政府購買中小型水利工程運維服務的承接方選擇研究

劉永強，陳江茹，姚秀蘭，吳 浩

（1. 河海大學水利水電學院，江蘇 南京 210098； 2. 華東勘測設計研究院，浙江 杭州 310014；3. 寧波市水利水電規劃設計研究院，浙江 寧波 315000）

0 引 言

水利工程的運行管理服務和維修養護服務是水利行業的基本公共服務，是為人民群眾生產生活提供基本水利保障的服務［1］。自水利工程管理體制改革以來，管養分離的政策愈發深入人心，中小型水利工程維修養護服務逐步推進向社會力量購買，水利公共服務承接主體和提供方式逐漸多元化。作為水利公共服務的生產者，承接主體是連接購買主體和使用主體的中間環節，承接方的能力和服務效率決定了政府水利公共服務的質量和效率［2］。因此選擇一個合適的承接方尤為重要。

目前在建筑工程建設領域以及其他公共服務領域的承接主體的選擇已有許多研究成果。Sangeeta Shah Bharadwaj［3］從業務流程管理、人力資源、信息技術、外包合同管理、關系管理等維度對外包承接方進行評價。王卓普［4］建立了水利水電工程分包商選擇和評價三階段動態模型，根據不同階段評價目的，設計了相應的選擇評價指標體系，建立評價模型。章昀玥［5］從商業信譽、財務、合同管理、建設運營能力、風險管理對PPP 模式下基礎設施項目合作伙伴進行評價選擇。邢瀟［6］通過財務、技術、管理、信譽、經驗五個維度對政府養老ROT 項目合作伙伴構建選擇體系。任遠波［7］識別出政府選擇公共服務承接方的財務、信譽、技術、安全以及報價這五個關鍵因素。水利行業對于政府購買公共服務起步較晚，目前國內大多數學者對水利公共服務相關問題以及現狀進行研究分析［8］［9］，卻忽略了如何進行承接方的選擇。本文引入供應商選擇理論，借鑒其他領域做法，從中小型水利工程運維服務特點出發，提出一種兩階段中小型水利工程運維服務的優質承接方選擇方法，構建評價指標體系，并建立VIKOR 模型，最后給出一個工程實例，為水利公共服務承接方選擇提供參考。

1 政府購買水利公共服務理論

1.1 政府購買水利工程公共服務內涵

2013年國家發布政府向社會力量購買服務指導意見，各省市積極推進向社會力量購買水利公共服務，提出了凡屬事務性管理服務，原則上都要向社會購買，推動水利行業建立健全開放、競爭、公平、有序的市場體系。水利可購買公共服務具有豐富的內涵，2018年，水利部發布水利購買服務的指導目錄，包括水利監測設施維修養護等基本公共服務，水利工程質量檢測、技術評審鑒定評估等技術性服務，水利規劃編制、行業調查等管理與協調性服務。本文以部分省市為例對進行購買的水利公共服務進行梳理。

由表1 可見，引入社會力量購買的水利公共服務主要是中小型水利工程運行管理和維修養護服務，公共服務購買方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和詢價等，其中應用廣泛的是公開招標。對于購買形式，大致可分為區域劃分、流域劃分、工程類別以及專業劃分，對于成片區的水利工程可以根據地域或者流域劃分服務內容，對于自成一體的水利工程可以進行工程整體打包，而對于有不同專業要求或市場需求可把日常性服務內容和專業技術較高的技術性服務分別打捆選擇合適的承接方。推動政府購買水利公共服務， 對加快轉變政府職能， 提高水利公共服務供給效率和質量， 滿足城鄉居民多元化的水利公共服務需求， 培育水利公共服務市場，促進公共服務社會組織發展都具有十分重要的意義［10］。

表1 各省市購買水利公共服務內容Tab.1 Water conservancy public services purchased by provinces and cities

1.2 水利工程運維服務特點

水利工程運維服務是指對各類具有防洪、排澇、抗旱、灌溉等社會公益性效益的水利工程，包括水庫、堤防、水閘、泵站、灌區工程等及其附屬配套設施的維修養護等工作，確保水利工程設施的完整性以及安全運行，實現水利工程鞏固質量、延長壽命、提高收益等目標。由于水利工程具有提、蓄、引、灌、堵、排、跨流域引水等涉水特殊性，在穩定性、抗壓性、防水性、抗沖擊性、耐磨性、耐霜性、抗裂性等方面都有特殊的要求，因此水利設施的維護是一個非常復雜的系統安裝設施，一般規模不大，但它們涉及范圍很廣，不僅會涉及與水利相關的運行維護，也會涉及建筑工程、電力設備、機械設備、蟻蟲防治等專業性的運行維護內容。

按照工程規模、防洪治澇保護規模、裝機容量等標準，水利工程可以劃分為大中小型，根據公共物品的排他性、競爭性等特點，水利工程運維服務（本質上是公共物品）按其功能可劃分為純公益性、準公益性和經營性，本文所論述的中小型水利工程即為純公益性中小型水利工程。在新公共管理思想下，各水行政主管部門應將競爭機制引入水利領域，開放水利市場，允許和鼓勵社會力量積極參與中小型水利工程運維管理，提升中小型水利工程運行管理能力水平，確保水利工程安全和功能效益發揮［11］。

