隴南市推進鄉村治理法治化的對策建議

甘肅省隴南市成縣委黨校 楊滿倉

黨的十八屆四中全會提出推進鄉村治理法治化，并指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”[1]。法治化是新形勢下社會治理的核心所在，推進鄉村治理法治化對全面實施鄉村振興戰略具有十分重要的意義。

一、隴南推進鄉村治理法治化面臨的新問題

隴南圍繞鄉村社會發展大局，以法治鄉村建設為載體，以法治思維創新為主導，積極探索鄉村治理新模式，多元主體共治格局已形成，鄉村治理體系趨于完善，有力推動了鄉村社會的發展。但鄉村治理法治化不是一蹴而就的，而是一個復雜、循序漸進的過程。

（一）鄉村治理行政化特質明顯，民眾參與積極性低，社會組織、鄉村精英發聲少

隴南已基本形成了基層政府、黨組織、村委會、社會組織以及廣大村民等多元主體共同參與鄉村治理的格局，但部分治理主體參與度不高，制約著鄉村治理法治化的水平。

1、民眾參與鄉村治理的積極性低。在隴南鄉村治理實際中，基層政府工作人員受村民法治觀念不強、法治能力低的影響，往往以行政命令式開展工作，從守法義務角度凸顯了村民是被管理者的角色，影響了村民參與鄉村事務的積極性。同時，部分村委會工作缺乏主動性和獨立性，對基層政府依賴性較強，權利失位，農村事務管理者的角色弱化，村民自治積極性受阻，參與民主決策度低。當然，實踐中也有部分村民只注重自身個人利益，不關心公共事務，對社會整體認同感不高，參與鄉村事務治理主動性不強。

2、社會組織作用發揮受限。社會組織的非政府性、專業性、自治性等自身特點，決定了鄉村社會組織在鄉村治理中具有政府等權威組織不可替代的優勢[2]。但隴南鄉村社會組織發展規模較小，發育不充分，管理不規范，實力不強，在鄉村治理中作用發揮受限。

3、鄉村精英外流。鄉村精英思想開放，民主意識強，人脈和社會資源比較豐富，對引領村民思想、發展鄉村事務、提升民主決策的科學性等方面都具有促進作用。隴南農村城鄉差異較大，經濟狀況較差，有文化、有思想、有能力的青壯年都樂意在城市發展，不情愿在村擔任村干部為民服務，更不愿意留在鄉村自己打拼，城市發展成功的人士也很少情愿反哺鄉村。

（二）部分鄉村村規民約公信力不強，實踐性不高

具有地方特色的村規民約等民間規范是鄉村發展的內生動力，是建設法治鄉村的重要保障。推進鄉村治理法治化，不僅要彰顯制定法的權威，更要重視村規民約等民間規范的治理效能。

1、村規民約制定程序不規范。部分村莊的村規民約制定不遵守《村民委員會組織法》第26 條的規定，直接由村黨支部、村委會制定，形式上由部分村民表決通過，或者由鄉政府直接參與制定，民意基礎薄弱，公信力不強。

2、部分村規民約內容上的缺陷影響了治理效能的發揮。調查發現，部分村規民約存在以下不足之處：一是有的村規民約內容與國家法律政策相抵，侵犯了村民的合法權益。二是有的村規民約操作性差，無法運用于本村治理實踐。三是部分村規民約內容照搬照抄，或引用格式條款，不符合本村實際，無法指導本村生活實踐。

（三）農民群眾用法自覺性不高，法治運用能力欠缺

隴南農村相當部分村民的法治觀念雖有但不強，法律的公信力在農村并未真正樹立，許多村民對法律只是處于表層化、感性化認識，缺乏對法律精神和價值的理性認知，對程序性法律更是知之甚少，對法律的認同度低而不穩定，法律難以持續有效地引導村民個人行為。村民用法的自覺性不高，遇事仍慣于找政府，走信訪解決，或是以拉關系、講人情尋求幫助，運用法治方式解決問題的主動性不夠，能力不足。

