城鄉融合規劃視角下城鄉生活圈體系重構探討

■ 高鵬飛

魯 萌

蘇振宇

0 引言

城市和鄉村的長期分割結構使兩者之間的差距逐漸拉大，這種現象在公共服務設施規劃建設方面尤為突出[1]。相比于城市完善的公共服務設施體系，農村的公共服務設施體系較為薄弱。近年來，城鄉統籌、鄉村振興等話題不斷被提出并討論，城鄉均等化發展勢不可擋；而公共服務設施統籌發展是實現城市和鄉村均衡發展的重要途徑[2]。

2016 年，上海市規劃和國土資源管理局在《15 分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》中定義了“15 min社區生活圈”的概念，并從居住、就業、出行、服務、休閑等5 方面提出相關要求，以促進精細化社區治理。2018 年，國家出臺《城市居住區規劃設計標準》（GB 50180—2018）[3]（以下簡稱《標準2018》），將視角從舊版規范的公共服務配套服務半徑劃分轉變為生活圈時段引導下的服務供給，根據5 min、10 min、15 min獲取公共服務設施不同的時間成本劃分生活圈體系。同年，中華人民共和國自然資源部發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）,明確提出完善公共服務設施；并于2019 年發布《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕46 號）[4]，提出完善公共服務設施體系構成，構建不同層次和類型、功能復合的城鄉生活圈。該指南明確了城鄉生活圈概念及分類，并提出要加強重大專題研究，其中就包括對公共服務問題和對策的研究。此外，2021 年出臺的《社區生活圈規劃技術指南》（TDT 1062—2021）[5]中，明確了“社區生活圈”的定義，將其分為城鎮和鄉村兩類生活圈，分別構建不同等級層次，且針對不同等級層次有不同的要素配置建議。

上述指導性文件多以城市為對象，而針對鄉鎮的標準較少，對于城鄉一體化的研究更是少之又少[6]。隨著新型城鎮化的不斷拓展，城鄉矛盾日益加劇，城市和農村公共服務設施服務水平懸殊[7]。因此，如何通過公共服務設施的優化配置，不斷縮小城鄉差距，從而實現城市與鄉村均衡發展，提高居民幸福感，是城鄉生活圈研究的出發點。本文堅持以人為本的理念，在城鄉生活圈劃定的基礎上對公共服務設施的分級分類、設施規劃建設指標等方面進行探索，基于生活圈劃定研究成果，確定不同等級生活圈的配置內容和配建標準，旨在為公共服務設施探索出一種新的促進城鄉統籌發展的公共服務設施配置模式。

1 研究范圍與方法

1.1 研究范圍

本次研究以云南普洱市思茅區為對象，研究范圍針對思茅區全域及其中心城區兩個層面。思茅區屬于多民族聚居區，轄區范圍內有彝、哈尼、傣、苗、拉祜、傈僳、白、佤族等43 個少數民族。該區全域面積約4 093 km2，下設1 個街道、4 個鎮、2 個鄉；中心城區由思茅主城區和東西組團組成，面積約94.1 km2（圖1、2）。

圖2 中心城區范圍及其公共服務設施點分布

1.2 研究方法

1.2.1 統計資料和實地調研相結合

本次研究中，大部分數據來源于政府提供的統計資料；同時，采用問卷調查與實地訪談相結合的方式，調研思茅區居民對公共服務設施滿意情況及其原因、出行意愿等。

1.2.2 空間分析法

采用空間分析法，利用地理分析、網絡分析等空間分析工具，研究思茅區現狀公共服務設施的可達性；同時，結合資料分析與實地調研得到的相關結論，利用泰森多邊形、城市網絡分析等方法，劃定城鄉生活圈體系。

2 城鄉公共服務設施基礎分析

2.1 人口與城鎮化

自2010 年以來，思茅區人口增長迅猛。至2020 年底，該區常住人口為41.62 萬人，比2010 年增加2.17 萬人；平均人口密度為101.68 人/km2，遠高于普洱市平均人口密度53.4 人/km2。

