關于開展礦產資源執法“雙零”目標行動的思考

余競擇，楊展，雷煜東

摘? 要：近年來，湖南省礦產資源保護開發利用工作取得較好成效，湖南省礦產資源領域管理秩序明顯好轉。但從部衛片執法、國家礦產資源督察反饋問題和日常監管的情況看，無證開采、超深越界開采等老問題和以工程建設、修復治理之名行采礦之實等新問題時有發生。鑒于礦產資源執法形勢依然嚴峻，省自然資源廳部署在全省開展礦產資源執法“雙零”目標行動，本文就開展礦產資源執法“雙零”目標行動，并結合現狀針對存量問題、嚴控新增礦產資源違法問題、整治執法“軟寬松”問題提出可操作的意見建議。

關鍵詞：礦產資源執法；“雙零”目標行動；意見建議

中圖分類號：F205? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1672-5603（2023）03-131-05

Reflection on Carrying out the "Double Zero" Target Action for Mineral Resources Law Enforcement

Yu Jingze1，Yang Zhan2，Lei Yudong3

（1.Geophysical and Geochemical Survey Institute of Hunan，Changsha Hunan 410116;

2.The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410119;

3.Natural Resources Bureau of Mayang Miao Autonomous County，Huaihua Hunan 419400）

Abstract：In recent years， the protection， development and utilization of mineral resources in Hunan Province have achieved good results， and the management order in the field of mineral resources in Hunan Province has significantly improved. However， from the perspective of law enforcement by the satellite land image from the Ministry of Land and Resources， feedback from national mineral resources inspectors， and daily supervision， old problems such as unlicensed mining and ultra-deep cross-border mining， as well as new problems such as mining in the name of engineering construction and restoration governance， have occurred from time to time. Based on the still severe situation of mineral resource law enforcement， the Provincial Department of Natural Resources has deployed the "Double Zero" target action for mineral resource law enforcement throughout the province. This article aims to carry out the "Double Zero" target action for mineral resource law enforcement， and proposes actionable opinions and suggestions based on the current situation to address stock issues， strictly control illegal new mineral resources， and rectify the "soft relaxation" problem of law enforcement.

Keywords：law enforcement of mineral resources; “double zero” goal action; opinions and suggestions

0 引言

礦產資源是國家的寶貴財富，是人民群眾生產、生活的物質基礎，是山水林田湖草沙生命共同體的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，高度重視和持續推進環境資源保護工作。習近平總書記強調，礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發事關國計民生和國家安全。近年來，省委、省政府高度重視礦產資源保護開發利用工作，先后組織開展砂石土礦專項整治、打擊“洗洞”盜采金礦專項整治等行動，湖南省礦產資源領域管理秩序明顯好轉，但從部衛片執法情況月通報、國家礦產資源督察反饋問題和日常監管的情況來看，礦產資源違法仍舊呈現新老問題交織，礦產資源執法“寬松軟”等現象，粗放式管理現狀仍未改變，形勢依然較為嚴峻[1]。

1 當前湖南省礦產資源違法問題現狀

2021年自然資源部辦公廳印發《關于加強和改進礦產執法工作的通知》（自然資辦函〔2021〕1288號），明確按照“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”的要求，加強和改進礦產資源執法工作。同年，將礦產資源納入國家自然資源例行督察。2022年3月17日，自然資源部公開通報3類共20起礦產違法案件（表1）。2023年3月28日，自然資源部又公開通報25起土地礦產違法案件（表2）。

2023年4月6日，自然資源部印發《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》，再次明確各地嚴格防范以生態修復名義違法采礦、破壞耕地行為。一系列的舉措，體現了自然資源部嚴格保護礦產資源，依法從嚴查處礦產違法行為的決心，也指出了當前礦產資源違法的主要表現。從湖南省礦產資源違法問題情況看，截至2023年7月底，湖南省礦產資源違法存量問題548 個。主要問題類型有：露天礦山越界開采監管問題249 個、無證開采監管問題128個、以各種治理之名行違法采礦之實監管問題165 個以及其他問題6個。

