“一帶一路”能源合作：中國的制度貢獻(xiàn)與路徑選擇

呂江

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”能源合作??能源安全??制度貢獻(xiàn)

自2013年習(xí)近平主席提出共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路以來，“一帶一路”倡議已走過十個(gè)年頭。這十年間，盡管國際社會(huì)云詭波譎，重大政治經(jīng)濟(jì)事件層出不窮，“一帶一路”倡議始終是世界上絕大多數(shù)國家支持和擁護(hù)的重大國際公共產(chǎn)品，表現(xiàn)出極強(qiáng)的制度張力和韌性，這在“一帶一路”能源合作中體現(xiàn)得尤為明顯。目前，隨著世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，“一帶一路”能源合作面臨的外部環(huán)境更為復(fù)雜，迫切需要探索構(gòu)建新的制度路徑，以適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)需要。

中國在“一帶一路”能源合作中的制度貢獻(xiàn)

就制度本身的共性和特性而言，中國在“一帶一路”能源合作中的制度貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是“一帶一路”倡議賦予能源合作的制度力量，二是能源合作本身對(duì)“一帶一路”倡議的制度創(chuàng)新。具體而言，可從以下四個(gè)層面考察。

第一，“一帶一路”倡議賦予能源合作新的制度生命力。一方面，“一帶一路”倡議開啟了國際能源合作新的制度創(chuàng)新平臺(tái)。早在20世紀(jì)70年代，受石油輸出國組織（歐佩克）石油禁運(yùn)的影響，西方國家開始建構(gòu)相應(yīng)的國際規(guī)則和機(jī)構(gòu)，通過國際能源署、能源憲章組織等壟斷國際能源制度創(chuàng)設(shè)的話語權(quán)。作為國際能源領(lǐng)域的后來者，中國缺乏一個(gè)能反映自身立場和觀點(diǎn)的制度平臺(tái)。“一帶一路”倡議的提出為這種制度創(chuàng)新提供了重要契機(jī)。在2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席就國際能源合作提出中國主張，強(qiáng)調(diào)“要抓住新一輪能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源技術(shù)變革趨勢，建設(shè)全球能源互聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展”。[1]

另一方面，“一帶一路”倡議改變了傳統(tǒng)國際能源合作中的消極認(rèn)知。傳統(tǒng)意義上的國際能源合作主要圍繞石油貿(mào)易展開。從國際石油貿(mào)易史來看，博弈、對(duì)抗和不信任往往在其中占據(jù)主流，特別是西方列強(qiáng)對(duì)石油的肆意掠奪、侵占更讓發(fā)展中國家心有余悸。[2]根植在傳統(tǒng)能源合作中的消極觀念嚴(yán)重阻礙了國家間正常的能源貿(mào)易。“一帶一路”倡議的提出正是致力于改變這種消極認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)合作共贏。例如，2015年中國國家發(fā)展改革委、外交部和商務(wù)部共同發(fā)布的“一帶一路”指導(dǎo)性文件《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》（簡稱《“一帶一路”愿景與行動(dòng)》）指出，“共建‘一帶一路旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置和市場深度融合……共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。”[3]可見，“一帶一路”倡議反對(duì)零和博弈和霸權(quán)主義，強(qiáng)調(diào)國家間互惠互利，以期塑造共同發(fā)展的理念共識(shí)。

第二，人類命運(yùn)共同體理念引領(lǐng)“一帶一路”能源合作的制度發(fā)展方向。“一帶一路”倡議甫一提出，人類命運(yùn)共同體理念就與之相伴。在提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議中，習(xí)近平主席指出，我們要“打造互利共贏的利益共同體”，[4]要“攜手建設(shè)更加緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體”。[5]毋庸諱言，人類命運(yùn)共同體理念已成為引領(lǐng)共建“一帶一路”的重要指針。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，人類命運(yùn)共同體理念也是指引中國與其他國家開展合作的基礎(chǔ)。例如，2017年中國國家發(fā)展改革委和國家能源局發(fā)布的“一帶一路”能源合作指導(dǎo)性文件《推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動(dòng)》（簡稱《“一帶一路”能源合作愿景與行動(dòng)》）指出，“加強(qiáng)‘一帶一路能源合作旨在共同打造開放包容、普惠共享的能源利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體。”在人類命運(yùn)共同體理念指引“一帶一路”能源合作的同時(shí)，“一帶一路”能源合作也成為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐。