與此同時，思茅區城鎮化率不斷提高，2010—2019 年累計提高了9.49%，年均提高0.95%，初步形成了“中心城市—重點集鎮—小集鎮”三級體系結構。

2.2 經濟與文化水平

（1）公共預算支出方面：社會公共服務供給能力較差，公共預算支出近年呈現下降趨勢。2019 年，思茅區一般公共預算支出245 901 萬元，下降1.0%；特別是教育、衛生健康、社會保障、就業、城鄉社區等支出出現負增長。

（2）收入方面：城市和農村居民收入水平差距大，農村居民收入水平低。2019 年，思茅區城鎮居民可支配收入34 258 元，農村居民人均可支配收入12 337 元，城鄉居民收入差距比為2.78，比全省平均水平低33%，城鄉居民人均可支配收入差距較大。

（3）文化水平：整體教育水平一般，農村教育水平薄弱。2010—2018 年，思茅區在校接受初中及以上教育的學生占比為56.96%～76.13%，盡管學校數量和專職教師人數有所上升，但整體教育水平還有待提高，特別是邊境及農村教育基礎薄弱、教學質量低、教師隊伍建設欠缺等問題亟待解決。

2.3 城鄉視角下公共服務設施可達性分析：以幼兒園與小學為例

2.3.1 幼兒園可達性分析

（1）在中心城區，幼兒園是5 min 生活圈居住區配置的公共服務設施。以100 m/min 步行速度、5 min 步行時間對其覆蓋范圍進行分析（圖3），結果顯示：中心城區幼兒園5 min 覆蓋居住區范圍較小，在城區內可達性較差。

圖3 中心城區幼兒園步行5 min 覆蓋居住范圍

（2）在鄉鎮地區，考慮到鄉鎮幼兒園規劃建設有其本身特殊性，且鄉鎮地區人口密度小、地形復雜，本文以500 m 為單位，分級分析不同幼兒園服務半徑下的思茅區幼兒園設施供給公平（圖4）。結果顯示：思茅區鄉鎮幼兒園2.5 km 輻射覆蓋人口少，農村孩子上學步行時間長，幼兒園可達性較差。

圖4 鄉鎮地區幼兒園現狀服務范圍

2.3.2 小學可達性分析

（1）在中心城區，建有12 所小學共389 個班級。這些學校共有在校學生20 598 人、教職工992 人，師生比例為1 ∶22.34；班平均人數為53 人，與國標規定的小學班額人數45 人相比，差距較大，教育軟實力不足。小學總占地面積279 171.3 m2，人均占地面積13.55 m2，高于國家標準，教育硬實力達標。

（2）鄉鎮范圍內，小學教學班總計257 個，在校學生人數共9 863人，教職工人數共561 人，師生人數比為1 ∶17.58，班平均人數為38人，與國標規定的小學班額45 人相比，教育資源充足；小學總占地面積為443 378.05 m2，人均占地面積為44.95 m2，高于國家標準。

由此可見，在不考慮教育質量的前提下，鄉鎮地區的小學生人均用地面積遠高于中心城區和國家標準，班額人數符合國家標準，教育資源充足，總體呈現與幼兒園相反的局面。

城市層面，通過城市網絡分析，以思茅區中心城區小學為設施點，以100 m/min 為步行速度、10 min 為步行時間進行可達性分析，進一步研究小學在時空距離下覆蓋的中心城區空間地域居民點（圖5）。結果顯示：中心城區北部和南部小學的步行可達性差，尤其是北部和南部；東南部地區小學分布較多，可達性較好。

圖5 中心城區小學步行10 min 覆蓋居住范圍

鄉鎮層面，考慮鄉鎮地區地形、人口分布密度等因素，采用緩沖分析對鄉鎮現狀小學按照1 000、2 000、3 000 m 分級，統計分析思茅區小學在不同服務半徑下的空間范圍和鄉村居民點（圖6）。結果顯示：鄉鎮小學設施主要集中在思茅區的東南部，北部極少；且全域內小學設施步行可達性低，數量缺口較大。

