湖南省補充耕地指標交易價格指數測算及應用建議

李中華，王婷

摘? 要：科學測算補充耕地指標市場的價格指數，對引導湖南省補充耕地指標交易市場的健康發展及發揮土地要素保障作用、促進區域社會經濟發展等具有重要意義。本文依托湖南省公共資源交易中心補充耕地指標交易信息服務平臺數據庫，在分析補充耕地指標交易價格動態變化的基礎上，界定了補充耕地指標交易指數的內涵，探索建立了補充耕地指標交易價格指數的測算方法和編制步驟，并據此測算了2016—2022年湖南省補充耕地指標交易價格定基指數和環比指數。其研究結果可為各級政府、自然資源管理部門、投資者開展補充耕地指標的開發、管理和交易提供科學依據和理論支撐。

關鍵詞：補充耕地指標；交易價格；指數；湖南省

中圖分類號：F301.2? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-39-08

Calculation and Application Suggestions for the Transaction Price Index of Supplementary Farmland Quota in Hunan Province

Li Zhonghua1， Wang Ting2

（1.Hunan Provincial Public Resource Trading Center， Changsha Hunan 410116；

2.School of Geographical Sciences， Hunan Normal University， Changsha Hunan 410081）

Abstract：Scientific calculation of the price index of the supplementary farmland indicator market is of great significance for guiding the healthy development of the supplementary farmland indicator trading market in Hunan Province， playing the role of land factor protection， and promoting regional socio-economic development. This article relies on the database of the Hunan Provincial Public Resource Trading Center's Supplementary Cultivated Land Index Trading Information Service Platform. Based on the analysis of the dynamic changes in the transaction price of supplementary cultivated land indicators， the connotation of the supplementary cultivated land indicator trading index is defined， and the calculation method and preparation steps of the supplementary cultivated land indicator trading price index are explored. Based on this， the basic index and month on month index of the supplementary cultivated land indicator trading price in Hunan Province from 2016 to 2022 are calculated. The research results can provide scientific basis and theoretical support for governments at all levels， natural resource management departments， and investors to develop， manage， and trade supplementary farmland indicators.

Keywords：supplementary cultivated land indicators;transaction price;index;Hunan province

0 引言

耕地占補平衡制度是我國耕地保護的一項基本制度。為解決耕地資源分布與占用的空間錯位、落后地區發展資金短缺等問題，國家鼓勵有條件的地方探索補充耕地指標跨區域流轉，并把補充耕地指標交易市場建設作為建設高標準市場體系和全國統一大市場的重要抓手[1]。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《建設高標準市場體系行動方案》要求，有條件的地方探索建立省域內跨區域補充耕地指標交易市場，完善交易規則和服務體系。2022年，中共中央、國務院《關于加快建設全國統一大市場的意見》要求，須加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，完善城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、補充耕地指標跨區域交易機制。補充耕地指標交易機制為有效解決經濟發展不平衡的各地對土地的差異性需求提供了新的思路，在穩定實現耕地占補平衡、顯化土地市場價值和促進地區經濟發展等方面發揮了重要作用。

湖南省公共資源交易中心從2016年4月開始開展省域內補充耕地指標網上交易的實踐探索。經過7年多的運行，全省補充耕地指標交易市場體系已初步形成。如何在后疫情時代進一步規范和提升交易效率、強化自然資源要素特別是耕地占補平衡指標保障作用是湖南省公共資源交易中心目前面臨的現實問題。補充耕地指標交易價格是指標交易供需雙方以及交易平臺等各方關注的焦點。從湖南省自然資源管理的角度出發，研究補充耕地指標交易的價格水平，測算其價格指數及其變化情況，可拓展公共資源交易市場的信息服務功能，提升公共資源交易服務智能化水平，也可以為各地開展補充耕地指標的開發、管理和交易提供科學依據。由此，本文依托湖南省公共資源交易中心補充耕地指標交易信息服務平臺數據庫，參考國家統計局70個大中城市商品住宅銷售價格指數、道瓊斯工業股票平均價格指數等做法，對湖南省補充耕地指標交易價格及指數開展了相關研究，并提出了指標交易價格指數的應用建議[2-5]。