第三，共商共建共享原則成為“一帶一路”能源合作制度建構(gòu)的基本范式。《“一帶一路”愿景與行動(dòng)》第一次正式表述了這一原則，即“‘一帶一路建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持共商、共建、共享原則，積極推進(jìn)沿線國家發(fā)展戰(zhàn)略的相互對(duì)接”。[6]目前，共商共建共享原則已成為“一帶一路”建設(shè)遵循的基本范式。在“一帶一路”能源合作方面，《“一帶一路”能源合作愿景與行動(dòng)》秉承了這一原則，指出“要堅(jiān)持開放包容。各國和國際、地區(qū)組織均可參與‘一帶一路能源合作，加強(qiáng)各國間對(duì)話，求同存異，共商共建共享，讓合作成果惠及更廣泛區(qū)域”。[7]這一原則的提出一定程度上改變了傳統(tǒng)國際能源合作中對(duì)合作的硬性約束，打破了解決爭端的強(qiáng)制方法，更強(qiáng)調(diào)合作的互利共贏。

第四，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系是能源合作中的重大制度創(chuàng)新。《“一帶一路”愿景與行動(dòng)》有相當(dāng)一部分內(nèi)容涉及與沿線國家開展能源合作，但只依靠原有的機(jī)制和安排顯然無法適應(yīng)“一帶一路”能源合作不斷擴(kuò)大和加深的現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，《“一帶一路”能源合作愿景與行動(dòng)》曾提出建立“一帶一路”能源合作俱樂部的設(shè)想，但與“一帶一路”能源合作的開放包容性相抵牾，故而最終選擇了“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系這一更具開放性的國際能源合作平臺(tái)。“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系于2019年在北京正式建立，包括中國在內(nèi)的30個(gè)成員國共同發(fā)布了《“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系原則與務(wù)實(shí)行動(dòng)》這一指導(dǎo)性文件。該文件指出，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系是各參與國為解決能源發(fā)展面臨的問題，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對(duì)氣候變化，保障能源安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展而建立的國際能源合作平臺(tái)，旨在堅(jiān)持共商共建共享，推動(dòng)能源互利合作，促進(jìn)各參與國在能源領(lǐng)域的共同發(fā)展、共同繁榮。由此，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系成為“一帶一路”建設(shè)的五大支撐機(jī)制之一。2021年，在第二屆“一帶一路”能源部長會(huì)議上，又有3個(gè)國家加入到“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系中，會(huì)議同時(shí)發(fā)布了《“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系章程》。這一章程的發(fā)布標(biāo)志著“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行階段。

“一帶一路”能源合作面臨的新變量

十年來，“一帶一路”能源合作在制度建設(shè)方面成績不斐，特別是能源合作伙伴關(guān)系的建立為“一帶一路”能源合作開創(chuàng)了新的制度平臺(tái)。然而，近年來國際環(huán)境發(fā)生了一系列新的重大變化，對(duì)“一帶一路”能源合作而言，這些變化既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。

第一，實(shí)現(xiàn)碳中和成為“一帶一路”能源合作新領(lǐng)域。2020年9月，習(xí)近平主席在出席第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)時(shí)鄭重承諾，“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”[8]中國正式向世界宣布了自己的碳中和目標(biāo)。這一目標(biāo)的提出既是對(duì)2015年關(guān)于氣候變化的《巴黎協(xié)定》走向新階段的務(wù)實(shí)反應(yīng)，也是習(xí)近平生態(tài)文明思想深入人心的具體體現(xiàn)。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，中國的碳中和腳步也沒有放慢。2021年9月，在第七十六屆聯(lián)合國大會(huì)上，習(xí)近平主席提出，“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目。”[9]這表明，在未來“一帶一路”能源合作中，我們要圍繞碳中和目標(biāo)將能源合作與應(yīng)對(duì)氣候變化結(jié)合起來。

