美菲《加強防務合作協議》的進展、動因及影響

王傳龍 謝文濤

2023年4月3日，菲律賓國防部正式確認了向美軍開放權限的四個新增軍事基地位置，其中最近的卡加延省的卡米洛·奧西亞斯海軍基地距臺灣島僅400千米。從2022年底美菲兩國頻繁的外交和軍事互動開始，外界對小馬科斯政府外交戰略的討論熱度不斷，隨著中美戰略競爭加劇，地區關系中選邊站隊的趨勢似乎成為東南亞區域國家必須面對的問題。此次菲政府同意開放軍事基地使用權限不僅是對2014年簽署的美菲《加強防務合作協議》的實質性擴容，亦是小馬科斯政府兩面下注“選邊而不站隊”外交策略的真實寫照。安全上依靠美國，經濟上依賴中國，似乎逐漸發展成為菲律賓在大國競爭中的生存之道，但在當前中美競爭的敏感節點執意增加《加強防務合作協議》站點的行為，無疑為菲律賓的“大國平衡之術”增加了復雜性和不確定性，使得中菲關系和南海問題迷霧再起。探析美菲《加強防務合作協議》此次調整的內容，深究其底層邏輯和戰略動機，將為理性評估中國周邊安全態勢提供客觀考量，從而幫助理解其對東亞秩序和中美關系變化產生的可能性影響。

進展：中美戰略競爭背景下美菲安全合作的加速

菲律賓作為東南亞地區美國的傳統軍事同盟，其安全利益的實現離不開獨立后美國的扶植和幫助，冷戰后美菲兩軍各種形式的常態化交流大大提高菲律賓國防軍隊現代化進程。1951年，美菲雙方簽署《共同防御條約》。1998年，雙方多次交涉后簽署《訪問部隊協議》。2014年，美菲又簽署《加強防務合作協議》。美菲安全合作已經深度覆蓋資產運營、武器采購、聯合軍演、人才培養等多個方面。

軍售實現由量到質的轉變，菲欲借美獲得關鍵能力。2011年3月，阿基諾三世政府發布《2013—2018戰略計劃評估》報告，提出菲律賓國防改革和武裝部隊現代化的六大戰略任務，推動菲軍事力量的現代化。2018年，前任總統杜特爾特曾在菲海軍成立120周年慶祝活動上，敦促菲軍加快現代化改造，避免落后于其他地區國家。小馬科斯政府上臺以來，大部分繼承了前任的軍事發展戰略。菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納2023年3月曾公開表示，應專注美菲聯盟和伙伴關系，強化軍事聯系。一方面，采購精確制導彈藥意圖構建獨立威懾能力。在美國的默許下，2021年菲律賓從美國獲得10多枚魚叉反艦導彈和24枚響尾蛇空空導彈。2022年與印達成購買布拉莫斯反艦導彈協議，欲組建岸基反艦導彈營。菲律賓最先獲得的導彈，是來自以色列的長釘-ER反坦克導彈系統。但從目前趨勢看來，菲律賓對精確制導彈藥的需求已經從運用于城市反坦克作戰的長釘這類戰術導彈升級到懾控周邊發揮戰略作用的反艦防空類導彈。另一方面，加速高端武器平臺獲取進程。2021年6月，美國務院批準了29億美元的對菲軍售案，其中大部分資金將用于12架F-16戰斗機及配套武器裝備，具體包括10架F-16 C，兩架雙座F-16D。2022年2月，由日本援建菲律賓最大執法艦服役。近年來菲律賓依托美國及其盟友提升高端戰斗機和水面艦船的擁有數量，其龐大的高端武器采購支出計劃使其不得不尋求美國的軍售貸款。頻頻推遲的項目文本和軍購資金鏈短缺的新聞逐漸暴露出菲律賓“大、干、快、上”軍事現代化計劃的步履維艱。

美國防部長奧斯汀2022年4月18日，在五角大樓會見訪問美國的菲律賓國防部長洛倫扎納

軍演聚焦實戰和協同，突破“軸輻體系”限制。在傳統東亞“美國-盟友”的軍事聯盟中，以美國為核心的“軸輻模式”確保了其在該地區的長期霸權，但盟友之間卻少有聯系。隨著中國的不斷崛起，“軸輻體系”在中國周邊的影響力日益下降。菲律賓利用自身美國老牌盟友身份，立足周邊“美式伙伴”資源，表面為鞏固美國盟友體系的同時，積極以自我為中心構建靈活協同的軍演網絡。一是突破禁忌首次推行“菲韓”聯合軍演。2022年6月，韓國國防部長李鐘燮與來訪的菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納舉行了會談，宣布韓國海軍陸戰隊將于2023年10月首次參加在菲律賓舉行的聯合演習，并同意將韓國海軍陸戰隊納入加強兩國安全合作的一部分。