1 湖南省耕地占補平衡指標的類型及價格體系

1.1 湖南省耕地占補平衡指標的類型

在占補平衡具體操作中，湖南省公共資源交易中心有效利用了補充耕地指標庫。地方在滿足本區域耕地占補平衡的前提下，可將多余的補充耕地指標通過市場交易的方式調劑給那些在本行政區域內無法滿足耕地占補平衡的地區。根據《湖南省補充耕地指標庫管理辦法》（湘自然資發〔2020〕29號），補充耕地指標包括耕地占補平衡指標和增減掛鉤新增耕地指標。耕地占補平衡指標是各類補充耕地項目補充和改造的耕地報部備案后形成的新增耕地數量、水田規模和糧食產能3類指標，而增減掛鉤新增耕地指標是增減掛鉤項目拆舊復墾與安置建新相抵后節余的水田面積、旱地面積2類指標。由于增減掛鉤指標在報部耕地占補平衡動態監管系統備案要求下可轉換為耕地占補平衡指標，所以最終兩類指標可合并成一種，即耕地占補平衡指標[6-7]。

1.2 湖南省耕地占補平衡指標的價格體系

補充耕地指標的轉讓方包括提供耕地占補平衡指標的省、市州、縣市區三級人民政府，而受讓方為在本行政區域內無法實現耕地占補平衡的市州、縣市區人民政府。指標價格主要由政府制定指導價，通過湖南省公共資源交易中心公開競價的方式確定。政府指導價需綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用、市場供求情況等因素。湖南省根據本省實際情況確定了省內指標交易的指導價，同時會根據社會經濟發展形勢和市場交易狀況適度調整。如，受新冠肺炎疫情影響，2020年宏觀經濟疲軟，湖南省指標交易市場不景氣，交易中心將補充耕地指標交易指導價最低價做了不同幅度的下調。在政府指導價下，補充耕地指標一般在湖南省公共資源交易中心公開掛牌出讓，而市縣用于旱改水承諾兌現、償還儲備補充耕地核查“欠債”的耕地占補平衡指標可以采取協議方式交易。

2017年12月前，補充耕地指標交易尚未與耕地質量相掛鉤，是按耕地類型即水田、旱地和旱改水等三種指標進行交易。2018年后，原國土資源部發布《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號），根據改進建設用地項目與補充耕地項目逐一掛鉤的做法，按照補改結合的原則，實行耕地數量、糧食產能和水田面積三類指標核銷制落實占補平衡，其交易價格按新增耕地數量、水田規模、糧食產能3類指標進行交易，實現了耕地占補平衡數量和質量的同步監管[8-10]。湖南省根據自身情況，確定了3類指標的最低限價，即：新增耕地數量指標不高于15萬元/畝（1 畝=666.67 m2），不低于10萬元/畝；新增水田指標不高于10萬元/畝，不低于6萬元/畝；糧食產能指標交易價格 30 元/kg。截至2023年4月，全省成交耕地數量指標59 434畝，耕地水田指標84 885畝，耕地產能指標28 843.5 t，成交總價達166.5億元。

2 湖南省補充耕地指標交易價格變化分析

自補充耕地指標網上掛牌交易制度試行以來，湖南省補充耕地指標交易價格經歷了兩輪變化。

2.1 2016—2018年啟動期

本輪有21批次共6.89萬畝分水田、旱地和旱改水三種類型的補充耕地指標完成了交易，交易均價為21.54萬元/畝（表1）?？傮w而言，各種類型的補充耕地指標交易價格均呈現先較快升高再下降并趨于平緩的發展態勢，但不同類型的補充耕地指標價格有明顯差別，且各自調整幅度不同（圖1）。以水田為例，2016年指標投入市場后，市場反響逐步強烈，特別是2017年上半年，原國土資源部執行嚴格的新增建設用地報批“占水田必須補水田”政策，水田價格一度飆升至歷史最高位。但2017年12月實行耕地數量、糧食產能和水田面積三類指標交易后，補充耕地指標價格逐步回調。同時，在此期間共有6批次水田指標完成交易，最高價為73.13 萬元/畝，除了2016年剛開始第一批次水田指標交易價格較低（為5.03 萬元/畝）外，其余批次的水田價格均維持在27 萬元/畝以上，其價格均顯著高于其他兩種類型，均價39.17 萬元/畝遠超過旱地15.49 萬元/畝和旱改水12.98 萬元/畝，較大程度上體現了補充的耕地質量間的差異。

