長株潭都市圈工業園區低效用地盤活利用路徑思考

劉霞，羅湖平

摘? 要：喚醒“沉睡”土地資源、盤活工業園區低效用地是推動園區高質量發展的重要措施，也是保障經濟社會發展用地的必然選擇。以長株潭都市圈工業園區為案例地，通過調查發現，在實踐中園區主要采用“一企一策”的分類施策、“延鏈強鏈”的集中布局、“產城融合”的多元利用、“深化改革”的優化環境等典型做法來盤活低效用地，但也面臨著主體利益沖突、開發動力缺乏、用地銜接困難、盤活后勁不足等現實困境。研究認為，要從增強盤活意愿、提高盤活能力、促進盤活共贏、完善盤活保障四個維度積極破解，通過細化政策支持、深化園區改革、強化主體協作、優化管理服務，以挖掘存量用地潛力，實現工業用地提質增效，提高節約集約用地水平。

關鍵詞：低效用地；盤活；工業園區；長株潭都市圈

中圖分類號：F293.2? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-24-04

Thoughts on the Path of Inefficient Land Use and Active Utilization of Industrial Parks in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Metropolitan Area

Liu Xia， Luo Huping

（School of Public Management and Human Geography， Hunan University of Technology and Business， Changsha Hunan 410205）

Abstract： Awakening "dormant" land resources and revitalizing inefficient land use in industrial parks are important measures to promote high-quality development of industrial parks， and are also inevitable choices to ensure land use for economic and social development. Taking the industrial park in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area as a case study， it was found through investigation that in practice， the industrial parks mainly adopt typical practices such as the classified implementation of "one enterprise， one policy"， the centralized layout of "extending the chain and strengthening the chain"， the diversified utilization of "industry city integration"， and the optimization of the environment for "deepening reform" are mainly used to revitalize inefficient land use. However， they also face practical difficulties such as conflicts of interests among stakeholders， lack of development motivation， difficulties in land connection， and insufficient vitality. Research suggests that we should actively crack the problem from four dimensions： enhancing the willingness to revitalize， enhancing the ability to revitalize， promoting win-win results in revitalization， and improving the guarantee of revitalization. By refining policy support， deepening industrial parks reform， strengthening subject collaboration， and optimizing management services， we can tap into the potential of existing land use， achieve quality and efficiency improvement of industrial land， and improve the level of conservation and intensive land use.

Keywords： inefficient land use; vitalize; industrial parks; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan metropolitan area

0 引言

黨中央、國務院高度重視土地資源節約集約利用，落實節約集約用地政策，盤活存量土地，全面提高土地資源利用效率。隨著土地要素市場化配置改革進一步加快，土地資源的內部挖潛緊迫，多數園區面臨著較為嚴重的土地資源瓶頸。由于早期園區立項準入門檻過低、土地供給不合理、產業結構不夠優化、對停產停建企業騰退不足等原因，逐漸形成了園區低效用地的局面[1-2]。當前，土地低效利用與園區發展空間受限并存，新增工業用地嚴格把控，高質量產業引入能力有限。由于法律支撐缺乏、開發主體缺失、既得利益固化、空間騰挪困難、改造動力不足等現實原因，低效工業用地再開發難以實施[3-4]。不斷積累的低效用地大幅度降低了土地節約集約利用水平，影響園區土地利用成效。喚醒“沉睡”土地資源，盤活低效用地成為實現節約集約利用土地的重要手段。學者們紛紛建言，代兵等[5]提出創新低效工業用地退出機制，從制度、平臺、資金等方面落實。程娟[6]提出建設高層工業以提高土地利用率。吳超[7]從政府、市場、社會層面提出完善管理體系、發揮市場作用、兼顧土地權利人合法權益，以盤活存量用地。

