新時代推進民族地區鄉村全面振興的法治保障研究

伊犁師范大學 高婕 岳書光

一、民族地區鄉村全面振興中法治保障的意義

（一）法治貫穿民族地區產業興旺全過程

推進民族地區鄉村振興戰略，最重要的就是產業興旺，產業興旺是實現農業發展、推動農民富裕和解決鄉村問題的基礎和前提。當前，我國在解決“三農”問題上形成了以《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國鄉村振興促進法》（以下簡稱《促進法》）為基礎的多層次、全方位的農業法律體系，就農村集體產權制度、農產品質量安全、農用地分類管理等方面對鄉村產業發展做出了系統規定。各少數民族地區也以《促進法》為指引，以科學規劃、因地制宜、改革創新、精準施策為原則，紛紛頒布了“鄉村振興促進條例”。民族地區鄉村一二三產業發展都需要法治作為產業發展的規范、引導和保障，各少數民族地區這些條文的頒布實行，為創造團結穩定的鄉村環境、實現農業農村現代化、推動鄉村產業發展提供了強有力保障。

（二）法治是實現美麗鄉村建設的重要制度保障

推進民族地區鄉村振興戰略，最關鍵的是生態宜居，良好的生態環境是鄉村最大優勢和寶貴財富。黨的二十大報告提到了要扎實推動鄉村生態振興，在少數民族地區，落后的生產生活條件、落后的社會經濟發展時刻阻礙著鄉村振興的進程。在美麗鄉村建設方面，民族地區相比非民族地區顯得尤為迫切。憲法第二十六條規定的國家保護和改善生活環境和生態環境，以及民法典中的綠色發展原則都為民族地區實現美麗鄉村建設奠定堅實的法治基礎。同時，法治作為改善、治理生態環境的有力抓手，可汲取與利用少數民族勤儉節約的觀念與民族地域特色，構建科學有效的生態治理與監督體系，打造現代化、法治化的綠色鄉村。

（三）法治推進民族地區鄉村有效治理

推進民族地區鄉村振興戰略，最基礎的是治理有效，通過法治助推民族地區鄉村社會治理體制建設是推進鄉村振興戰略的固本之策。2018 年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確了“法治”在鄉村治理中的重要作用[1]。2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確提出建設法治鄉村重大任務（涉及立法、執法、司法、守法、公共法律服務等九項任務）。2021 年《促進法》通過明確鄉鎮政府與相關部門的法律職責來鞏固脫貧攻堅成果，推進鄉村全面振興。2022 年黨的二十大報告再次提出當前及今后的目標是要堅持全面依法治國，推進法治中國建設。在推進全面依法治國的進程中，法治鄉村建設是其中最基礎的一環。在民族地區推進鄉村振興戰略涵蓋鄉村各個領域的全面振興，而鄉村全面振興的根基就是鄉村基層治理工作的順利進行。只有運用法治手段規范、引導、推進民族地區鄉村治理的各個方面，才能有效推進法治鄉村建設。

（四）法治規范民族地區鄉風文明建設

推進民族地區鄉村振興戰略，最根本的是鄉風文明，鄉風文明是維護農民利益、增進農民福祉、解決“三農”問題的重中之重。2021 年《促進法》的頒布在一定程度上解決了民族地區鄉風文明建設的一些問題，隨著黨的二十大的召開，習近平總書記對于推進鄉村振興戰略提出了一些新的要求。此時，法治在規范、推進鄉風文明建設中就扮演著關鍵的角色，通過法治保障的全面性、法律實施的強制性和普遍性去規范民族地區的鄉風文明建設，從而推進鄉村振興戰略全面實施。