2.2 2019—2022年調整期

本輪共有40批次6.7萬畝分新增耕地數量、水田規模、糧食產能等三種類型的補充耕地指標完成了交易。根據原國土資源部《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）文件精神，自2018年7月始，湖南省相繼出臺了湘國土資發〔2018〕18號、湘自然資辦發〔2020〕102號、湘自資辦發〔2021〕128號等文件，確定了新增耕地指標、水田指標和糧食產能指標的政府指導價。實行耕地數量指標、水田指標和糧食產能指標三類指標交易以來，湖南省補充耕地指標交易市場競價乏力，每個標的都基本上在起始價成交（表2）。

3 湖南省補充耕地指標交易價格指數測算

補充耕地指標交易價格指數的編制有助于各類市場交易主體發現、分析補充耕地指標市場價格變動的周期性規律，作為準確把握交易市場變化情況，判斷補充耕地指標交易價格的未來趨勢的“風向標”，引導各級政府及各類社會資本投入耕地開發和農村土地綜合整治，充分保障投資主體的收益。同時，也為指標使用方提供真實有效的交易數據，引導各類補充耕地指標合理有序流轉。湖南省補充耕地指標交易制度已運行八年，積累了豐富的市場交易數據，編制補充耕地指標交易價格指數既具有重要的現實意義也具備可行性。本文參考國家公布的城市土地價格及其指數，城市監測地價及其地價指數，以及國家統計局70個大中城市商品住宅銷售價格指數等經驗，探索補充耕地指標交易價格指數的測算方法。

3.1 補充耕地指標交易價格指數的內涵

補充耕地指標交易價格指數即指在正常市場條件下，一定時期內，全省區域內各類型補充耕地指標（耕地數量指標、水田指標、產能指標）的價格及其總體綜合平均變動趨勢和程度的相對指數，它以一定的期日為基期，基值確定為100。它是直接反映補充耕地指標市場中指標價格隨時間變化的趨勢和幅度的相對指標，可從側面反映補充耕地指標交易市場的發育狀況以及社會、經濟發展形勢。

按照對象分，補充耕地指標交易價格指數分為4種指標類型：（1）數量指標交易價格指數；（2）水田指標交易價格指數；（3）產能指標交易價格指數；（4）補充耕地指標交易價格綜合指數。本文選取補充耕地指標交易價格綜合指數進行編制。鑒于數量指標、水田指標、產能指標有最低限價規定，選取最低限價為標準標的，其他指標類型交易價格進行指標類別修正到綜合指數。

按比較基期分，指數共分為3類：定基指數。湖南省耕地指標網上交易自2016年2季度開始，以2016年二季度為基期。2018年原湖南省國土資源廳制定交易限價，以2018年限價起始價為基準，所有類型的指標交易價格修正為標準價。環比指數。以上一個季度為基期。同比指數。以上年同一季度為基期。鑒于補充耕地指標交易現狀和實際應用需要，本文選取定基指數和環比指數進行編制。

按研究周期分，分為年度、季度、月份、交易批次4種。鑒于湖南省耕地指標交易一般集中在建設用地報批的年底和年初，經反復測算，采用按季度編制有利于反映指標交易變化趨勢。

3.2 補充耕地指標交易價格指數的測算過程

目前，國內外指數編制采用最廣泛的公式是拉式公式和派氏公式[3-4]。拉式指數公式和派氏指數公式的優點在于數量與物價加權之和具有相同的量綱，因此具有同質可比性。兩公式的區別在于，拉式公式是用基期的銷售額作為權數，派氏公式是用報告期的銷售額作為權數。在技術上派氏公式要求調查更多的數據，要求每個報告期調查一次，而拉式公式只須調查一次基期時的數據。本文擬采用拉式價格指數公式，即：

