鄉村振興背景下鄉村治理主體沖突及其化解策略

趙川林

川北幼兒師范高等專科學校

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，此后，國家陸續出臺相關文件政策對實施鄉村振興戰略作出具體部署，成為新時代實施鄉村振興戰略的基本遵循。2018 年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出：“鄉村振興，治理有效是基礎”[1]，突出了鄉村治理對于實現鄉村振興的基礎性作用。實現鄉村治理有效，治理主體是關鍵。近年來鄉村治理主體多元化趨勢加強，各主體共同為鄉村振興賦能，但在實際治理過程中各主體之間產生了一定程度的沖突，導致各治理主體難以形成合力，直接影響鄉村治理成效和鄉村振興全局，因此及時、妥善化解各主體之間的沖突成為一個亟須解決的問題。

一、鄉村振興背景下鄉村治理主體分析

20 世紀80 年代，家庭聯產承包責任制的實行和推廣拉開了我國農村改革的序幕，鄉村治理體制由人民公社進入“鄉政村治”模式，鄉村社會內生自治力量得到復蘇，鄉村治理由傳統意義上的一元化政府主導邁向多元主體共治。近年來，鄉村治理主體多元化趨勢仍在不斷增強，目前，鄉村社會的治理主體除了《中華人民共和國村民委員會組織法》 (以下簡稱《村組法》)中明確規定的黨在農村的基層組織、鄉鎮人民政府、村民委員會、村民、駐本村企業、事業單位和群眾組織之外，先進知識分子、工匠能手、經濟能人、科技工作者等新鄉賢及其組織和家族宗族也不同程度地參與到鄉村治理過程中，而且扮演著愈加重要的角色。

除上述主體之外，駐村干部也是鄉村振興背景下鄉村治理的重要力量。脫貧攻堅期間，駐村干部在促脫貧、強黨建、整鄉風等方面發揮了重要作用，并為干部駐村這一工作制度積累了豐富經驗。2021 年5 月，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，要求健全常態化駐村工作機制，這表明駐村干部將繼續成為鄉村振興中的重要主體。因此，在當前鄉村振興實踐中，根據治理權的來源和治理方式的不同可將現有治理主體分為三類，第一類是內生型制度性主體，其治理資格和治理方式等由國家制度明確規定，來源于鄉村內部，包括鄉鎮政府、村支部和村委會等；第二類是內生型非制度性主體，即國家制度未明確賦予其治理權，來源于鄉村內部，被村民接受和認可的群體和個人，如家族宗族、新鄉新、普通村民等；第三類是外來型制度性主體，其治理權由國家賦予并認可，是來源于鄉村之外的治理精英，如駐村第一書記、駐村工作隊。

二、鄉村治理主體沖突的具體表現及原因

根據黨中央要求，在農村地區實行村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”，并推行村“兩委”班子成員交叉任職[2]，使得村黨支部和村民委員會之間的沖突得以較大緩解。目前，鄉村治理主體間的沖突主要體現在鄉鎮政府與村委會、村委會與鄉賢組織、村“兩委”干部和駐村干部之間。

（一）鄉鎮政府與村委會之間的沖突

《村組法》中對村委會和鄉鎮人民政府的職權及二者關系有明確規定，從制度規定上來看，二者之間是指導與被指導的關系，這種關系是平等的。但在實際治理過程中，二者關系出現偏差。鄉鎮政府為了完成上級政府安排的任務與自身工作的便利，常常將其與村委會的關系置于上下級關系中，通過行政命令的方式介入村委會的自治事務，干擾村委會的職能行使。如一些地方的鄉鎮政府在一定程度上插手村務決策、包攬村務管理，干涉和侵犯了村民的自治權，使村委會的自治權異化，成為鄉鎮政府控制下的附屬行政化組織。村委會對鄉鎮府的干預和支配主要有兩種回應，一種是耗費大量時間和精力迎合執行鄉鎮府下達的行政工作，另一種則是冷漠對待鄉鎮府的行政命令。