二、民族地區鄉村全面振興中法治保障建設的困境分析

（一）民族地區鄉村產業發展缺乏法律支撐

1、法律體系不完整。2021年《促進法》的頒布在宏觀層面為鄉村振興戰略的實施提供了法治保障。部分少數民族地區也相繼制定了實施條例，如新疆、西藏都于2022 年制定了適宜本地區發展的鄉村振興促進條例。但與《促進法》進行對比不難發現，這些條例與《促進法》章節大致相同，只是在其規定的原則上突出了一些地方特色。例如，西藏添加了“邊境建設”、新疆添加了“規劃先行”，但實際上這些地方法規還是偏原則性的規定多一些。就新疆地區而言，南北疆無論是在經濟文化發展方面還是在特色產業方面，其法制需求都存在不同，所以在鄉村振興戰略實際執行中，其參于主體依然可能會面臨無法可依的窘境[2]。

2、法律執行難以真正落地。在民族地區鄉村產業發展中，政府在統籌規劃、政策引導、制度保障和監督檢查等各個方面都發揮了重要作用。但不可否認，由于相關的制度規定不完善，導致政府在具體實施過程中出現執行難的情況：前無先例可供參照，后無法律政策予以支持。針對民族特色產業，政府一直采取積極鼓勵的態度，但在資金支撐、政策扶持、產業監督檢測方面還存在一定的滯后性。

3、糾紛化解渠道匱乏。囿于經濟發展落后、法律體系不夠完善以及群眾法治意識淡薄等原因，民族地區農民在處理矛盾糾紛時，第一反應并不是運用法律手段，加上鄉村社會是一個熟人社會，很多人認為一旦采取法律渠道解決糾紛就會落人口舌、破壞自己的形象。且通過法律渠道解決糾紛有一定的訴訟成本，會給農民帶來經濟壓力。

（二）民族地區鄉村生態治理法制體系不健全

1、針對民族地區的鄉村生態環境立法缺位。2018 年3月11 日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》,“生態文明”寫入憲法，為鄉村生態法治建設提供了憲法依據。國家層面為了改善鄉村人居環境、保障鄉村生態環境，制定出臺了如《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國環境保護法》《基本農田保護條例》等有關法律法規。但民族地區除了具有民族多樣化特性，還兼具生態功能區的重要性與城鄉二元化結構的差異性。這些條件要求相關制度與條例要綜合考慮民族性、地域性與生態要素等多個方面。顯然，我國現行的相關法律規定沒有針對性地解決民族地區鄉村生態環境的突出問題。

2、民族地區鄉村生態環境執法監督效能難以保障。首先，立法的缺位導致民族地區鄉村環境監管執法工作難以開展，執法部門權責不清晰，執法過程中存在互相推諉、推卸責任的現象。其次，少數民族地區普遍對生態環境危害后果認識不足，對有關環境執法部門的工作不配合。最后，民族地區鄉村環境執法部門人員配備不足、執法能力不足，且在工作中存在與少數民族村民溝通不暢的問題。

3、民族地區鄉村農民生態意識淡薄。首先，民族地區教育水平較為落后，村民在理解、運用、掌握法律法規方面存在困難。其次，幾千年的傳統文化習俗加之鄉村的經濟欠發達，使得一些落后的思想觀念根深蒂固、難以剔除，在一定程度上影響了民族地區鄉村居民對現代法治文化的理解與認同[3]。最后，正是因為民族地區鄉村發展普遍較為落后，依據馬斯洛需求層次理論，農民為了滿足自己基本的生存需求，盲目追求經濟發展，致使鄉村生態環境受到極大損害。

（三）民族地區法治鄉村建設治理模式不完善

1、涉農立法滯后。首先，法治鄉村建設重點在于“法治”，法律本身的滯后性一定程度上阻礙了鄉村振興戰略的推進，且鄉村領域立法更是落后于法治體系的建設進程。少數民族地區實施的是“自治”的治理模式，但在鄉村自治過程中出現自治人才匱乏、治理主體弱化等現象。其次，部分民族地區存在宗族勢力、村霸等灰色力量，阻礙鄉村的發展與治理。