Il=∑PitQoi/∑PoiQoi×100? ? ? ? ? ? ? ?（式1）

其中，Il為拉式指數，Poi為基期第i種物品的物價，Pit為報告期第i種物品的物價，Qoi為基期第i種物品的消費量。具體的測算過程如下文所示。

3.2.1 數據修正

編制地價指數體系時，需要將樣點價格的一些差別因素分別修正到一致性水平，使得修正后的樣點價格真是可比。影響價格的因素有客觀因素與人為因素，擬從交易情況、交易時間等方面進行修正和調整。

（1）交易情況修正

2018年以前，補充耕地指標交易的指標種類為水田（數量指標+水田指標+產能指標），旱地（數量指標+產能指標），旱改水（水田指標+產能指標），須修正到2018年之后交易的數量指標、水田指標、產能指標三類指標中。為此，選擇此三類指標的交易最低限價為標準價格。2018年之前交易的水田和旱地中，產能價格按照水田8級、旱地9級產能價格為標準價格。據此對所有類別補充耕地指標進行價格修正。

在補充耕地指標交易方式中，主要有競價方式和協議方式兩種。競價方式屬于客觀公平的市場行為，能夠真實準確反映補充耕地指標的市場價格，應作為標準的交易方式。協議方式往往附帶一定的條件，價格遠低于價值的現象較多，市場競價體現價值不充分，須進行修正。修正幅度為+10% ～ +30%（具體修正系數視每個標的交易樣點的實際存在的特殊情況確定）。其修正公式為：可比實例成交價格×交易情況修正系數=正常價格

（2）交易時間修正

不同交易時間的樣點地價，需修正到估價期日的地價，其計算公式為：

V=V0×Kt? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （式2）

式中：V為修正到基準日的標的價格；V0為實際成交的標的價格；Kt為時間修正系數。

湖南省補充耕地指標市場發育程度較低，價格指數體系尚為空白，綜合考慮近5年來零售物價指數變化，選取補充耕地指標交易價格交易時間修正系數為價格季度上漲幅度+0.05%（表3）。

（3）樣點標的價格檢驗

對異樣樣點價格進行檢驗并剔除異常樣點。對異常樣點的統計檢驗方法有：①樣本個體檢驗，即對樣本價格的可比條件進行一致性檢查；②樣本分布檢驗，對樣本分布數量、分布位置和價格類型比例進行檢驗；③樣布數據檢驗，對樣布數據進行總體和方差檢驗；④判斷計算地價是否超過標準，如超過標準，則需要剔除異常值；⑤重新計算樣本總體的均值和方差，剔除異常值，直至所有計算交易價格都在規定的精度范圍之內[11-14]。

3.2.2 基期和權重選擇

正確選擇周期和基期實施編制是準確反映補充耕地指標交易市場變化趨勢的關鍵之一。本文以2016年第二季度為基期，其補充耕地指標交易指數定為100。

權重是衡量各項價格變動對總價格的影響程度（要素指標），一般分為現期權和固定權?，F期權的權重經常變化，現實意義強，且各期指數不具有直接可比性；固定權的權重一般不變，即各報告期的權重等于基期的權重，固定權可用于動態比較，但與現期權相比現實意義略差。編制補充耕地指標交易指數體系的目的之一就是通過指數的可比性分析補充耕地指標交易市場狀況，因此采用固定權[15-17]。

湖南省補充耕地指標指數體系編制采用拉式價格指數公式。而拉式價格指數公式是基期的銷售額作為權數，對個體價格指數求和加權算術數得出的一個綜合價格指數公式?？紤]補充耕地指標數量、代表性等情況，編制價格指數時，采用基期各類型指標面積與總面積之比作為權重。