（四）鄉村公共法律服務質量不高

當前，隴南鄉基層法律服務人員法律素養相對較低，法治思維欠缺，在處理矛盾和糾紛中，法治實踐能力不足，提供的法律服務質量難以保障。基層司法所雖是基層的重要法治機構，不僅人員不足，還承擔著鄉鎮的其他工作。村級人民調解委員會雖是村民樂于接受化解鄉村矛盾的首選渠道，但調解員多數都由村兩委成員兼任，缺少專業的專職調解員，化解矛盾糾紛效果不佳，人民調解員的調解水平和能力有待提高。目前，鄉村雖做到了“一村一法律顧問”，但一般都是一對多，存在崗在人不在、工作態度消極等現象，難以向村民提供及時有效的法律服務。

二、隴南推進鄉村治理法治化的新路徑

（一）明確治理主體職責，實現高效治理

1、轉變政府職能，引領鄉村治理。基層政府是鄉村治理的引領者和推動者，對鄉村治理起著主導作用。基層公權力的規范行使是鄉村法治建設的重心。推進鄉村治理法治化，基層政府應凸顯其在鄉村治理中的公共服務職能和有效管理職能，重在體現指導監管的角色，因此，基層政府應摒棄原先的管制形態，理順權力限度，放管結合，優化服務，做有限型、管理服務型政府。實踐中，注重宏觀調控，宣傳好國家的大政方針政策，貫徹落實好國家戰略部署、鄉村治理規劃的制定等工作，發揮基層政府在鄉村社會發展和治理中的引航作用。當然，基層政府也要強化監管和執法力度，預防和制止村民自治中的違法違規行為，營造良好的鄉村發展環境，保證鄉村治理健康有序推進。

2、加強民主，保障自治權。村委會是鄉村群眾的自治性組織，是村民自治的重要組織主體，村委會應在合理權限范圍內行使自治權。村委會要明確自身角色定位，做到自身權利和公權力規范銜接，基層政府與村委會之間合理劃分權力邊界，建立起良好的指導與被指導關系，及時溝通交流，良性互動。村委會協助基層政府貫徹落實好國家的戰略部署和政府的有關政策，基層政府合理指導村委會積極組織好、管理好、執行好村民自治權的行使，充分保障村民自治權的實現。

3、發展鄉村社會組織，促進協同治理。鄉村社會組織是鄉村治理的重要參與力量，暢通社會組織參與鄉村治理的路徑，可以起到推動鄉村經濟發展、促進鄉村建設、調和矛盾、維護穩定等重要作用。政府要在規范管理的基礎上，鼓勵支持鄉村社會組織的發展。政府部門從市場準入和行政審批上，放寬門檻，簡化程序，從政策、資金、技術上給予支持，以發展壯大鄉村社會組織。基層政府和村兩委更要強化引導和扶持，規范管理，保障鄉村社會組織在鄉村發展和鄉村治理中的權利，讓鄉村社會組織充分發展。反過來，社會組織也應清楚自己在鄉村治理中的角色定位，利用自身優勢，彌補政府、市場不足，主動參與，充分發揮在鄉村治理中的積極作用。

4、吸引鄉村精英，引導參與鄉村治理。首先，搭建平臺，培育和吸引鄉村精英。從村內部入手，發揮鄉村資源優勢，挖掘優秀黨員、村干部、退休人員等群體的引領作用，形成示范效應，帶動一方，培育和吸引鄉村精英參與鄉村治理。創設渠道，吸收鄉村精英直接進入村委班子，或打造多元平臺讓鄉村精英為鄉村發展獻言獻策，參與調處、化解糾紛等。更要大力發展本村多元經濟，提高農業賦能，穩住鄉村精英回鄉創業的人心。其次，逐步健全鄉村精英參與治理的政策保障機制，肯定鄉村精英的貢獻，保護其應得的合法權益，調動鄉村精英參與治理的活力。最后，健全監督機制。鄉村精英在推進鄉村發展的同時，也因其自身原因存在一定弊端，其既有出于公益目的返鄉，也有出于鄉村社會資源、經濟目的返鄉。因此，必須在黨委和政府的領導下，逐步完善監督機制，規范鄉村精英治理，引導鄉村精英發展鄉村經濟，參與鄉村治理，促進鄉村精英良性健康發展。