2、執法不規范。推進民族地區法治鄉村建設，起主導作用的就是鄉村基層組織依法運作。但當前民族地區鄉村執法工作還存在一些問題：一方面，民族地區基層組織執法能力和執法水平不高，執法過程中出現執法不嚴、處罰不當、適用法律條文不準確等現象，嚴重損害鄉村執法人員權威性。另一方面，由于執法主體分散、權力交叉，在實際的執法過程中容易出現有利搶先、無利互推、抓一陣管一陣的情況。

3、司法保障不充分。首先，公共法律服務程序不規范。導致參與鄉村公共法律服務工作的人員存在敷衍了事、虎頭蛇尾等問題，相關的援助律所存在積極性不高、辦案質量差等問題。其次，司法資源匱乏。少有律師、法律顧問、公證人員自愿去鄉村開展法律援助工作，村民對法律知識的吸取大多來源于廣播電視，其對法律的認知只停留在表面。最后，民族地區村民深受傳統文化影響，對法律還持有一種敬而遠之的態度，對待矛盾糾紛還是盡量回避運用法律途徑維權。

（四）民族地區鄉風文明建設法制體系不健全

1、法治保障路徑匱乏。鄉風文明建設工作是一項復雜的、長期的、系統的工作，只有以完善的法律法規做保障，才能使其得以持續、規范開展。但在少數民族地區，鄉風文明建設的有關制度和機制不夠完善。立法層面也僅有《促進法》作為其基本性、原則性規定，雖然部分地區也因地制宜地制定了地區實施條例，但也僅是原則性條例。

2、村民綜合素質不高。作為推進鄉風文明建設的直接推動者與參與者，村民綜合素質的高低將直接關系到鄉風文明建設成果的好壞。落后的思想觀念制約鄉風文明發展，且由于民族地區經濟發展水平較為落后，法治意識淡薄問題以及宗教問題在部分落后鄉村顯得較為突出。

三、民族地區鄉村全面振興中法治保障建設實施路徑

（一）法治助推民族地區鄉村產業發展

1、民族立法促進特色產業發展。以新疆地區為例，新疆是一帶一路的重要通道，具有獨特的人文、地理優勢，在對周邊國家的開放和合作中具有不可替代的得天獨厚的優勢。新疆地區語言文字、生活習俗、宗教信仰、文化傳統以及北疆棉花產業、南疆特色林果產業、特色旅游產業等等，各方面都是民族文化產業發展的深厚基礎。要結合《農業法》《促進法》，有針對性地制定具體的實施細則對民族地區鄉村特色產業進行規范，使其制度化、現代化發展。

2、“大數據+司法”保障特色產業發展。鄉村產業振興離不開公正司法，民族地區鄉村產業振興更需要加強基層司法組織建設。在法院、檢察院等司法機構中選拔任用少數民族工作人員，并派駐司法人員對民族特色產業發展提供法律援助、指導，對矛盾進行及時的調解與溝通，對于不愿意通過調解解決糾紛的，也要及時告知其要通過合法渠道維護自身權益。可以定期舉辦“司法+商業”互動活動，豐富公共法律服務模式。聯合法檢機關及區域內品牌產業、知名公司定期為特色產業的開發、技術服務、推廣宣傳等提供指導，從人才與技術兩方面豐富鄉村特色產業發展的渠道。

（二）法治保障民族地區美麗鄉村建設

1、利用民族地區自治優勢加大環境立法。建設民族地區美麗鄉村，首先應制定科學合理的鄉村生態環境保護制度，對重點地區、重點資源實施嚴格保護，對旅游景點采取按時開放按點結束的經營模式，對自然資源的開采利用要有限度，要守護山水林木等天然資源，實現資源可持續利用與生態宜居鄉村建設有機結合。

2、落實民族地區鄉村環境質量監督機制。首先，要構建多元主體環境監督制度，以政府為主導，鄉鎮企業、村組織、村民共同參與，明確責任分配，共筑環境保護合力。其次，要建立綠色鄉村建設的專業執法隊伍，建立集專業知識、民族語言、科學技術為一體的執法隊伍，切實加強鄉村生態監督、生態治理和生態屏障保護。

