹執行民主集中制的自覺性及能力和水平，將民主集中制的原則和制度運作于全過程人民民主的發展，才能有效地推進全過程人民民主的建設，使之更加的充實和更加的成熟完善。

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責任編輯 呂曉斌