通過分析湖南省當前礦產資源違法存量問題，主要違法違規開采礦種為砂石土礦。近年來，為深入推進礦業轉型綠色發展，湖南省持續深入推進砂石土礦專項整治，同時以砂石土礦為重點開展了“砂石保供”專項行動，按照“成熟一個、投放一個”的原則，加快投放砂石土礦采礦權[2]。但從實際情況看，“砂石土礦”礦權從規劃到落地時間較長，且市場需求量大，供需矛盾突出，獲利可觀，一些個人和企業通過各種途徑違法違規開采礦產資源。由于非法開采形式多樣、時間多集中在深夜，且開采過程“短平快”，在打擊非法開采方面，市、縣自然資源執法部門，在沒有公安部門配合情況下很難調查取證到位，造成非法開采難以徹底查處到位[3-5]。

從2022年國家自然資源例行督察反饋問題的表述來看，突出了地方政府在礦產資源違法問題處置中，存在違法問題應納未納、該立案未立案、該移送未移送等監管不到位、執法“寬松軟”現象，對照“黨中央精神、國家立場、權責對等、嚴起來”的要求，思想認識和行動上還存在偏差。

2 正確認識開展礦產資源執法“雙零”目標行動

開展湖南省礦產資源執法“雙零”目標行動（以下簡稱“雙零”目標行動），是2023年湖南省自然資源工作會議部署的一項重點工作，既是認真貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央、國務院、省委、省政府關于自然資源管理重大決策部署的政治任務，也是落實“嚴起來”總要求和“五抓、五早、五協同”工作機制的具體抓手?！半p零”目標行動總體目標是集中力量整治整改各類礦產資源違法問題，推動2023年底前存量問題整改銷號率達80%以上（其中國家礦產資源督察反饋的問題依照國家自然資源督察武漢局要求按時整改到位），確保2024年3月底前存量違法問題全部處置到位。持續深化礦產資源日常執法，有效遏制新增違法問題，力爭實現2023年湖南省礦產資源領域“零違法”縣市區達到20個以上。持續強化源頭防控、過程嚴管、后果嚴懲，推動建立“不敢違法、不能違法、不想違法”的長效機制[6-8]。

此次開展“雙零”目標行動，有別于歷次以來的礦產資源勘查開發秩序整治（以下簡稱：秩序整治），除政治站位更高、發展理念更新、生態文明思想更先進之外，還存在工作、技術、業務等角度的差別。

從整治對象看，以往的秩序整治，主要是對重點礦區、重點礦產、重點礦種開展整治，而對砂、石、土礦三類礦產有所忽略或未納入；而目前的“雙零”目標行動，則涵蓋了湖南省所有的礦區、礦產、礦種。從整治任務看，以往的秩序整治，主要針對正在生產礦山，對閉坑、廢棄礦山有所忽視；而目前“雙零”目標行動，立足全部礦山，對閉坑、廢棄礦山也要巡查監管，重在防“洗洞”，防死灰復燃。從整治措施看，以往的秩序整治，重現行違法的查處，重矛盾糾紛的調處；而目前的“雙零”目標行動，不僅現行違法要查處，歷史違法要清零，而且要遏制新增，預防新增，堅持“零容忍”。從整治環節看，以往的秩序整治，更注重勘查、開采直接產生的違法行為，而對勘查開采衍生的相關違法行為有所忽略；現在開展“雙零”目標行動，不僅注重了用礦全過程、全周期違法行為的整治，同時也注重了礦業活動產生全方位的違法行為整治。從整治方向看，以往的秩序整治，重點在查事，查違法企業、違法當事人，而對行政審批、批后監管方面存在的問題，沒有較真碰硬，現開展“雙零”目標行動堅持既要查事，又要查人，更注重行政審批、批后監管方面的違法行為的查處。從整治形式看，以往的秩序整治，往往采用的是戰役式、運動式、突擊式、階段式，一次整治一般1-2年；現在“雙零”目標行動，更注重持久戰、常態式、目標式，注重綿綿用力、久久為功，目標導向，標本兼治。從整治目的看，以往的秩序整治，其重要目的之一就是調解礦界糾紛、消除安全隱患，防止安全事故，尤其是重、特大事故發生，避免群死群傷，如煤礦的穿水、瓦突、瓦爆等；而“雙零”目標行動在礦山生產過程中，更注重綠色礦山建設、礦山生態修復和環境治理，一以貫之地倡導新發展理念[9-10]。

在推進“雙零”目標行動中，必須從忠誠捍衛“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的高度，深刻認識開展“雙零”目標行動的重要意義，統籌好礦產資源開發利用與生態文明建設、經濟社會發展的關系，進一步提高政治站位，強化責任擔當，以更嚴格的要求、更嚴肅的態度、更嚴厲的措施加強和改進礦產資源執法工作。