二是菲日防務關系逐漸升溫。2022年4月，菲律賓外長和防長赴東京與日本舉行首次“2+2”會談，就簽署便于開展聯合演習的《互惠準入協定》達成共識。2022年6月，日本派遣1架C-130H運輸機和約20名自衛隊隊員參加菲律賓空軍軍事演習，同時向菲方傳遞日本將強化向菲輸出軍用太空技術的信號。2022年11月，日本海上自衛隊派遣護衛艦赴菲，與菲律賓海軍巡邏艦在蘇比克灣周邊舉行聯合訓練。12月，在菲律賓允許下，日本航空自衛隊兩架F-15戰斗機抵達菲律賓的克拉克空軍基地，停留多日展開軍事訪問和交流。

三是在“肩并肩”軍演中拒絕配角定位，意圖獲得更多實戰化經驗。2023年美菲 “肩并肩”軍演規模遠超以往，在美軍出動1.22萬人的情況下，菲律賓更是“傾其所有”派出參演兵力5400余人，再加上澳大利亞、日本等觀察員國出動的兵力合計1.76萬人，為2022年的兩倍。除網絡安全、反恐行動、減災救援等傳統演練科目外，菲律賓還全力參與了兩棲作戰、防空反艦等科目的實彈射擊。在菲呂宋島北部、巴拉望省、巴坦群島省等敏感區域部署愛國者防空導彈系統和海馬斯多管火箭炮，更加主動地融入美軍在該地域的打擊網絡體系。可見，菲律賓通過軍演的形式與美盟內部成員不斷產生勾兌，意圖尋求多方安全庇護增強戰略穩定性的同時，不可避免的加深了與美國的戰略綁定。

軍事承諾惹來爭議不斷，地區安全影響 “去中國化”。菲律賓作為南海地區主權聲索國，與中國有島礁主權和海域劃界的爭端。特別是，在中美戰略競爭的大背景下，菲律賓力圖推進在地區安全議題中“去中國化”，促進達成各種形式的軍事承諾來維護地區穩定。一方面，尋求美國更多的軍事承諾和防務支持。2023年4月，時隔7年美菲在華盛頓重啟外長、防長“2+2”對話，與杜特爾特政府對美“降溫”的政策不同，小馬科斯上任后主動與美討論中國的地區威脅，利用《加強防務合作協議》協議增設軍事基地，以此為籌碼謀求在軍事上與美展開更多的合作，旨在通過華盛頓加強菲律賓的防御能力，發揮 “美式定心丸”的作用。另一方面，強化與域外國家的安全聯系。2022年4月菲日首次“2+2”會議中，日本將菲律賓視作“安全戰略點”，突出菲律賓在南海地區的地緣戰略重要性。2022年8月，菲印雙方舉行第4次戰略對話，雙方討論了國防和安全以及海上伙伴關系方面日益加強的合作，并就未來幾年戰略合作方向交換看法。2023年5月17日，澳大利亞外交部長黃英賢表示，菲律賓與澳大利亞之間有意加強安全伙伴關系，而不僅僅是建立一個強有力的防務伙伴關系。菲律賓作為南海域內國家，在美國的幕后推手的作用下，不斷用域外“聲音”來干擾南海地區的和平穩定，討論中國威脅的同時忽視中國對地區安全穩定發揮的作用，試圖逐漸削弱中國的安全話語權。

以色列軍工企業在巴黎航展中展出的長釘-ER反坦克導彈系統

動因：印太戰略拉動和“讓國家再次偉大”的目標推動

2022年5月23日，美國總統拜登在日本東京正式宣布啟動“印太經濟框架”（IPEF）。作為印太戰略的延伸和補充，IPEF的出現標志著印太戰略進入落地實操階段。同時，“讓國家再次偉大”是老馬科斯在1965年就職菲律賓總統時提出的口號。小馬科斯上臺后明確表示將繼承父親的政治遺產，著力改變菲律賓現狀，促進國家的全面發展。

印太戰略進入實質性展開階段。印太戰略的本質是“遏中”，圍繞這個目標，美國設計了一系列政策、制度、概念，在地緣政治格局中不斷拉攏盟友進行落實。特別是拜登政府更加聚焦印太地區，在特朗普政府印太戰略框架基礎上提出“綜合威懾”“太平洋威懾倡議”“盟友資產”等概念不斷加碼充實印太戰略內容。