3、落實習近平生態文明思想，提高農民參與度。習近平總書記反復強調：“綠水青山就是金山銀山”。民族地區鄉村普遍存在一系列的共性問題，如生產生活方式較為粗放等，且由于民族地區教育資源不發達，農民自身受教育程度不高、自身環保意識較差，導致鄉村生態環境污染形勢嚴峻。因此，要培養提高民族地區鄉村居民的法治意識與生態治理意識，提升村民參與生態環境保護的積極性。可以建立教育培訓平臺，村民可以通過平臺學習法律知識、環保政策。

（三）法治構建民族地區鄉村治理體系

1、構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。黨的十九大提出要構建自治、法治、德治“三治”相結合的鄉村治理體系，并提出要在“三治”體系下實現鄉村的治理有效[4]。在民族地區鄉村振興過程中，要以自治為中心，深度融合德治與法治的關系。在治理的過程中，村規民約的設立是鄉村治理的有效手段，民族地區村規民約的制定要充分考慮到多民族的因素——多民族、多風俗、多習慣，要在尊重各少數民族風俗習慣的基礎上制定適用于全體村民的制度，這樣村民的各項基本權利才能得到有效的保障。此外，鄉村治理離不開法治和德治的結合，民族地區德治不僅僅是指村民用道德進行自我約束，更是指在鄉村治理過程中充分尊重民族習慣、民族文化，打造“特色民族鄉村”，營造良好的鄉村治理氛圍。

2、完善民族地區鄉村基層自治組織建設，實現科學治理。具體而言，一方面，要提升民族地區鄉村基層領導干部的法治思維，注重對少數民族干部法治思維、法治意識的培養，增強領導干部運用法治思維和方式推動鄉村治理、鄉村振興，另一方面，要豐富民族地區鄉村法律人才隊伍建設，在鄉村基層組織隊伍建設中納入多民族的法律人員，同時可與學校、政府等相關單位建立雙向培養機制，對工作出色的大學生或公職人員設定激勵機制。

3、健全鄉村公共法律服務體系，推進法治鄉村建設。民族地區鄉村要建立功能完善、設備齊全的法律援助機構，增強鄉村公共法律服務的基礎設施建設[5]。民族地區政府、律協、法檢系統要定期、定向地向周邊縣市、鄉鎮提供無償法律服務，并做好咨詢記錄和跟進工作。基于民族地區民族多樣性的特點以及群眾現實的文化知識水平，鄉村公共法律服務機構的設置要考慮多民族、多語言的特性，打破語言壁壘，采用雙語糾紛解決機制。

（四）法治為鄉風文明建設保駕護航

1、“民俗”與“法治”共治，共筑鄉風文明建設。鄉村能不能振興，要看鄉風好不好。文明鄉風建設既是鄉村振興的重要內容，也是鄉村振興的重要推動力量和軟件基礎。推進鄉風文明建設離不開法治，首先，要以《促進法》及其他相關法律為依據，并結合當地的實際情況和需求，制定適宜當地的實施條例，并且要強調其重要地位。各地在具體實施過程中，可以將鄉風文明建設作為評估優秀鄉村、模范鄉村的重要指標。其次，也要注意到地方特色、民族文化、風俗習慣與法治的深度融合，各地政府、鄉鎮自治組織在具體執行過程中也要注意執行力度與村民接受度的問題，將“民俗+法治”共治模式深入人心。

2、“民族特色+法治”協同，協力打造文明鄉村。在推進民族地區鄉風文明建設過程中，民族特色鄉村建設與法治鄉村建設需要同步推進、同步發展。在以法治推進鄉村建設同時，要充分發揮民族特色在鄉村建設中的作用，可以在政府內部設立具有本地特色的民族工作隊伍，加快文明鄉風建設的推動進程，以打造民族特色鄉村為鄉風文明建設的著力點。同時，也要注重法治在其中的重要地位，要以黨的方針、政策為指導，以法律法規作為規范行為的底線與紅線。使民族特色鄉村建設與法治鄉村建設并行，協力共筑文明鄉村。