“智慧國土”建設下的土地資源管理

佟宇冉

（湖北大學，湖北 武漢 430062）

1 “智慧國土”的內涵

1.1 “智慧國土”概念

“智慧國土”主要針對國土資源的一體化監管，運用信息化技術，建立國土資源的數據庫和一體化監管平臺，并在此基礎上建立相應的運營環境和標準、規范、制度等，最終實現國土資源的一體化監管“一張圖”，為國土資源的監管、分析和輔助決策等工作提供最佳的解決方案[1]。其中，以“智慧國土”為核心的建設系統為核心，即以“一張圖”為基礎，以“電子政務”“綜合監管”和“信息服務”為核心的四大系統為核心。

1.2 “智慧國土”的意義

從2009 年起，“智慧”這個改變人類未來發展方向的詞語開始在國內流行。此后，各種詞匯如“智慧城市”不斷涌現，這一現象揭示了目前社會生活與全球化、智能化等因素的有機融合。一般而言，“智慧國土”就是將物聯網和云計算這兩大新興技術應用于國土資源管理的人與自然、管理和服務等方面，從而實現了在網絡上處理一切事務，讓市民們可以隨時隨地手機一站式解決問題、獲得服務。技術方面，基于目前先進的通信技術及云端數據傳輸技術，可以構建起安全完善的對內監督與對外服務系統，達到規范、智能地利用好智慧國土系統中的內容。

“智慧國土”的構建是以“智慧”“互聯”和“協同”為核心的，其內涵與概念來自智慧城市。智慧城市涵蓋了工業、民生、環境、防災、治理、資金配置等多個領域，將城市的規劃、建設、管理、運營都納入了智能化的進程中，為城鎮化的“應用”提供了一個全新的服務[2]。而“智慧國土”則需要以智慧體系作為“粘合劑”，將集約化、低碳化、綠色化等新概念體系有機地融合到國土資源管理的全過程中；打破以往的信息孤島、利益壁壘，建立一個信息便捷共享的體系共生過程[3]。

“智慧國土”工程是依托“數字國土”和“金土工程”形成的“一張圖”和綜合監管平臺、電子政務平臺和共享服務平臺，借助物聯網、互聯網、云計算、大數據等新一代信息技術，實現網上辦公、網上審批、網上監管、網上交易和網上服務的集網絡化、數字化、智慧化于一體的國土管理系統[4]。主要內容包括大數據中心建設、實時動態監測、高效化綜合辦公和智慧化公眾服務4 個方面。

1.3 “智慧國土”的構架

1.國土資源“一張圖”數據庫。智慧國土資源管理的基礎設施包括資源基礎——以“一張圖”數據庫為核心的國土資源數據倉庫，以及設施基礎——包括電子服務平臺、信息監管平臺、信息服務平臺等。基于先進的技術和理念，如云計算、大數據等，可以實現土地資源的現代化管理和服務體系，包括標準化、規范化、智能化和集約化[5]。作為智慧國土的重要組成部分，“一張圖”數據庫構成了國土資源管理的大數據基礎，為實現科學決策、高效管理和可持續發展提供了有力支撐[6]。

2.智慧國土政務系統。智慧國土政務系統是以物聯網、互聯網、云計算、大數據等新一代信息技術為基礎，實現網上辦公、網上審批、網上監管、網上交易和網上服務的集網絡化、數字化、智慧化于一體的國土管理系統。智慧國土政務系統可以對目前相對分散的土地管理，礦產管理，地質環境管理等政務系統進行融合重構[7]。該系統實施全國對內對外的統一管理，具體表現如下：第一，綜合監管平臺是面向相關管理人員實時監控跟進全國土地資源管理的。第二，信息服務平臺是實時面向公眾提供信息的平臺。為確保立足全國面向全民的政務系統能夠處理如此巨大信息量，其運用了現代信息化技術。據數據顯示，該系統的開發涉及42 個軟件的功能互通。總的來說，該政務系統將傳統土地資源管理中分散的、各行其是的信息加以整合，構建了“互聯網+自然資源政務服務”應用體系，保證了我國土地資源的可持續利用[8]。

2 “智慧國土”在土地資源管理中的必要性

2.1 最大化釋放土地信息資源價值

基于智慧國土的核心數據庫的信息，我國土地資源基礎數據的完整性和精確性得以提高，我國土地資源現狀及其變化得以動態可視化展現，以此推進完成各項管理工作。在這個過程中，“智慧國土”給相關土地資源管理工作帶來了極大的便利，最大化釋放土地信息資源價值。