鄉鎮府與村委會之間的矛盾，其原因在于鄉鎮府的行為超出了制度規定的范圍，即權力越位，侵蝕了村委會的權力空間，弱化了村委會的自治功能，因此受到村委會的抵制。

（二）村委會與鄉賢組織之間的沖突

近年來，各類社會組織在鄉村治理中發揮著日益重要的作用，但在工作中也與其他治理主體產生沖突，其中最為突出的是鄉賢組織與村委會的沖突。鄉賢因具備資源、人脈、資本等優勢得到村民普遍認可和信任，成為鄉村治理重要的內生力量。目前，全國多個地區已建立了鄉賢參事會、鄉賢理事會、鄉賢工作室等鄉賢組織，在調解鄰里糾紛、倡導公序良俗、行善助貧等方面發揮著積極作用，與村委會形成互補。但二者之間也存在沖突。在部分鄉村地區，具有資源優勢的鄉賢成為公共服務的承擔主體，村民參與鄉賢治理的熱情高于村民自治，鄉賢在村里的威望和影響力遠超村干部[3]，作為基層治理法定機構的村委會的權威和話語權受到挑戰。而村委會因為鄉賢組織參與鄉村治理目前沒有得到相關法律的正式授權，質疑其參與鄉村治理的合法性，再加上一些村委會成員對鄉賢群體的片面性認識，最終導致他們對鄉賢及其組織的工作持不配合的態度，雙方難以形成治理合力。

究其原因，一是主要在于鄉賢組織的治理身份和治理資質缺乏正式認證，雖然在國家頒布的系列政策文件中明確鼓勵鄉賢及其組織積極參與鄉村治理，但對其治理方式和治理程序等并未做制度性規定。二是基層黨組織沒有充分發揮其領導作用。在鄉村社會，村委會是當地負責公共事務和公益事業的主體，要想使鄉賢組織參與公共服務補位而不越位，離不開基層黨組織的引領和協調。

（三）村“兩委”干部和駐村干部之間的沖突

駐村干部的選派在一定程度上彌補了鄉村人才力量的短板，駐村干部和村“兩委”干部都是鄉村振興的中堅力量，二者的配合與協作關系著鄉村振興的成效。在鄉村治理過程中，駐村干部和村“兩委”干部之間也常有沖突。一方面，一些駐村干部把自己與村“兩委”干部的關系理解為是同部門上下級從屬關系，在工作中很少與村干部進行溝通協商，導致村“兩委”干部產生不滿情緒；部分駐村干部剛到基層，干事熱情高漲或者為了彰顯工作能力，經常出現職權越位的現象，使得村“兩委”干部的權力空間被擠壓，因此受到村“兩委”干部的排斥；駐村干部多源于政府機關和事業單位，普遍缺乏農村工作經驗，致使村“兩委”干部對其抱有一定的懷疑和不信任；一些駐村干部為了幫扶時限內的短期成效，往往實施見效快但缺乏可持續性的項目，引發村“兩委”干部質疑；另一方面，一些村“兩委”干部把駐村干部當成“包辦員”，把寫材料等一系列事情推諉給駐村干部，時間一久便會引發二者之間的沖突。

二者產生以上沖突，主要有以下三方面原因。一是，二者沒有明確自己的角色定位與職能任務，也沒有正確理解二者之間的關系。二是，部分駐村干部面對新的工作崗位和新的工作環境沒能及時轉變角色，沒有更新工作方式和思維方式，導致工作適應較慢，難以精準施策。三是，駐村干部和村“兩委”干部兩者之間缺乏第三方參與的正式的溝通平臺來調節雙方矛盾。

通過對以上三大類型沖突及產生沖突原因的分析，不難發現各治理主體之間產生沖突的原因有一定的共性，首先，在眾多治理主體中缺乏核心領導力量，也就是基層黨組織沒有充分發揮自身在基層治理中的領導力、組織力、凝聚力和服務力，導致多元治理主體沒有形成以基層黨組織為核心的合力。其次，各治理主體的職能定位不明確，職責邊界不清晰，因此產生主體之間的推諉、越位等問題，影響主體的良性互動。最后，各治理主體之間缺乏溝通協商平臺，他們的不同意見和訴求不能及時體現到民主決策中，導致矛盾擱置。