第二，國際重大突發(fā)事件對(duì)“一帶一路”能源合作帶來新挑戰(zhàn)。近年來，國際社會(huì)不穩(wěn)定因素增多，重大事件頻發(fā)，如新冠疫情、烏克蘭危機(jī)等。在國際能源領(lǐng)域，這些突發(fā)事件造成的影響尤為劇烈。例如，受新冠疫情影響，2020年“歐佩克+”未能就新的原油產(chǎn)量達(dá)成一致，造成全球油價(jià)暴跌。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，油價(jià)又一度攀升到近140美元/桶。隨著世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，“一帶一路”能源合作不僅要加強(qiáng)常態(tài)化的國際合作，而且要建立起相應(yīng)的保障機(jī)制，在重大事件突發(fā)時(shí)，能協(xié)調(diào)各國能源應(yīng)急合作，確保能源供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。

共建“一帶一路”框架下中哈產(chǎn)能合作水電領(lǐng)域首個(gè)落地的重點(diǎn)項(xiàng)目——哈薩克斯坦圖爾古孫水電站。

第三，大國博弈加劇或?qū)⒊蔀椤耙粠б宦贰蹦茉春献髦械男驴剂俊！耙粠б宦贰背h提出十年來，中國已與152個(gè)國家和32個(gè)國際組織簽署了200多份共建“一帶一路”合作文件，為全球和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。然而，面對(duì)“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，一些國家借助自身的國際話語優(yōu)勢抹黑造謠和挑撥離間，同時(shí)提出帶有明顯競爭色彩的計(jì)劃或方案，如美國提出“重建更好世界”倡議，歐盟推出“全球門戶”計(jì)劃，等等。特別是在能源領(lǐng)域，歐盟“全球門戶”基建項(xiàng)目自2021年12月啟動(dòng)以來，投資了南非的煤電改造和喀麥隆的水電站建設(shè)，與印尼、越南也建立起能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系，將越南境內(nèi)的水電站建設(shè)和離岸風(fēng)電建設(shè)列為其旗艦項(xiàng)目。美歐基于大國競爭和零和博弈思維提出的排他性方案無疑會(huì)對(duì)“一帶一路”能源合作帶來挑戰(zhàn)。

“一帶一路”能源合作制度建構(gòu)的路徑選擇

面對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，“一帶一路”能源合作需要作出新的調(diào)整和制度安排，以適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

第一，以構(gòu)筑新安全格局保障新發(fā)展格局。近年來，國際形勢復(fù)雜多變，特別是單邊主義、保護(hù)主義以及逆全球化思潮的涌現(xiàn)，給全球發(fā)展帶來諸多桎梏。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，盡管我們希望通過構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局來加深能源合作，但地區(qū)沖突和動(dòng)蕩以及“黑天鵝”“灰犀牛”事件時(shí)有發(fā)生，在一定程度上沖擊“一帶一路”能源合作。鑒此，中國作為全球最大的能源進(jìn)口國，迫切需要以新安全格局保障新發(fā)展格局，開展相應(yīng)的制度建設(shè)。在具體實(shí)施方面，應(yīng)逐漸形成以能源供應(yīng)安全為主軸，以物流、金融等多種手段融入為輔助的系統(tǒng)性能源安全保障機(jī)制，更好促進(jìn)能源領(lǐng)域國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展。

第二，圍繞碳中和目標(biāo)積極建構(gòu)“一帶一路”能源合作的“1+N”政策體系。2021年10月，在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，習(xí)近平主席指出，“為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，中國將陸續(xù)發(fā)布重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳達(dá)峰實(shí)施方案和一系列支撐保障措施，構(gòu)建起碳達(dá)峰、碳中和‘1+N政策體系。”[10]?2021年國務(wù)院發(fā)布的《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》也鮮明地提出推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)。在“一帶一路”能源合作領(lǐng)域，圍繞碳中和目標(biāo)積極構(gòu)建“1+N”政策體系將是未來“一帶一路”能源合作的重要制度建構(gòu)方向。為此，應(yīng)開展積極的制度政策設(shè)計(jì)，將綠色基建、金融和投資等納入合作安排中，不斷擴(kuò)大新能源產(chǎn)業(yè)輸出力度，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”能源合作的碳中和目標(biāo)。在具體政策方面，一是將可再生能源、清潔能源發(fā)展作為“一帶一路”能源合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，特別是在光伏、風(fēng)電場建設(shè)方面發(fā)揮更大的政策引導(dǎo)作用；二是通過簽署合作協(xié)議、備忘錄等形式，推動(dòng)跨境電網(wǎng)、天然氣管線建設(shè)，進(jìn)一步減少“一帶一路”項(xiàng)目的碳排放。在具體政策設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮與“一帶一路”沿線國家的能源戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)和對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”碳中和的平穩(wěn)過渡。