2 政府購買中小型水利工程維修養護服務承接方選擇方法

2.1 中小型水利工程運維服務市場

相比于其他公共服務領域較早開展政府購買活動，水利行業響應較晚，水利工程的運行管理、維修養護市場發展時間相較不長，相對不夠成熟，市場缺少活力和生機，市場主體數量相對較少，質量不高。各省市相繼出臺各種政策鼓勵市場多元性發展，將水利工程運行管護事項委托具有獨立法人資格且具有相應能力的企業單位或社會組織甚至物業服務企業承擔，豐富水利工程運行管理市場。

2.1 兩階段中小型水利工程運維服務承接方選擇方式內涵

由于水利工程運行維護服務市場良莠不齊，而水利工程正常運行與否與公眾的生命財產安全息息相關。公共服務購買應該采取公平競爭的方式進行選擇，但在實行過程中往往周期過長或者程序不規范等多種問題［12］。為了避免由于承接方選擇不當對水利工程運行維護帶來的損失，本文嘗試建立兩階段中小型水利工程運維服務承接方選擇機制如圖1，以保障購買決策工作的合理性和可靠性。

圖1 政府購買中小型水利工程運維服務兩階段選擇機制Fig.1 Two stage selection mechanism for the government to purchase operation and maintenance services for small and medium-sized water conservancy projects

（1） 第一階段： 準入資格。為保證進入水利運維服務市場的質量，應當設立準入資格，對承接方設定一些顯性要求作為市場準入的條件，例如需要具備的專業技術人員以及職稱人員的人數。不僅符合公平競爭的市場機制，還能篩選到一批服務能力高的承接方，同時有利于政府了解到運維服務市場的情況，進行后續的多元化高質量運維服務市場培育，根據各省市政策設定的準入資格體系如圖2。

圖2 中小型水利工程運維服務第一階段資格篩選指標Fig.2 Qualification screening indicators for the first stage of operation and maintenance service of small water conservancy projects

表2 各省市政策Tab.2 Policies of provinces and cities

作為公共服務的承接主體，登記在冊、資質等級合適并且具備一定的人員和設備配置等合法合規性是基本條件，組織制度、財務制度等管理制度完備性要求承接方具備一定的組織運作能力，信譽水平體現承接方的穩定性，不良記錄主要篩除一些失德企業。

（2）第二階段：通過第一階段準入資格篩選的承接方都是具有運維服務能力的潛在合作方，水利工程作為惠及民生的公益性工程，運行維護服務顯然不是“一錘子買賣”，在第二階段需要進行更加客觀準確的優選評價，以期尋找到一個可以長期合作的優秀承接方。

2.2 中小型水利工程運維服務承接方評價選擇

在第二階段對篩選出的承接方進行選擇評價。傳統的招投標評標方法主要包括合理低價中標法和綜合評議法，低價中標法過于依賴報價水平，綜合評價法大多數是專家直接打分法進行綜合量化具有一定的主觀性。政府購買公共服務屬于市場交易行為，進行承接方選擇本質與企業采購在市場中尋找恰當的供應商相似，因此本文借鑒供應商選擇流程，在第二階段對中小型水利工程運維服務承接方進行選擇。

2.2.1 中小型水利工程運維服務承接方選擇指標體系

在供應商選擇問題中，首先應深入分析供應商的評價指標。中小型水利工程區別于傳統的建筑工程項目，上述指標體系難以適用，所以本文構建一套科學合理的中小型水利工程運維服務承接方選擇體系。同時為保證承接方選擇指標體系的協調性、必要性、覆蓋度，利用粗糙集方法［13］，通過專家李克特五級量化表打分法將重復冗雜的指標剔除，對指標體系進行優化。指標體系如圖3。

圖3 中小型水利工程運維服務承接方選擇指標體系Fig.3 Index system for selection of small and medium-sized water conservancy project operation and maintenance service providers

（1）綜合能力。承接方的綜合能力是對承接方綜合管理水平的考察，是承接組織進行公共服務運作機制形成的重要支柱。治理結構是承接方進行基本業務的條件和必要前提，組織機構是承接方創造績效和發展的基礎，人員管理、財務管理、資產管理、組織管理是評價承接方組織管理能力的重要指標，關系管理主要考察承接方對于維持各方聯系的能力。通過綜合能力可以考察承接方組織架構是否合理，相關制度建設是否到位，內部管理是否有效，是否可進行中小水利工程運維服務項目的可持續性發展。

（2）歷史經驗。對于承接中小型水利工程運維服務的主體，類似服務項目經驗也是必要的考察維度，例如在資質較高的承接方經驗不足的情況下，選擇資質相較一般而經驗豐富的承接方是更優的選擇。相關水利運維服務項目次數、服務項目規模可作為考察歷史經驗維度的重要指標，同時項目履約率、服務完成效果及歷史投訴率等也用來考察承接方運維服務效果。