三、鄉村振興背景下鄉村治理主體沖突化解策略

鄉村治理主體之間的沖突關系到鄉村基層社會的穩定，也直接影響我國農村基層民主建設的進程，最終會損害鄉村振興的整體利益。當前多元鄉村治理主體之間的沖突是多方面因素共同作用的結果，因此，化解沖突也要多管齊下，綜合來看主要可以從以下三方面著手。

（一）加強基層黨組織對治理主體的集中領導

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，同樣，實施鄉村振興、實現鄉村善治也必須依靠基層黨組織的領導。在當前鄉村振興實踐中，多元鄉村治理主體產生沖突在一定程度上與基層黨組織的“缺位”和“讓位”有關。有效化解各治理主體之間的沖突，基層黨組織必須發揮領導核心作用，確保其在鄉村治理中總攬全局、協調各方，充分發揮戰斗堡壘作用，為各主體積極有序參與鄉村治理提供強大的政治保證，引領鄉村治理多元主體協同治理，凝聚各主體的力量及智慧，實現功能和優勢互補，提升鄉村治理效能，打造形成黨組織領導、鄉鎮政府負責、駐村干部幫扶、社會協同、公眾參與的一核多元協同治理格局。

（二）完善多元鄉村治理主體的制度建設

鄉村治理主體的多元化使各主體能夠發揮各自優勢，整合各方面資源，共同促進鄉村振興。但在鄉村治理實踐中，各治理主體之間常常因為不明確其職責而引發沖突，這與各治理主體自身的認知有關，除此之外還與頂層制度設計有關。鄉村治理主體向多元化發展，但關于鄉村治理主體的制度建設卻稍有滯后，雖然國家已頒布相關制度并出臺系列政策文件對部分鄉村治理主體的職責進行了較為明確的規定，但是缺乏系統性和進一步細化，導致在現實實踐中多元主體常因職權交叉、權責模糊而相互掣肘、相互推諉，甚至產生直接沖突。為了使多元主體能夠充分、有序參與鄉村治理，提升協同治理效率，必須進一步從制度上更加明確各治理主體職能和權責范圍、細化各治理主體的權責邊界、完善各治理主體的權責清單，增強各治理主體之間的有效協作能力，推動鄉村治理中各項工作責任的落實。

（三）搭建多元治理主體溝通協作平臺

“多元共治是以不同治理主體通過發揮自身優勢來進行合作治理的一種治理模式，其能否取得良好的治理效果，取決于各主體能否實現良好的關系互動”[4]。在鄉村治理過程中，要使多元治理主體之間良性互動，減少沖突，傳統行政部門自上而下的單向溝通管理模式已不再適用，必須進一步激活鄉村民主，健全村級議事協商制度，搭建平等、公開的溝通協作平臺，堅持共商、共治。如在村內搭建議事協商平臺，對重大問題堅持“一事一議”，暢通各治理主體的表達渠道，讓各治理主體能夠及時、全面地互相了解與收集各自不同的訴求與意見，并經過充分溝通與討論后體現到公共決策中，從根本上統合不同治理主體的訴求，這樣不僅能有效化解各治理主體之間的沖突，還能有效提升多元主體間的溝通效率和信任度，“有助于實現鄉村社會治理共同體的治理意志”[5]。

四、結語

隨著鄉村社會的變遷、我國基層民主政治的發展及國家治理體系的變革，鄉村治理主體多元化已成為必然趨勢。多元主體共同參與鄉村治理有諸多明顯優勢，但也應看到各主體在治理過程中存在的現實沖突以及由此所帶來的嚴重問題。多元治理主體之間由于缺乏集中統一領導、職能定位模糊、缺少溝通協商等原因而產生沖突，導致難以形成治理合力，影響鄉村振興的推進和實現，因此必須得到高度重視。從加強基層黨組織對治理主體的集中領導、完善多元鄉村治理主體的制度建設、搭建多元治理主體民主協商平臺三方面入手，才能有效化解沖突，進一步激發各主體參與鄉村治理的積極性和主動性，進而提升治理效能。