第三，充分用好“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系平臺(tái)，提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的能力。“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系自成立以來，已召開兩屆能源部長會(huì)議，并相應(yīng)完成包括章程在內(nèi)的諸多制度建設(shè)，進(jìn)入一個(gè)平穩(wěn)的制度發(fā)展階段。作為“一帶一路”能源合作的重要平臺(tái)，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系在未來的制度建設(shè)和體系安排方面應(yīng)發(fā)揮更大的組織力量。就當(dāng)前的國內(nèi)外形勢而言，“一帶一路”能源合作伙伴關(guān)系應(yīng)將提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的制度能力放在一個(gè)更為突出的位置，形成一個(gè)能夠從程序和實(shí)體兩個(gè)方面協(xié)調(diào)各國行動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制體系，更好保障“一帶一路”的能源供需平衡。

第四，加強(qiáng)涉外立法，積極應(yīng)對(duì)“一帶一路”能源合作面臨的外部挑戰(zhàn)。當(dāng)今世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，“一帶一路”能源合作面臨的外部環(huán)境正發(fā)生深刻變化。在此背景下，應(yīng)從維護(hù)國家主權(quán)和利益角度出發(fā)，加強(qiáng)和推進(jìn)涉外立法，提前設(shè)置應(yīng)急預(yù)案，采取積極有效的反制措施，保障“一帶一路”能源合作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。目前，可在《反外國制裁法》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》的基礎(chǔ)上，探索出臺(tái)對(duì)外關(guān)系法案，以加強(qiáng)涉外法治方面的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。就能源領(lǐng)域而言，可在國家能源委員會(huì)下設(shè)立專門的能源應(yīng)急與反制工作小組，有針對(duì)性地防范和應(yīng)對(duì)“一帶一路”能源合作中出現(xiàn)的不確定因素。

本文是國家社科基金項(xiàng)目“歐美能源治理現(xiàn)代化的制度性設(shè)計(jì)及中國的路徑選擇研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：20XGJ008）的階段性成果

中資電力企業(yè)助柬埔寨能源實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。這是2020年11月24日拍攝的位于柬埔寨戈公省達(dá)岱河的達(dá)岱水電站。

[1]?習(xí)近平：《攜手推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)——在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，載《人民日報(bào)》2017年5月15日，第3版。

[2]?丹尼爾·耶金著，鐘菲譯：《石油·金錢·權(quán)力》，北京：新華出版社，1992年版，第3-7頁。

[3]《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2015年3月28日，http：//www.scio.gov.cn/31773/35507/35519/Document/1535279/1535279.htm。

[4]?習(xí)近平：《弘揚(yáng)人民友誼??共創(chuàng)美好未來——在納扎爾巴耶夫大學(xué)的演講》，載《人民日報(bào)》2013年9月8日，第3版。

[5]?習(xí)近平：《攜手建設(shè)中國—東盟命運(yùn)共同體——在印度尼西亞國會(huì)的演講》，載《人民日報(bào)》2013年10月4日，第2版。

[6]?同[3]。

[7]?《推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動(dòng)》，國家能源局網(wǎng)站，2017年5月12日，http：//www.nea.gov.cn/2017-05/12/c_136277473.htm。

[8]?習(xí)近平：《在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上的講話》，載《人民日報(bào)》2020年9月23日，第3版。

[9]?習(xí)近平：《堅(jiān)定信心??共克時(shí)艱??共建更加美好的世界——在第七十六屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上的講話》，載《人民日報(bào)》2021年9月22日，第2版。

[10]?習(xí)近平：《共同構(gòu)建地球生命共同體——在<生物多樣性公約>第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上的主旨講話》，載《人民日報(bào)》2021年10月13日，第2版。