一是威逼利誘挑逗菲方入局。與杜特爾特政府“反美不親中”的立場相比，小馬科斯政府的戰略正在回歸親美傳統主義。2022年5月小馬科斯上臺后，美國國務卿布林肯作為首位到訪的外國官員，大力贊揚美菲之間的“特殊關系”。同年11月，美國副總統哈里斯與菲總統馬科斯舉行會談，并前往巴拉望島視察。2023年2月，美國防部長奧斯汀破例訪問菲律賓首都馬尼拉。其中，馬斯科家族的親美背景，加之其上任后美國一眾高官的獻殷勤，使得《加強防務合作協議》中新增開放基地成為美國政府給菲方不得不上的“臺階”。

二是利用菲方擠壓中國崛起窗口期。菲律賓地緣戰略位置特殊，最北端距中國臺灣島僅146千米，西鄰中國南海地區，在美國大戰略中被認為是第一島鏈“之眼”。近年來，美國戰略界和智庫普遍認為第一島鏈內美國與中國的局部力量優勢對比正在變化，美國在逐漸喪失對第一島鏈的主導權。印太戰略為護持美國霸權，恢復美軍在第一島鏈內的行動自由，不斷提升菲律賓的“棋子”地位，試圖將菲方軍事力量納入框架，以提高互操作性的方式為自身爭取更多的戰略空間。

三是印太戰略關鍵環節需要菲方配合。印太戰略雖然是綜合戰略，但其底色是軍事屬性，其核心在于借助盟友資產的支持塑造對中國軍事行動的威懾能力。以對抗中國“反介入/區域拒止”（A2/AD）能力為例，美海軍陸戰隊的“跳島戰術”需要大量遠征前沿基地完成戰場機動，但美軍在東亞地區固有基地數量有限，平時無法負擔大量預備基地維護，這就導致要完成跳島戰術實現海上游擊戰就必須大量依靠盟友軍事基地，菲律賓自然成為大國博弈必爭之地。

四是保證綜合威懾的前沿存在。拜登政府的《國家安全戰略》中，綜合威懾這一概念不斷強調盟友、存在、實戰能力等要素，通過在敏感地區刻意投放軍事力量彰顯美軍前沿存在，保證自身整體威懾戰略的可信度。美國本次在菲新增的軍事基地均使得美軍的前沿火力打擊能力得到實質性提升，一定程度改變戰略布勢，極大威脅地區安全，破壞大國戰略穩定。

小馬科斯政府對菲律賓戰略目標的追求。在經典大戰略理論中，小國的戰略行為一般可概括為對沖、制衡、追隨三種模式。菲律賓從二戰后擺脫殖民獨立以來，先后從美國的追隨者演變為對華制衡者，杜特爾特政府“反美不親中”的對沖戰略使其開辟出在中美間和諧生存的新道路，而小馬科斯希望比自己的前任更有作為，在中美之間探索更大的自由度。

菲律賓克拉克空軍基地

美國副總統哈里斯與菲律賓總統馬科斯舉行會談

一是西式政治精英的身份影響其對戰略自主的定位。小馬科斯于1970年被父母送往英國接受中學教育，之后進入牛津大學圣艾德蒙學堂研讀哲學、政治學和經濟學學位課程，離開英國后，小馬科斯前往美國賓夕法尼亞大學沃頓商學院，修習工商管理碩士課程。作為菲律賓政治精英中的海歸派，不同于杜特爾特這類本土派，其思想對于美國政治體制和意識形態的認可更深，美式霸權對于菲律賓戰略前景的解釋力更強，使得小馬科斯更愿意探索在與美國的相處之道中提升戰略自主。

二是試圖以強硬政府形象凝聚國內團結。通常來說，國內政治目標影響一國國際外交決策。小馬科斯競選時以“團結”為口號，表示要擺脫疫情對經濟帶來的不利影響。同時，經濟下行疊加政府腐敗、貧富差距使得菲律賓國內矛盾更加突出。小馬科斯欲扭轉頹勢，需要利用國際爭端尤其是南海問題來轉移國內目光凝聚民眾共識，對外主權聲索時以強硬政府形象參與戰略討論和采取戰略行動，但此般過于狹隘的追求限制其對戰略自主動機的選擇。

三是國內親美力量盤根錯節干擾戰略進程。美國作為其前殖民宗主國，在多年潛在經營中已經完成對菲政治、經濟、軍事、社會的多維滲透，不少為美國利益服務的精英被稱為“美國男孩”。其中，菲軍方作為菲律賓政壇相當有話語權的一部分力量，其高層幾乎都有赴美學習或交流的經歷，菲軍編制數量基本是按美軍體制構建，再加之美軍常年軍援和培訓，使其形成按照美方意愿“說話辦事”的習慣，不斷干擾政府當局追求戰略自主的政治進程。