2.2 實現網上一站式服務

當前，信息技術在全球范圍內快速發展，已經滲透到了社會各行各業，而在土地資源的管理中，信息技術的運用也表現出了整合性、可視性和快速響應性等特點。當前，我國的土地管理信息化已經取得了很大的進展，這對于有效地整合有限的農地資源，保護耕地，推動城市化都發揮了很大的作用。然而，目前的國土資源信息化只是初步實現了“數字國土”，仍然存在著許多問題，如管理系統不完善，工作人員的專業素質較低，信息數據不兼容，應用范圍有限等[9]。要實現這一目標，就需要實現從“數字國土”到“智慧國土”的轉變。綜上所述，“智慧國土”是我國信息化建設中的一項重要內容，它將以國土資源大數據為基礎，建立起一個涵蓋全國的“智慧國土”網絡，使其能夠在線進行綜合辦公、管理和服務，進而推動我國現代化建設與社會生活的協調、有序地發展。

2.3 動態監測土地資源

智慧國土建設中，遙感監測是一項關鍵技術，它不僅對土地資源的使用情況進行監控，而且對土地資源的管理效果也有很大的影響。通過對土地使用變化情況的分析和比較，并結合地形地形圖和歷史資料，來修正房地產的產權信息。對農用地進行動態監測是農用地的一種重要方法，利用衛星定位系統可以將農用地的權屬信息進行綜合。利用該系統對地形圖進行制表，并對地形圖進行編輯，使該系統能清楚地反映出該地區的土地使用權變動情況。將土地的產權變化結合在一起，能夠高效地獲得準確的數據，并進行計算，一旦出現錯誤，能夠及時修改。對國土資源信息進行動態監測，能夠有效地對非法占用土地的情況以及其他信息來源進行掌握，為執法者提供了一定的協助，這對于實現我土地資源的高效利用具有重要意義。

3 “智慧國土”下土地資源管理現狀

3.1 信息共享不完全

目前我國在土地資源數據共享方面仍有許多需要改進的地方，如因缺少政府對依托數據而開發的軟件的功能指導及使用規范手冊，導致各地上傳數據范圍、格式不統一，最后造成數據需求不明確、傳輸不完整、上傳不規范等一系列問題，具體表現在難以匹配單位和公眾的實際需求。

3.2 各部門間發展不協同

在推進智慧國土建設過程中，數據類型在迭代更新，隨之而來的是部門對于數據的處理能力需要不斷提高。由于各部門之間處理數據的能力參差不齊，再加上高負荷運轉下的設備由于維修、更新不及時，導致了各部門之間發展不協同，使得數據整合沒有形成規模效應。

3.3 數據安全機制不健全

在推進“智慧國土”的進程中，必須建立起一套嚴密的保密機制，以確保數據的安全性。但是，我國許多地區的“智慧國土”建設還存在著一定的缺陷。其缺陷具體表現在以下兩點：第一，部分地區自然資源和規劃局缺少相關信息技術專業人才，數據安全這一工作常常被忽視，隨之而來的是數據存在泄露的風險以及數據管理工作混亂。第二，由于智慧國土數據庫的資源在建立之初就帶有壟斷性的屬性，如果對之進行挖掘利用可以產生可觀的社會經濟效益。然而，有關部門在數據共享過程里缺少完善的監督管理，這間接地增加了數據泄露的風險。

3.4 人才隊伍不足

我國在推進智慧國土建設以融合多元數據為著力點，這不僅需要面對龐大的信息量，而且需要對數據進行處理，對信息技術的能力要求較高。目前我國自然資源和規劃局對于相關專業人才的培養力度較低，導致技術人才流失，數據處理及利用效率未達到最大化。

4 “智慧國土”建設下土地資源管理工作建議

4.1 對傳統模式進行改革

在目前的基礎上，國家“智慧國土”的建設，仍需對國土部門的信息化水平進行全面的提高和優化，并在信息化層面上對各地區的土地資源進行全面的調查，主動地進行技術手段的創新，對現行的組織機構、管理制度和信息化的技術處理方法進行系統的規范化和系統化的目標建構，從而對傳統的工作方式進行深入的改革和調整。建立基于地理信息系統（GIS）和遙感技術的土地資源信息數據平臺，實現對全國土地資源的實時動態管理和監控，以及對土地利用情況的實時分析和評估。優先利用在國際上更加先進和成熟的技術手段，來加快區域性土地資源的信息化研發進程。此外，還可以利用與之相對應的國家政策和經濟投入，來加速對社會市場中先進信息化人員的長期引流。