近年來，湖南省瞄準“三高四新”戰略定位和使命任務，實施“強省會”和長株潭都市圈建設并舉；積極推進“五好”園區建設，以“畝均效益”為導向，嚴格標準、盤活存量、優化增量，深化園區低效用地清理，不斷提高節約集約用地水平。本文基于對長株潭都市圈工業園區的實地調研，歸納總結園區低效用地盤活的有益經驗，針對盤活利用中的現實難題，探尋破解之道，以期挖掘存量用地潛力，提高土地資源利用效率。

1 長株潭都市圈工業園區低效用地盤活的典型做法

1.1? “一企一策”分類施策

當前，各園區通過盤活企業來盤活土地，積極促推產業轉型升級、提升土地利用效率。在實踐中，園區根據閑置低效企業具體情況實施“一企一策”處置措施，因地制宜提出盤活方案，探索出收購儲備、嫁接盤活、退二進三與租賃承包等多種措施。例如，湘潭高新區的天利恩澤太陽能科技有限公司項目用地的畝均稅收低于1萬元/畝，已列入園區用地清退和騰退企業目錄，園區通過10余次磋商談判最終達成收回協議，之后重新掛牌出讓，為低效用地的處置提供了可借鑒經驗；瀏陽經開（高新）區的湖南金博科技有限責任公司受政策影響停產多年，園區協調引進湖南喜愛迪生物科技有限責任公司收購部分股份并開展技術改造，使企業通過盤活實現“枯木逢春”。

1.2? “延鏈強鏈”集中布局

園區是產業發展的主戰場、主陣地，實現低效用地盤活，需要通過聚焦集群化、循環化“延鏈強鏈”，構建空間布局合理、產業集群發展、資源集約利用、發展動能強勁的產業發展格局，以有效利用低效土地。在實踐中，長沙經開區建設小微園區，鼓勵企業利用閑置低效工業用地，圍繞主導產業及上下游配套產業進行轉型升級和二次開發，實現內部閑置資源充分利用，提高畝均效益。株洲高新區發布政策措施促進產業鏈招商，給予符合條件的入駐企業一定的貸款貼息，吸引配套企業，促進產業鏈延伸；同時，以“畝均”論英雄，為達到設定條件的重大項目優先安排用地，加強產業鏈建設，實現高新區產業更高質量發展。

1.3? “產城融合”多元利用

隨著城鎮化高質量發展，環境保護觀念加強，園區更加注重存量土地盤活和集約高效利用土地，逐漸從重產業運營模式向“產城融合”模式轉型發展，并以“產城融合”理念完善區域基礎設施、公共服務、開放空間等配套建設，促進高新企業和勞動力集聚，形成特色產業集群的專業園區綜合體，進而促使園區成為土地集約和空間優化的高品質創新城區。在實踐案例中，湘潭高新區總體設計了“一核引領、四軸驅動、六片聯動、多點支撐”組團式產城融合空間發展格局，通過緊扣“三生”融合、“三態”協同發展趨勢，完善學校、醫療、養老等生活服務設施，吸引了一批具有高發展活力與發展潛力的高新技術企業入駐高新區，有效賦能園區低效用地復合開發。

1.4? “深化改革”優化環境

加快盤活工業園區低效用地，提高土地畝產效益，必須深化“放管服”改革，推進“五好”園區建設，優化投資環境和營商環境。在“放管服”改革中，園區被賦予了更大的審批自主權，綜合化的優質服務相繼呈現，有效促進了產業項目高質量發展。例如，長沙高新區采取部門提前介入、擔當審批、企業承諾、信用兜底等舉措，由代辦員一線蹲點、幫辦代辦，加快審批速度，最終幫助三安半導體項目通過技術審查先行辦理規劃手續，后取得土地權屬并同步領取工規證，縮減建設工期3個月，創造了11個月建成投產的業界紀錄。湘潭經開區依托國省市一體化平臺，推動全區政務服務“一體化、標準化、智能化”建設，全面打通企業項目審批服務大通道，構建“線上”“線下”為企業辦事大前臺，助力企業項目盡快落地、達產達效。