（3）服務能力。服務能力對承接方進行中小型水利工程運維服務水平考察最為關鍵的一個維度。從中小型水利工程運維管理等相關技術管理規程出發，結合對河道堤防、閘站運維服務內容的要求，可從水利服務能力、技術管理能力、設備配置情況、安全管理能力、項目人員配置情況、服務項目管理能力進行考察。

2.2.2 承接方選擇評價模型

承接方的選擇一般多是復雜的多準則決策問題，目前國內外學者在對各類承接方的選擇過程中研究相對成熟的方法是網絡分析法（ANP）、層次分析法（AHP）、模糊集方法、灰色聚類法、人工神經網絡法、VIKOR、TOPSIS［1418］法。中小型水利工程運維服務項目引入社會力量模式發展時間較短，市場尚未成熟，承接主體的樣本數據并不多，VIKOR 算法通過計算備選解與正負理想解之間的距離，采取折中原則以此判斷對象符合要求程度并進行排序，適用于最大化效益決策問題，并且無需大量樣本數據來支撐。因此選擇算法VIKOR進行決策。

2.2.3 評價步驟

利用粗糙集理論對各屬性進行重要度計算，通過歸一化處理將各屬性重要度轉化為指標權重，可以更客觀地對指標權重進行確定［19］。對于定量指標可再進一步通過熵權法計算客觀權重，得到綜合權重，定量指標權重和定性指標權重集結即可得到指標的綜合權重，該方法在文獻［6］中有具體描述，遂不再贅述。

基于上述賦權法對承接方進行排序選擇方法步驟如下：

（1）構建初始矩陣。

（2）初始矩陣規范化得到D(dij)s×p。

對于正向型指標I1：

對于負向型指標I2：

（3）構建加權矩陣。

（4）計算最優理想解H*，最劣理想解H-。

（5）計算備選承接方的群體效益值Ri和個別遺憾值Si。

（6）備選承接方指標綜合值Pi的計算。

其中α為效用參數，當α＞0.5 ，則承接方的選擇偏向于群體效益的最大化，當α= 0.5，則承接方的選擇依據折中原則，當α＜0.5，承接方的選擇偏向于個別遺憾值的最小化，本文采取α= 0.5。

（7）備選承接方的優劣排序。根據綜合值、群體效益值、遺憾值分別對備選承接方進行優劣排序，遵循值越小越優的原則，為使結果更加清晰客觀可在符合兩個條件的情況下按照綜合值排序。

其中Pa為排序第一的備選承接方，Pb為排序第二的備選承接方。

即排序第一的備選承接方的群體效益值和遺憾值要小于排序第二的。

若存在多個競爭者，則按照排序順序比較備選承接方之間是否符合以上兩個條件。當排序第一第二的備選承接方同時符合以上兩個條件時，則選擇排序第一的承接方作為服務項目的承接主體；若僅滿足第一個條件，則前兩名承接方都可以作為選擇的對象；若僅滿足第二個條件，則滿足第二個條件的備選承接方都可以作為選擇對象。

3 實 例

昆山某區江浦圩、廟涇圩河道、站閘和堤防管護服務項目，以區域性的河道堤防站閘的維修養護服務工作為要求，以區域性打包的方式組成規模性的運維服務項目群，共有10家單位進行投標，分別編號為N1，N2，N3，…，N10。決策小組由5名專家組成，分別是來自政府相關部門從事相關工作的從業人員2名、高校參與相關項目的研究人員2 名、招投標咨詢單位開展過相關項目的專業人員1 名，編號為專家Z1，Z2，Z3，Z4，Z5。在第一階段承接方準入資格的審查中，根據各單位的投標方案及相關資料，單位N6、N9不具備準入資格，前者年檢材料缺失，而后者資產狀況較差，通過資料顯示債權與所有者收益比例超50%，風險較大，故該兩家單位未具備備選承接方的資格，進行剔除，進入第二階段的備選承接方為N1、N2、N3、N4、N5、N7、N8、N10。根據上述方法對此進行備選承接方的選擇決策。

（1）規范決策矩陣。對進入第二階段的備選承接方定性指標采取專家打分法，定量指標通過實地調查和資料分析得到原始數據，其中指標項目投訴率對承接方選擇遵循越低越有益，進行逆向化處理，其余指標進行正向化處理，得到決策矩陣。

（2）通過上述粗糙集方法和熵權法計算得到承接方指標的各權重向量。

（3）構建加權決策矩陣。

表3 備選承接方的加權決策矩陣Tab.3 Weighted decision matrix of alternative undertakers

（4）計算正負理想解。

（5）計算群體效益值和個別遺憾值結果如表4。

表4 備選承接方相關參數計算結果及排序Tab.4 Calculation results and ranking of relevant parameters of alternative contractors

4 結 語

本文結合國內購買水利公共服務現狀，借鑒供應商選擇流程，提出一個兩階段中小型水利工程運維服務承接方選擇方法，構建中小型水利工程運維服務承接方準入資格體系和評價優選體系，選用科學的數學方法，以昆山市某區的站閘運維服務項目群進行承接方選擇模型驗證，證明本方法科學有效。為推動政府購買水利公共服務，促進政府職能轉變，及其他公共領域承接方選擇具有借鑒意義。