關于加強市縣生態環境監測能力建設的對策研究

文｜黃光鑫 張念勝

近年來，恩施州生態文明建設成效顯著。公開數據顯示，截至2022年年底恩施州優良天數占比97.8%，恩施市空氣質量在全省13個國考城市中連續4年穩居第一；全州地表水國家考核斷面水質連續3年進入全國地級及以上城市前30位（湖北全省唯一）；全州生態質量指數（EQI）72.61，生態質量綜合評價為Ⅰ類。恩施州作為生態環境質量的“優等生”，環境質量進一步提升的空間不斷收窄，在創建全國“兩山”實踐創新示范區的征程上，全州有針對性地統籌強化生態環境監測能力建設，探索適合恩施州特點的生態環境監測業務體系，強化地方環境管理需求與監測能力實現之間的良性互動，凸顯生態環境監測對環境管理的硬核支撐作用，爭取更大進步空間，顯得尤為重要。

恩施州監測能力現狀

手工監測能力現狀

恩施州轄區現有一個省駐地方生態環境監測機構即駐地監測中心，中心在編人員19人，認定監測項目106項，為國家環境監測二級站。所轄八縣市各有一個國家環境監測三級站，在編人員共計92人。州城恩施市共有5家社會環境檢測機構，利川市有1家社會環境檢測機構，監測人員共計115人。全州生態環境監測從業人員226人。

恩施州生態環境監測基礎能力匯總表（截至2022年年底）

自動監測能力現狀

恩施州共建成各類生態環境監測網絡站點45個，其中空氣質量監測站點17個（含環境空氣揮發性有機物監測站點1個），除恩施市3個、巴東縣1個外，其余縣市均有2個；水質自動監測站點23個（地表水15個，飲用水源地8個），交通污染源監測站點3個，輻射環境質量自動監測站點2個。

監測能力總體特征

手工監測能力整體薄弱。全州生態環境監測系統在編在崗人員共計77人，實驗室儀器設備原值共計2715.44萬元，年均財政預算經費共計2752.6萬元。從人、財、物三個方面分析顯示，全州生態環境監測系統體量不大，監測能力整體偏弱，與構筑恩施州2.4萬平方公里國土空間生態安全和10.74萬億元生態價值第一道防線的重任不相匹配。

自動監測覆蓋率低。以“自動監測技術為基礎，手工比對監測為補充”[1]的環境質量監測網絡尚處于起步階段，聲環境、土壤環境、輻射環境自動監測網絡和生態遙感技術幾乎沒有，自動監測有待發展。

大量監測任務依賴業務外包落實。社會環境檢測機構有效承擔了州、縣部分監測事權，作為重要補充，共同推動了監測工作任務的落實。

恩施州監測業務體系現狀

當前，恩施州監測中心基于“生態環境質量監督、考核、評價”的法定職能，監測工作重在支撐環境質量考核排名和生態補償資金轉移支付，縣市環境監測站工作重點則圍繞執法監測、污染源監督性監測等開展。但在實際工作中也承擔恩施州重點市控河流斷面（12個）、水庫點位監測（7個）、鄉鎮集中式飲用水源地（145個）、“千噸萬人”飲用水源地（73個）、聲環境、農村環境質量（8個村莊）等方面的環境質量監測任務；社會環境檢測機構則主要承擔企業委托監測、政府購買服務監測等。

總體來看，恩施州監測業務體系主要是監測機構圍繞省、州生態環境監測方案建立起來的環境質量和污染源監測業務體系，服務環境質量考核的水質、環境空氣自動監測體系，以及社會檢測機構圍繞環評、排污許可等環境管理建立起來的委托服務檢測業務體系。

存在的問題

監測能力弱難以應對繁重的監測任務

由于國家層面現代化監測體系和監測能力的不斷推進，生態環境監測要素的不斷擴展以及污染源排放全過程精準管控的需求，都對新時代監測工作提出了更高的要求，監測任務日趨繁重。[2]但現有監測技術人員數量、裝備更新換代水平遠遠不夠，致使依靠現有力量難以應對繁重的工作，加上監測人員職級晉升困難、上升通道狹窄等原因，監測隊伍活力不足。同時，監測能力現代化在省、州、縣三級監測機構推進過程中存在不均衡現象，國家層面統一部署的部分監測任務超出了州、縣監測機構現有的監測能力，致使各級監測機構必須將部分業務外包給社會環境檢測機構，社會環境檢測機構已經成為全州監測能力必不可少的有效補充。但在向社會環境檢測機構購買監測服務過程中，卻存在無序外包情況，缺乏有效統籌和規劃，甚至部分監測站大型儀器長期閑置。