2 長株潭都市圈工業園區低效用地盤活面臨的現實難題

2.1 主體利益沖突

園區低效用地盤活利用是一項由政府、園區、企業及農戶等多元主體共同推進的活動。各主體之間的角色、權利、義務、作用等各不相同，其在低效用地盤活過程中的利益取向也不盡一致，從而產生了一定的協調成本和難度[8]。其中，政府作為土地所有權行使主體，負責園區的整體規劃、政策制定、管理監督等多項工作，希望能夠通過低效用地盤活獲得持續的土地收益和稅收。農戶和企業也希望自己的合法權益與訴求得到最大化保障。一方面，在協調園區建設用地、進行開發的過程中，農戶的拆遷期望值不斷提高，對征拆補償提出多樣化訴求，征地賠償協議難以達成，阻礙項目推進。另一方面，原有低效企業由于轉型成本過高、對退出補償不滿意等，選擇繼續占有土地，這與園區提高畝產、高質量發展目標明顯沖突。

2.2 開發動力缺乏

現階段，園區部分企業受內外部環境、自身經營管理等因素的影響，處于停產或半停產狀態，導致土地、廠房等資源浪費，亟待采取措施推動該類閑置低效企業騰退盤活。然而，企業的退出仍面臨多重問題難以推進。例如，企業退出后會產生大筆的固定資產減值，入園重建成本過高，即使地方政府給予一定補償，仍無法完全彌補企業損失，導致企業經營者退出意愿不強。企業轉型升級所需要的大量成本投入，也使經營者望而卻步。與此同時，由政府主導的園區低效用地再開發模式的激勵措施不夠，社會資本參與開發的積極性也不高。

2.3 用地銜接困難

隨著長株潭經濟一體化的加快，工業園區稀缺的土地資源和有限的土地指標難以承載大量企業的入駐需求，積極盤活存量，鼓勵低效企業有序退出成為保障新項目進入及重點企業二期發展所需用地的不二選擇。實踐中，部分企業仍存在“多占少用、占而不用、用而不優、占地待漲”等問題，致使閑置低效用地未能及時拍賣流轉獲得新的效益。前期園區布局規劃不合理，土地收儲、報批、供地存在一定難度，使得低效工業用地分散雜亂不能形成成片地塊，難以有效滿足項目建設用地需求，致使土地供需不平衡。同時，二級市場交易規則不健全、交易信息缺乏和不對稱，導致土地交易信息搜集成本高，信息流通不暢，這在一定程度上阻礙了潛在項目的順利進入。

2.4 盤活后勁不足

在推進低效用地盤活過程中，仍存在已動工開發但停止的項目，導致土地長期閑置。一方面，對于企業而言，資金不足、管理決策失誤等問題，皆會導致項目后期投入力度減弱，從而延緩項目進程，甚至是建設停滯。另一方面，對于低效用地的盤活缺少有效強制措施，使得部分工業用地低效情況難以改變。園區供后監管效力不夠、對于違規處置力度不強、對企業執行合同的約束不足等，在一定程度上為低效閑置提供了可乘之機，需要強有力的法律抓手以助力低效土地處置。

3 長株潭都市圈工業園區低效用地盤活利用的路徑選擇

3.1 細化政策支持 增強盤活意愿

對于低效用地的盤活利用，需要在用地補償政策、相關稅費政策等方面給予保障與激勵，以不斷提高盤活主體的行動意愿，并促使將節約集約用地落到實處。一是要認真落實征地拆遷補償。根據園區征地拆遷補償安置辦法，設立征拆辦公室，加強與原土地使用人的溝通協商，保障被征地戶和被拆遷戶的合法權益，對于積極配合工作者給予適當獎勵，特別是要激發城郊村集體的重要協調作用。二是要提供園區土地盤活的財政支持。由地市財政設立專項資金，基于對園區存量用地盤活情況的考核，按園區平均產出稅收收入的一定比例給予財政獎勵，提高園區盤活存量用地的主動性。三是要給予企業用地盤活的稅費優惠。對于積極開發利用閑置土地、提高產能效益、注重環境保護的企業，根據其稅收貢獻度給予一定程度的水電費減免與稅費補貼，增強企業提高土地利用率的意愿。