3 關于開展“雙零”目標行動的建議

開展“雙零”目標行動，從時間節點上明確2023年1月1日之前發生的違法違規采礦納入“存量清零”范疇；2023年1月1日（含當日）之后發生的違法違規問題認定為新增問題。主要有兩個方面的任務，一是推進存量問題“清零”；二是對新增問題“零容忍”。

3.1 對于礦產資源存量違法問題“清零”的建議

推進礦產資源違法存量問題“清零”工作，必須按照“尊重歷史、正視現實、依法依規、分類處置”的原則，一案一策，明確整改時限、責任人、銷號要求。

（1）對于無證開采問題，必須嚴格按照《刑法》第三百四十三條和2016年最高人民法院和最高人民檢察院《關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》第三、四、五條進行處置。自然資源部辦公廳《關于加強和改進礦產執法工作的通知》（自然資辦函〔2021〕1288號）明確要求，對違法情節嚴重、嚴重破壞生態環境問題，在自由裁量限度內從重處罰。

（2）對于礦山企業超深越界開采的問題，責令退回本礦區范圍內開采，沒收越界開采的礦產品和違法所得，處以罰款。對兩年內因超越批準礦區范圍采礦受過兩次行政處罰，再次超越批準礦區范圍采礦的，應吊銷采礦許可證。

（3）對于在建設工程實施中采礦牟利、以修復治理名義違法采礦的問題。各類工程建設在批準的紅線范圍內涉及開采建筑石料，可用于本工程自用；本工程自用外有剩余的，應當交由工程所在地縣級以上人民政府公開處置，不得擅自對外銷售；擅自對外銷售的，以非法采礦論處。對各類以生態修復、邊坡治理、安全隱患治理、地質災害治理等為名開采礦產資源的，如治理方案未經相關部門批準或未按照批準的方案實施，擅自開采、銷售礦產資源的，以非法采礦論處；治理方案經過了相關部門批準，工程施工過程中產出的礦產品應交由礦山所在地縣級以上人民政府公開處置；企業擅自處置礦產品的，對其礦產品銷售收入應當追繳，不得以收取“采礦權出讓收益金”等形式允許企業自行處置采出的礦產品；企業自行處置礦產品，已經繳納了“采礦權出讓收益金”的，按礦產品市場價格補交差價。對以生態修復名義違法采礦、破壞耕地、違規銷售采出礦產資源或者超出批準的項目范圍采挖礦產資源等違法行為，應當要移交執法機構調查處理。

（4）對于國家自然資源督察武漢局指出的作出處罰時礦產品單價明顯低于市場價的存量問題，若自然資源主管部門在作出行政處罰時礦產品單價是由物價部門出具了價格認證意見的，不再另行處罰。今后在作出處罰決定時，對物價部門價格認證意見礦產品單價明顯低于市場價的，自然資源主管部門應不予采納，或要求物價部門重新出具意見；若自然資源主管部門在作出行政處罰時礦產品單價是通過其他證據得出，明顯低于市場價的，除違法主體已消亡的（如礦山已關閉），應重新作出處罰決定。

（5）對國家自然資源督察武漢局指出違法行為應發現未發現、應立案未立案的存量問題，除超過《行政處罰法》行政處罰時效外的，要及時立案查處。

3.2 對于嚴控新增礦產資源違法問題的建議

嚴控新增礦產資源違法問題，重點在于預防和“零容忍”打擊形成震懾。針對非法采礦的新形勢、新特點，針對性地制定出臺新舉措，建立健全礦產資源監管長效機制，促使湖南省礦業秩序的根本性、長期性好轉。

（1）從源頭上強化對礦產資源違法行為的預防。對露天開采的礦山，要求礦山企業按要求在礦界范圍邊界埋設界樁，并在顯目位置設置礦區范圍公示牌；充分運用技術手段，對重點礦區、問題突出區域開展無人機巡查，各縣市區對境內露天開采礦山，至少每季度要進行一次超深越界檢測，對地下開采礦山，至少每年檢測一次，有條件的地方，還可以加大檢測頻率。進一步建立健全礦產資源動態巡查制度，借鑒“田長制”工作經驗，將發現、制止礦產違法的職責和權限延伸到鄉鎮、村組；建立有獎舉報制度；對無證非法采礦的，堅決做到露頭就打，并按照“不留工棚、不留人員、不留設備、毀閉礦點”的要求取締關閉到位。將礦產違法行為“發現在初始，解決在萌芽”，做到“早發現、早制止、嚴查處”。