監測業務體系難以匹配精細化環境管控需求

離開生態環境管理，生態環境監測就失去了存在的價值。監測機構作為業務支撐單位，需要通過系統前瞻的技術研究保證業務能力的先進性，有強烈的研究需求。[3]現行監測業務體系存在重出數、輕研究的現象，存在按照省、州既定監測方案被動開展監測、主動開展數據成果轉化發揮核心支撐作用不強的現象，服務支撐能力較弱。在實踐中，以轄區生態環境管控中發現的問題為導向，主動介入、積極參與，充分發揮監測對環境管理的引領作用方面比較弱。從目前的體制機制和被動監測的業務體系來看，監測系統在環境管理中的參與度越來越低，監測機構之間的技術交流越來越少，由此導致監測業務能力整體弱化、作用發揮整體虛化。

存在體制機制難以提升整體環境管理水平的制度“瓶頸”

恩施州核心監測技術隊伍應由環境監測機構與社會環境檢測力量共同組成，但現行制度框架下，駐地監測中心、縣市監測站以及社會環境檢測機構之間缺乏有效溝通的制度保障，相互之間沒有基本的業務交流，難以形成“大監測”“一盤棋”工作格局，監測力量“一盤散沙”。在對地方整個環保工作的考核體系中，缺少對環境監測工作的考核指標體系，導致監測戰線成為不被重視的領域，監測系統技術人員被抽調的現象屢禁不止，因職能定位原因，監測系統在環保領域中地位極低，監測技術人員也樂于被抽調補充到行政和執法領域，導致監測系統實際在崗人員偏少。環境監測隊伍地位低導致監測系統在整個環境保護體系中缺少話語權，缺少參與環境保護全過程的制度保障，難以在環境保護中發揮“哨兵”“耳目”作用。

對策建議

落實垂管改革“后半篇文章”強化環境監測地位

啟動縣市環境監測站改革。參照安徽省宣城市等地做法，將縣市環境監測站升格為副科級，站長為分局黨組成員，提高監測在生態環保決策中的話語權。同時，建議省級層面統一制定對地方環境監測工作的考核指標，監測相關指標在目標考核中占10～20分，加大考核力度，防止監測系統人員頻繁被抽調。探索將監測能力建設納入環保督察督政范圍，壓實監測能力建設的主體責任。

推動形成“大監測”格局有效統籌各類監測力量

垂改后省駐地方監測機構主要負責人均為駐地生態環境局黨組成員，應統一明確駐地監測中心主要負責人分管駐地監測業務工作，有利于統籌駐地生態環境監測工作，統籌調度分配年度監測工作任務，努力形成“大監測”格局[4]。明確各級監測機構主要負責人兼任同級環委會辦公室副主任，有利于全面掌握駐地生態環境保護狀況，為環境監測主動融入環境保護全過程奠定基礎。明確將社會環境檢測機構納入統籌范圍，科學規劃業務分包工作，加強業務統籌，力求監測能力與監測工作任務相匹配，嚴格依據各監測站業務工作需求，全面提升監測能力，減少重復、無序投資，避免設備閑置和資源浪費。

強化資金保障推動傳統監測向“智慧監測”轉變

建議每年以當年生態轉移支付資金的5%為基數（2021年恩施州獲得中央生態轉移支付資金 6.28億元，5%約3000萬），用于縣市環境監測站點能力建設，主要是提升自動化監測能力水平，[5]用自動監測站點代替人工，開展水質、空氣、聲等的監測，減少基礎工作量。

量身打造以問題為導向的研究性監測業務體系

恩施州沒有生態環境科研機構，沒有專門研究地域環境問題的機構，很難以問題為導向對環境管理和精細化評估提供支撐服務。建議由省級駐地方監測機構牽頭，統籌駐地各級監測機構從被動考核監測向主動研究性監測轉變，從被動服務環境管理向主動引領環境管理方向轉變，主動研究，量身打造監測業務體系，努力形成駐地監測中心、縣市環境監測站和社會環境檢測機構良性互動的局面，建立環境質量監測自動化（自動監測站）、技術含量不高勞動密集型監測業務社會化、數據綜合分析轉化制度化的監測業務體系。各級監測機構工作中心應轉移到數據綜合分析轉化上來，形成全面支撐項目環評、排污許可、竣工驗收、斷面超標溯源、重污染天氣消除、環保規劃、流域治理等環境管理的業務體系。

結語

當前，隨著經濟社會的發展，環境問題也日益凸顯，部分地表水監測斷面呈現出超標趨勢，所以如何布局生態環境監測能力建設將直接關系到未來環境管理的成效。在今后的環保工作中，努力提升環境監測的地位、統籌各類監測力量、推動“智慧監測”、形成以問題為導向的研究性監測業務體系將成為生態環境監測能力建設的重要手段和力量。