撤縣設區剎車的背后

簡宏妮

河北滄州南湖公園

近日，2023縣域經濟創新發展論壇上發布了《2023中國縣域經濟百強研究》。研究顯示，2022年54個“千億縣”競相進位，完成GDP8.6萬億元，占全國經濟總量的7.1%。

與此相對應的，則是近年來關于“撤縣設區”的收緊。

近年來，《融入南京都市圈，江蘇鎮江市推進撤縣設區設想》《融入武漢都市圈，湖北黃石市推進撤縣設區構想》《打造省會副中心，湖南省寧鄉市加快撤縣設區設想》等撤縣設區“構想”一直是坊間熱議話題。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確“嚴格控制撤縣建市設區”。“過去十多年熱熱鬧鬧的撤縣設區如今正在進入冷靜期。政府釋放的種種信號表明，撤縣工作的剎車已經踩下，短期內政策都將處于收緊狀態。”上海城市發展協同創新中心副主任、華東師范大學城市發展研究院教授曹賢忠告訴《瞭望東方周刊》。

民政部數據顯示，2009 年底， 全國有1464 個縣，855 個市轄區；到了2019 年末，已縮減至1323個縣，市轄區增至965 個。截至2023 年4 月的最新統計表明，縣已縮減至1299個，市轄區增至977 個。

實現雙贏

郡縣治，天下安。縣級行政區在我國行政區層級結構中承上啟下，其合理設置與調整優化關系到國家長治久安。

在此次收緊之前，我國撤縣設區經歷了快速增長（1997-2002年）、調控收緊（2003-2009年）、再次升溫（2010-2021年）三個階段。“縣”越來越少，市轄區逐年增多。

民政部數據顯示，2009年底，全國有1464個縣，855個市轄區；到了2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區增至965個。也就是說，10年之間，全國共撤銷了141個縣（平均每年減少14個縣），相應地增加了110個市轄區。截至2023年4月的最新統計表明，縣已縮減至1299個，市轄區增至977個。北京、上海、廣州、深圳、天津、南京、廈門等多個城市陸續進入“無縣”時代……被調整的縣域，也往往迎來了科教文衛等城市功能定位與市政配套設施的大幅升級。

曹賢忠表示，撤縣設區（包括縣改區、縣改縣級市、縣級市改區）主要是基于三個背景：一是撤縣設區有利于提升城鎮化率；二是響應區域協調發展等國家戰略需求，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈；三是打破地域空間和行政區劃的限制，更好地配置資源。

比如，安徽的縣級巢湖市、廬江縣被并入省會合肥，為合肥增加了近200萬人口和4400平方公里的土地面積。擴容成為合肥做大做強省會中心城市、爭創國家中心城市的有力支撐。

“拓展城市發展空間，增加常住人口，助推城市發展進入更高能級，撤縣設區曾經在一定程度上讓城市和縣域實現了雙贏。”曹賢忠說。

2021年以來，全國多地的“十四五”規劃提出有序推進撤縣設區的目標。比如，云南昆明提出“十四五”期間將優化行政區劃設置，有序推進撤縣設（市）區、鄉改鎮、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點為加快推進嵩明、宜良撤縣設市，縣改區重點為加快推進富民撤縣設區。

浙江嘉興提出，“十四五”期間有序推進行政區劃優化調整，穩妥實施撤縣設區、鎮改街道、村改居等，力爭市本級人口和經濟規模占全市比重達到60%以上。

此外，陜西漢中、河北衡水、安徽滁州、安徽蕪湖、江西贛州等多地均在當地的“十四五”規劃綱要中提出撤縣設區相關內容。

逐步收緊

2021年，國家發展改革委提出“慎重撤縣設區”，2022年初，這一表述升格為“慎重從嚴把握撤縣（市）改區，嚴控省會城市規模擴張”。2022年政府工作報告明確提出“提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區”。最新的表述則是《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》中提到的“嚴格控制撤縣建市設區”。一年多來，多個地方省市官方對下一步的撤縣設區表達了審慎態度。