（2）從嚴肅查處一批典型違法案件中形成震懾。對新增違法行為，堅決做到“零容忍”。各地要公開立案、公開通報一批無證采礦、超深越界開采典型礦產資源違法案件，對觸犯刑律的，堅決移送司法機關追究刑事責任，既查事，又查人。通過案件查處，切實做到“查處一案、教育一片、警示一方”，推動形成“不敢違法、不能違法、不想違法”的新態勢。同時，建立超深越界開采礦山臺帳，對多次越界的，達到吊證標準的，要堅決吊銷采礦許可證，對采礦許可證到期失效礦山，要堅決責令停止生產。

（3）從制度上防范以生態修復、邊坡治理、安全隱患治理、地質災害治理為名進行非法采礦問題。對在礦區范圍外或采礦許可證過期失效后實施上述治理工程的，在審批相關方案時，要對方案的必要性、可行性進行充分論證，非必要不得審批；確需實施的、屬自然資源主管部門職權范圍的，要同時明確監管責任；屬其他部門職權范圍的，自然資源主管部門要主動與其協商，明確監管責任分工。同時，《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）和《關于加強國土空間生態修復項目規范實施和監督管理的通知》（自然資辦發〔2023〕10號）分別對因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料處置提出的明確要求，要告知相關企業。上述情況采出的礦產品必須由縣級以上人民政府公開處置，不允許擅自銷售。

（4）從輿論上加強引導。通過電視、報紙、微信、宣傳標語等多種形式，大力宣傳《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》《湖南省礦產資源管理條例》等礦產資源法律法規，使礦產資源國家所有、采礦必須依法批準的觀念深入人心。通過向社會公開通報礦產資源典型案例，以案說法等形式，維護良好的礦業秩序。加強礦產資源政策法規業務培訓，提升工作人員業務素質和執法能力，更好地適應新形勢下的新任務。

3.3 對于整治礦產執法“寬松軟”問題的建議

礦產資源違法行為處理必須以“立案處理為常態、非立案處理為例外”為原則，案件辦理要嚴格依據礦產資源有關法律法規，嚴格遵循《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》和行政處罰裁量基準，持續加大礦產資源執法力度，依法追究違法行為人法律責任。對違法所得和違法采出礦產品必須依法沒收，不得以罰款代替沒收；對造成生態環境破壞的，啟動生態環境損害賠償程序；涉嫌犯罪的礦產違法案，必須移送司法機關追究刑事責任，不得以罰代刑。

對于執法不嚴問題，必須堅持刀刃向內，對有案不立、立而不查、大案小查、屢查屢犯、應移不移、以罰代刑等執法不嚴問題，全面依法糾正；嚴格執行錯案責任追究制度，涉嫌違紀違法的，嚴肅追究有關單位和人員責任。對技術服務單位在地質勘查、礦山測量、儲量動態監測等工作中存在弄虛作假、編造偽造資料等行為的，依據有關規定處罰，向上級自然資源主管部門報告并暫停管轄區域內對該單位的政府購買服務。建立違法行為數據庫，對湖南省區域內礦產資源違法行為進行標識、定位和預警。將存量和新增違法問題全部納入執法監管平臺實行查處整改、移送移交、案件評查等全鏈條動態監管。

4 結語

開展礦產資源執法“雙零”目標行動，是省自然資源廳黨組應時代之需、工作之需，對湖南省自然資源系統督察執法部門提出的一項重要任務，是一項開拓性、探索性、創新型工作，是習近平生態文明思想在湖南的具體踐行。開展礦產資源違法“雙零”行動，任務重、壓力大、要求嚴，既要治標，又要治本，既要做到嚴格依法依規，又要做到尊重歷史和事實。要不斷健全優化部門間聯動機制，建立健全礦產違法信息共享、違法案件聯合查辦等機制。要進一步加強行刑銜接。對涉嫌犯罪的案件，嚴格執行《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，移送公安機關并抄送檢察機關，涉嫌公職人員職務違法犯罪、涉黑涉惡問題線索，及時移送同級掃黑辦和紀檢監察機關調查處理，切實推動礦產資源領域治理能力現代化，切實維護礦產資源勘查開采良好秩序。

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