3.2 深化園區改革 提高盤活能力

深化園區改革，實現產業轉型升級，有利于釋放園區發展活力和創新動力，助力園區低效用地盤活。一是創新園區運營管理模式。推行“管委會＋公司＋基金”園區運營模式，由管委會統籌園區政策制定、發展規劃、行政審批等事務；平臺公司承接園區開發建設、投資融資等功能，拓展招商、資產運營、企業孵化等市場性業務；依托專業的基金管理機構，以市場化方式吸引資本積聚，設立產業基金、專項基金，為項目落地與建設提供資金保障。二是實施產業優化升級。通過加大技術投入、轉變運營模式等方式，實現產業轉型升級，提升產業實力，以產業發展帶動存量資源利用；不斷發展壯大優勢產業，鼓勵、吸引上下游企業入駐，培育產業鏈群，推動產業集群發展。三是低效企業有序退出。出臺企業退出管理辦法明確企業強制退出的標準與手段，對符合強制退出條件的企業，由工商、質監、安全監管、環保等部門依法注銷企業相關執照和生產許可證等證照，由自然資源部門收回國有土地使用權，并對地面建（構）筑物、附屬設施進行依法處置，為優勢產業和優質項目騰出發展空間。

3.3 強化主體協作 促進盤活共贏

深挖用地潛力，盤活利用低效用地，需要多管齊下、多元聯動，以破解盤活難題，提高土地資源利用率，實現園區、企業共同發展。一是要加強各部門的協調互動。成立園區低效用地處置行動工作領導小組，抽調各部門骨干組建行動專班，以“一張圖＋一份清單”為指引，實現各部門之間的高效聯動，強化信息共享，合力處置低效用地，實現低效用地盤活利用、優化布局、提質增效。二是要助推各園區形成聯盟合作。搭建園區聯盟發展平臺，實現園區異地資源整合、企業資源對接、科技協同創新，形成園區共建共享體系，便于項目高效率高匹配落地，利于園區高質量高標準發展。在園區聯盟中，基于“增存掛鉤”政策，允許存量盤活土地指標跨園區流轉，更好地滿足園區土地建設指標需求，優化資源配置。三是要推動多元主體的聯動共治。通過搭建“府院聯動”機制，積極對接相關人民法院、金融機構等，探索通過法律途徑和法律手段，對園區被抵押和司法查封的閑置土地依法依規妥善處置到位，推進低效閑置用地處置工作；加強園區、企業及第三方平臺（運營商）的聯系，運用大數據互聯網技術，搭建園區產業用地信息、租賃交易等平臺，方便信息流通，助力項目用地銜接；對于效益低下的項目可以采取由園區收回土地與第三方公司合作推動建設，以盤活存量工業用地，促進土地節約集約利用。

3.4 優化管理服務 完善盤活保障

立足園區實際情況，加強管理考核、優化園區服務，為低效用地盤活提供保障。一是要加強土地利用管理。全面摸清園區低效用地情況，根據低效原因設立臺賬，實施清單化管理，由領導分管項目進行動態跟蹤分析，實現精準施策，加大供后監管力度，努力把“凈地”向“優地”打造。二是要完善企業評價體系。多維度考核企業，按照“畝均營業收入”“畝均稅收”“研發經費占主營業務收入比重”“就業貢獻率”等指標將企業分為不同類別，評價結果與企業扶持政策相掛鉤，以高效配置資源要素。三是要優化園區服務環境。加大放權賦能力度，對于園區建設發展、項目落地等事權，做到“應放盡放”，簡化辦事流程，實現“一件事一次辦”；同時，注重完善配套措施、優化環境以吸引投資，提升園區綜合服務設施配套建設，強化園區生活、商務、辦公等城市功能建設，促進衛生教育、公共交通、住房保障等要素向園區集聚，實現產城融合、多元發展、吸引項目。

參考文獻/References

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