3.2.3 湖南省補充耕地指標價格指數體系的求取

耕地指標交易價格指數體系為不同類型指標具有同一內涵樣點修正價格的加權平均值。通過各類指標交易資料，進行各類型指標平均價格的求取。

（1）旱地、水田、產能指標交易均價的求取，計算公式為：

Pi=∑Pij/n? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （式3）

式中，Pi為第i類指標交易均價，Pij為第i類指標樣點交易價格，n為樣本數。

（2）耕地指標均價的求取，計算公式為：

P=∑PiQi/∑Qi? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（式4）

式中，P為指標綜合價格，Pi為第i類指標交易均價，Qi第i類指標權重。用所得到的耕地指標交易均價求取各類價格指數。

（3）定基價格指數計算公式為：

Il=∑PitQoi/∑PoiQoi×100? ? ? ? ? ? ?（式5）

其中，Il為拉式指數，Poi為基期耕地指標的價格，Pit為報告期耕地指標的價格，Qoi為基期耕地指標交易數量。

（4）環比價格指數計算公式為：

Il=∑Pit-1Qoi/∑PitQoi×100? ? ? ? ? ? ? ? ?（式6）

其中，Il為拉式指數，Poi為報告期耕地指標的價格，Pit為報告期前一期耕地指標的價格，Qoi為基期耕地指標的交易數量。

3.3 補充耕地指標交易價格指數的測算結果及分析

3.3.1 測算結果

按照上述技術路線，測算出湖南省耕地指標交易價格定基指數、環比指數（表4、圖2）。

3.3.2 結果分析

總體而言，耕地指標價格走勢呈現先高后低的波動趨勢。從定基指數來看，2016年耕地指標交易市場啟動后，市場反響強烈，指數急劇攀升。2017年1—4季度先后達到兩個峰值。2018年以后，價格指數基本走平，2020年2季度至2021年3季度，市場處于最低位運行。從環比指數來看，2016—2017年既是價格最高的時期，也是價格波動最大的時期。指數的波動情況同樣從競價人數和競價次數上得到反映。這段時期，市場競爭激烈，一般標的參與申請競買人數都在10人左右，競價次數在50次左右，最多的競價次數高達150多次，市場異?；钴S。2018年以后，申請競買人數基本在3人以下，競價次數在5次以下，市場基本趨于緩和。2019年以后，申請競買人數基本為1人，且無人競爭，按起始價成交，市場處于低迷狀態。

4 補充耕地指標交易價格指數應用建議

4.1 為各級政府部門提供決策參考

補充耕地指標交易價格指數可以讓各級政府了解耕地指標市場的總體行情和走勢，為制定耕地后備資源開發計劃、復墾計劃、土地供應計劃、資金安排計劃、投資項目計劃等提供參考。同時，通過建立健全價格預警機制，對于成交價格異常的項目進行自動預警，消除指標交易市場中的壟斷行為和投機行為，充分保證交易公平公正，維護交易各方主體的利益。也可以為各級政府部門開展監管提供便利。

4.2 為自然資源部門調控補充耕地指標交易價格提供參考

補充耕地指標交易限價是自然資源管理部門未來合理調控和引導耕地指標價格水平而制定的政策性價格。自然資源管理部門可以根據耕地指標交易價格指數的變化規律，合理制定和調整耕地指標交易限價，完善補充耕地指標轉讓市場體系，倒逼農民和農村集體經濟組織重視和保護耕地資源，倒逼建設用地單位節約集約用地，形成統籌保護耕地和保障經濟發展新格局，為經濟建設提供有力的要素保障。

4.3 為投資開發補充耕地提供參考

建設占用耕地必須補充耕地，補充耕地指標交易價格指數可以從另一個側面反映出地產價格指數的高低。同時，耕地指標交易價格指數也能夠反映社會經濟發展態勢。定期發布耕地指標交易價格指數，一方面，便于交易雙方科學研判耕地交易價格走勢、合理確定轉讓和受讓的指標種類、數量、價格；另一方面，能讓投資耕地開發和土地整理復墾的主體精準測算擬投資項目的成本和收益，為各類社會投資主體投資耕地開發提供決策參考。

4.4 因地制宜構建完整的公共資源交易市場價格指數體系

按照科學性、全面性、敏感性、實用性等原則，全面構建包括自然資源權益（土地使用權、礦業權、耕地指標等）、生態資源權益（排污權、林權、水權、碳排放權、用能權等）、工程建設、醫藥采購、政府采購等公共資源交易的完整的價格指數體系。同時，建立公共資源交易價格指數體系分析評價模式。通過與其他指數如房地產價格指數、消費指數等對比分析，與當地經濟發展水平對比分析，使公共資源交易價格指數成為全國大市場體系的晴雨表和區域經濟發展標尺，充分滿足湖南省各級政府和社會公眾之需。

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