（二）完善村規民約等民間規范，推進治理依據法治化

國家制定法和村規民約為主的民間規范是鄉村治理的總依據，鄉村治理既要發揮制定法的宏觀調節功能，又要彰顯村規民約等民間規范的微觀調整作用。首先，村規民約的制定要堅持民主，體現民意，將村規民約的制定權和修改權交給普通民眾，村規民約要依照法定程序，廣泛討論醞釀，民主確定，以提升村規民約的公信力和社會認同度。其次，村規民約必須在法律框架下制定，法治環境下實施[3]。內容上既要注重制定法的引導作用，消除與法律法規相沖突部分，摒棄與國家政策相滯后的內容，合理彌補法律空白，又要注重鄉村實際，切合本村實情。同時，基層政府要負責把好合法審查關，確保村規民約與制定法價值目標一致，和諧互動，同心同行。

（三）增強群眾的法治觀念，提高運用法治方式尋求解決問題的能力

鄉村群眾的法治信仰對實現鄉村治理法治化至關重要。當前，隴南鄉村群眾的法律意識相比過去有了較大提高，但法治運用欠缺。要多渠道多方式開展普法宣傳和法治教育，推動法律大眾化，讓群眾感知法律，認知法律，增強法治觀念，提升用法能力。可在傳統法治陣地建設、法律講座、現場辦理民事案件、培養“法律明白人”等的基礎上，根據信息時代的傳播特點，推進互聯網+的形式，采取微信群、公眾號、微博、APP等途徑，通過以案釋法、普法視頻、法律政策常識有獎競答等途徑進行網上法治宣傳。內容上既要注重實體規則，又體現程序規則，既有正面教知教會，又有反面警戒教育，讓群眾深刻認識到在生活實踐中不僅要知法懂法，更要尊法用法，逐步提升村民運用法治解決問題的能力。

（四）強化基層公共法律供給，提高法律服務質量

1、加強基層法治人員法治培訓。法律儲備和法治素養是基層法治人員開展法律服務的基礎，是取得法律服務實效的關鍵。基層法治人員不僅要熟悉本村民情、鄉規民約、禮俗人情等村域傳統，更要掌握法律知識，理解法律精神，具備用法治思維分析問題、用法治方式解決問題的能力。建立基層法治隊伍法治教育長效機制，開展基層法治需求培訓，不僅要讓基層法治人員熟悉民情民風、區域特征，樹立社會主義法治理念，筑牢服務意識，更要使其掌握法律知識，領悟法律精神，養成法律思維，提升法治實操能力。

2、壯大基層法治人才隊伍。強化基層法治隊伍，是提升法律服務質量的保障。縣、鄉鎮要協同發力，整合法治力量，科學配備基層司法所等法治機構工作人員，同時采取有效措施，克服基層司法所人員承擔鄉鎮其他事務的現狀，保障其專門開展法律服務工作。建立基層法治人才吸納機制，吸引法律專業畢業大學生和有法律背景的人才駐村服務，或進入基層司法所、村委會、調解委員會等法律服務組織。加強專職調解員隊伍建設，擇優選拔有公心、有威信、知政策、懂法律的人員任專職調解員，并通過業務指導、規范管理、績效考核等不斷提升調解員業務和實踐能力，確保調解實效。

3、抓好“一村一法律顧問”制度落實。組織司法局和法律援助中心的工作人員、退休政法干警以及具有法律專業知識的志愿者擔任村法律顧問，適當擴大“一村一法律顧問”人員范圍，化解一對多現象。健全“一村一法律顧問”考核評估機制，實施鄉村法律顧問業績和司法部門年終對律師事務所和個人考核雙項結合的評價機制，鼓勵先進，鞭策后進，激發鄉村法律顧問的工作熱情，以促進法律服務質量提升。

鄉村治理法治化并非是單純的法律治理，而是一項系統工程，需要全面統籌，協同推進。這就需從治理主體、治理規范、治理過程、治理環境等鄉村治理基本因素的法治化入手，遵循法治理念，追求法治目標，依法規范和科學引導鄉村治理，保障鄉村振興戰略實施篤定前行，行穩致遠。