撤縣設區進入冷靜期，是對此前一些地區一哄而上、過急過熱的擴大城市做法的糾偏。“有些縣域成為城區已經好幾年，但實際上與中心城區之間的經濟關聯并不高，尤其是其經濟發展驅動力還是以土地財政為主，缺失主導產業，縣域公共設施與服務與城區的差距也依然較大。”曹賢忠說。同時，撤縣設區的具體執行過程中還面臨一些阻礙，如從縣級政府角度來說，此舉將大幅縮減財政收入，弱化審批、規劃等方面的自主權。此外，中心城區對縣域產生虹吸作用，造成設區后縣域擁有的資源反而變少，經濟發展因此受限。

中國人民大學公共管理學院行政管理系教授馬亮指出，有些城市過去通過撤縣設區追求土地和行政區劃意義上的城鎮化，并沒有帶動城鄉一體化、人口城鎮化和農民市民化，甚至還因為撤縣設區導致了一些城鄉接合部的治理難題。

華東師范大學中國政治發展戰略研究所教授林拓提醒，對于撤縣設區，還要警惕一個過渡期過長的問題。“區劃調整后，各地普遍設置3-5年的過渡期，在過渡期內沿用原有縣享受的大部分政策。實際操作中，過渡期有的長達8年，造成了新設的區盡管在名義上歸屬于中心城市，但在實際運行中又與中心城市疏離的情況。”林拓說。

另一方面，縣域也在探尋自身的發展新路。“十四五”規劃提出大力發展縣域經濟，在2023年指導“三農”工作的中央一號文件——《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中，“縣域”一詞出現達13次之多。

“很多原本沒有存在感的縣域，借助互聯網和數字經濟的力量走上發展之路。” 曹賢忠說。比如，人口不到30萬的貴州黔東南榕江縣，讓一群熱愛足球的人歡聚一堂，舉辦了場面堪比“世界杯”的“村超”，不僅吸引了國際足球巨星的關注，還“帶飛”了當地旅游業。

再如，人口只有13萬的江西撫州資溪縣，有將近一半的人口在做面包，通過“一姓帶一村、一村帶一鎮、一鎮帶一縣”的輻射效應，每年靠做面包，年產值達200億元，面包產業成為資溪縣域經濟的亮麗名片。

2023年7月，賽迪顧問發布《2023中國縣域經濟百強研究》。百強縣總GDP達到8.6萬億元，占全國經濟總量的7.1%；“千億縣”已達54個，比上年多10個；百強縣居民人均可支配收入均值達46009元，高出全國水平24.7%，體現出“強縣”與“富民”并重。

“依附于城市不一定能帶來縣域發展，而盲目擴張對城市自身也造成治理難題，從‘慎重到‘慎重從嚴再到‘嚴格控制，撤縣設區需要一個‘冷靜期。”曹賢忠說。

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探尋新路?

“十四五”規劃綱要提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。

江蘇省發改委前不久對無錫與江陰、宜興等市未來發展的表態也透露出新信息：“積極培育江陰、宜興兩個副中心城市，加快推動錫澄、錫宜協同發展，實現無錫市域一體化發展。”這意味著，與地市層面的都市圈一體化一樣，市域一體化正在取代撤縣設區，成為城市內部融合的新模式之一。

“世界范圍的研究成果表明，城市多中心的空間結構更有利于城市經濟發展。因此，撤縣設區應根據城市的等級、發展階段制定不同的政策，對于特大型城市，應注重培育副中心；對于中等城市應注重培育縣域新增長極，待條件成熟后再逐步考慮撤縣設區。”曹賢忠說。

“城市不管怎樣擴容，終究是有行政邊界的，有邊界就意味著依然有壁壘，撤縣改區看似一下子解決了壁壘，實際上也可能為新問題埋下伏筆。”華南城市研究會會長、暨南大學教授胡剛認為，相比行政區劃調整，完善區域協調機制更應該是下一階段城市發展的主基調。“對于城市高質量發展而言，改變粗狂的城市開發方式，提高城市品質、豐富城市內涵、增強群眾幸福感和獲得感，比通過撤縣設區實現城市擴容更為重要。”