4.2 提高數據共享范圍及效率

智慧國土建設是目前土地資源管理的發展方向，未來終會實現土地資源管理信息數據的共享，在不同區域之間實現信息互聯。同時，在不斷迭代更新的信息化的技術手段的加持下，可以實現數據共享的范圍深入、使用周期長的建設，以此提升管理效率。在這一發展態勢下，國家相關部門需規范數據共享相關流程及內容，建立起各部門同心協力、聯動協同的信息鏈，以推動多主體協同為關鍵點，構建步調一致、步頻相同的多元主體共享體系。

4.3 制定“數據節點統一”的初步目標

目前我國的土地資源信息數據平臺缺少不同區域間的聯動合作管理模式，具有高度協調統一的土地信息系統有待完善。由于目前國內在城鄉規劃領域一直未實現統一協同發展，因此在構建智慧國土體系時，既要關注城鎮化體系的現代化發展，又要加強對鄉村和其他落后地區的同步建設，從而合理規避因資源管理不平衡而造成的不均衡發展問題。現下應當針對土地資源管理的實際需求和現狀，考慮到各種因素的影響，確立具體、可行、可量化的數據節點統一的初步目標，借助“智慧國土”的信息化建設，實現我國土地資源領域的城鄉融合發展。

4.4 完善“步頻統一”的區域目標

我國目前存在不同區域智慧國土建設步頻不一致，需在實踐中不斷總結、轉化和優化目標。在滿足“智慧國土”建設的總體發展目標的同時，應利用先進的信息化手段和專業人才，強化土地資源管理中的社會服務質量、高效管理和精準決策。為了提高社會服務質量，應建立國家土地資源管理運行體系。在此基礎上，綜合考慮各地區之間的差異，提高各地區的資源管理與決策水平，以確保資源的管理效率與決策精度，進而提升國土資源管理、管理與決策的水平。重點實現對現有資源與人才的統一管理，并加強對政府各部門之間的溝通與配合，建立信息共享機制和決策協調機制，完善“步頻統一”的區域性目標。

4.5 明確系統運維模式

在“智慧國土”下，土地資源管理中的各類信息系統應當明確其運維模式，確保運維機制的完善。當前，土地資源管理系統主要由各市級國土資源局負責，為了讓智慧國土建設得到更好的發展，應當明確其運維主體。具體來說，市級國土資源局應制定智慧國土建設總體規劃，統籌安排土地資源管理系統的建設和運維工作。大型自然資源和規劃局可以采用信息化的手段，如ERP 系統可以實現土地資源管理的信息化，形成完整的土地資源管理數據體系，并通過數據共享實現不同部門之間的信息共享和協作配合。此外，通過數據挖掘和分析，ERP 系統可以對不同地區土地資源的供需情況、利用效益、環保效益等進行評價，為決策、管理和規劃提供科學依據。但要實現上述功能，就必須找到在實際的土地資源管理中所存在的缺陷，并做好各種工作，如風險控制等，才能全方位發揮智慧國土的最大效用。倘若在“智慧國土”建設過程中出現了問題，應由市有關部門指派專門人員來解決。專員處理的形式上可以大致分為線上處理和線下處理。其中，線上處理則是通過遠程操控來進行，及時地發現并處理在智慧國土建設的過程中在軟件和系統上所存在的問題，非常高效便捷。線下處理則是國土部門派出專門的工作人員到基層去進行問題處理。通過線下走訪聯絡可以強化各個部門間的聯系，助推各部門間的聯動工作，可以對智慧國土在實際建設過程中所產生的運營和維護方面的問題進行及時的解決。無論是何種處理形式都需明確系統運維模式，為智慧國土系統的順暢運行保駕護航。

5 結語

在“智慧國土”建設中，要根據各地區的土地資源信息建設情況，利用相關的信息技術，對傳統模式進行改革，建立一個以信息為核心的信息管理平臺，提高數據共享范圍及效率，制定數據節點統一的初步目標，完善步頻統一的區域目標，從而實現土地資源管理工作的現代化進程。