四是馬科斯家族的背景增加追求戰略目標的復雜性。老馬科斯曾統治菲律賓政壇21年，因貪腐被迫下臺流亡美國，在美期間大部分財產被美國法院裁定為非法，并需賠付高達幾十億美元的賠償金。馬科斯家族有足夠多的把柄被美國政府掌握，特別是大部分為經濟線索的情況下，小馬科斯作為門閥政治的產物上臺，其想擺脫家族影響帶領菲律賓追求戰略自主的過程將變得十分艱巨。

影響：東亞區域安全正處于新的臨界點

菲律賓在《加強防務合作協議》框架下，不斷強化與美安全合作，擴展合作范圍和深度，其最終影響肯定是弊大于利。特別是，東盟國家“不選站”成為主流，不讓域外國家插手地區事務。在追求獨立自主的中間地帶戰略的趨勢下，菲律賓的行為顯得與其他東盟國家格格不入，同時也將東亞區域的整體安全帶入新的臨界點。

菲律賓總統小馬科斯

菲律賓：以自身安全換地區安全將降低沖突閾值。《加強防務合作協議》官宣擴容后，小馬科斯曾表明菲方立場，極力宣傳新增軍事基地的防御作用和對菲的安全利益。同時，2023年5月小馬科斯訪美期間曾表示菲律賓不愿卷入臺海沖突，美國在菲律賓的存在是為了維護地區安全與穩定，而不是為了打壓任何國家。雖然小馬科斯極力為菲律賓自身安全辯解，但其將自身安全建立在別國安全甚至地區安全基礎上的行為是不可持續的。一方面，粗暴擴容軍事基地的行為破壞友好協商的對話環境。除中國和菲律賓外，越南、文萊、馬來西亞等國同為南海主權聲索國，中國提出“擱置爭議，共同開發”的原則來妥善解決南海問題贏得大多數國家認可。菲律賓擴增軍事基地的行為將主權爭議具象化、顯性化、極端化，這也將導致下一步“南海行為準則”順利達成難度陡增，菲方為談判增添軍事籌碼行為極大破壞平等的協商環境，和平解決相關問題恐增變數。另一方面，片面追求安全利益將降低戰略互信。4個新增軍事基地極大改變南海地區戰略平衡，菲律賓維護自身安全的做法將增強其他國家的不安全感，進而加大相關方對自身軍事安全的投入，導致整體陷入“安全困境”。在此背景下，戰略互信是難以達成的，但針對南海問題戰略互信又是不可或缺的，這樣的矛盾將會把相關各方拖入“戰略內耗”的情景中，不利于有關問題的合理解決。

美國：“棋手”思維荼毒東亞地區深層次安全結構。在美國戰略界影響深遠的前總統安全顧問布熱津斯基博士曾在《大棋局》一書中提出“棋子國家”概念，各國對美國帶來的地緣政治影響，可以理解為“棋子”與“棋手”的關系。隨著國家戰略重心東移，美國利用東亞島嶼國家進行布局的趨勢明顯，地區安全難逃被美國操控的厄運。一方面，“拿來即用”的模式損害地區安全發展的根基。東亞地區存在著RCEP、CPTPP、東盟峰會等諸多合作機制，域內國家安全合作和軍事交流頻繁，合作共贏互惠互利是地區秩序基礎和未來走向。美國通過《加強防務合作協議》強行擴容在菲軍事存在，完全不考慮域內國家安全利益和地區穩定，勢必降低菲律賓的戰略信譽和國家形象，影響其將來在地區合作機制中正常發揮作用，導致“一著不慎滿盤皆輸”的局面，嚴重影響整體安全發展。另一方面，“蘿卜加大棒”的機制使得相關國家陷入戰略盲動。拜登政府對外宣稱高度重視盟友和伙伴，但從實踐來看其對盟友往往是軟硬兼施。《加強防務合作協議》擴容既有美國慫恿的基礎，亦有菲律賓自身戰略盲動的因素，菲律賓對關鍵利益和問題過于戰略短視，使其容易陷入不理性的戰略取向。美國和菲律賓互動的模式有可能誘導相關國家在處理中美關系時采取更激進和沖動的做法。

中國：和平崛起和地區穩定處于更復雜、嚴峻的新常態。美菲合作的實質性加速表明中國始終是美國戰略遏制的重點和中心，不會因烏克蘭危機局勢演變而減少在這個方向上的投入。對于《加強防務合作協議》擴容這樣既有象征意義又有實質意義的事件，將深遠影響南海地區的風險變數，使得中國必須在更加復雜、嚴峻的戰略環境中崛起。美菲的舉動使得全球主義者話語權變小，逆全球化甚至去全球化趨勢不斷向前，中美新冷戰、世界兩極化的說法甚囂塵上，美國雙邊結盟與小多邊主義行動使得世界未來局勢更加撲朔迷離。