圖6 鄉鎮地區小學現狀服務范圍

2.4 城鄉居民對公共服務設施需求的異同分析

從公共服務設施類型來看，由于城鄉居民在收入、生活環境等方面存在較大差距，鄉村居民更注重教育設施和醫療設施兩大類；而城市居民由于優質資源相對較易獲得，除了重視這兩類設施外，對文化和體育設施的關注度也較高。在城鄉矛盾不斷加劇的情況下，鄉村地區應努力創新公共服務設施的規劃建設方法，在滿足居民需求的基礎上實現設施覆蓋面積最大，以不斷縮小城鄉差距。

3 城鄉融合規劃視角下“中心城區—鄉鎮”生活圈的劃定

3.1 居民出行意愿調查

通過調查問卷和訪談，了解中心城區和鄉鎮地區居民的出行意愿、出行方式、設施使用頻率等相關情況。本次調研共發放問卷500 份，收回468 份。

3.1.1 居民基本情況

本次調研中，女性比例低于男性，其中：幼年、青少年、青年、中年和老年占比分別為8%、25%、30%、23%和14%。居民受教育水平占比從小到大依次為：小學＜研究生及其以上＜初中＜高中＜專科或本科。

3.1.2 居民出行方式

（1）思茅區鄉村居民到鄉鎮、中心城區的出行方式以機動車出行為主。其中：公共汽車和私家車出行占比最高，為57%；其次是摩托車，占比23%。

（2）中心城區居民到中心村的出行方式則根據離中心村遠近而有所不同。一般在1 500 m 距離內，大部分村民會選擇步行前往；超過1 500 m，居民會偏向于選擇電動車或者其他交通工具。

由此可見，居民對于交通方式的選擇取決于目的地的遠近。當目的地離出發地較近時，村民傾向于選擇電動車或步行；當目的地離出發地較遠時，村民便會選擇機動車。

3.1.3 居民意愿時間成本調查

地點的遠近、獲取公共服務的迫切程度等因素將綜合影響獲取公共服務所愿意花費的時間成本。出行時間一定，出行速度因交通工具選擇的不同而變化，所能到達的空間地域也有所變化。

經調研，居民獲取幼兒園、小學教學點、村民廣場等設施提供的公共服務所愿意花費的時間成本主要為步行10～30 min。結合幼兒園等公共服務可承受的步行時間相關文獻發現，居民在獲取公共服務時，超過10 min的步行路程便會轉向其他交通方式。因此，將10 min 步行時間作為獲取公共服務的時間成本較為合理。

因此在鄉鎮地區10 min 步行路程，是獲取離家較近（1 500 m 以內）公共服務設施（如小學教學點、幼兒園、村民健身場地、文化室等）的最佳時空距離；15 min 電動車車程是獲取中心村級公共服務設施的最佳時空距離；30 min 機動車車程是獲取鄉鎮級公共服務設施的最佳時空距離；60 min 私家車或公共汽車車程是獲取更高等級公共服務的最佳時空距離（表1）。

表1 居民對不同公共服務設施所愿花費的時間成本

3.2 “中心城區—鄉鎮”生活圈劃定

3.2.1 中心城區生活圈劃定

中心城區以服務人口作為劃分生活圈的基礎依據。首先，根據《標準2018》中規定的服務人口，計算不同等級的生活圈數量，同時結合問卷調查和思茅區基礎資料等，進一步確定不同等級的生活圈模式。其次，結合問卷調查和文獻研究的相關成果，合理確定各級生活圈公共服務設施的覆蓋半徑；利用泰森多邊形工具，以城鎮開發邊界為處理范圍進行優化調整后，劃定不同等級生活圈，以確保劃定的生活圈盡可能與現實情況相符，從而具有實踐性。

（1）5 min 步行生活圈。這是居民步行5～10 min，獲取較近出行距離公共服務設施（衛生服務站、老年人日間照料中心、小型多功能運動場地等）的出行空間范圍（圖7）。以100 m/min 步行速度估算，該級生活圈的服務半徑為 350～700 m。考慮到《標準2018》中相關要求，最終確定5 min 步行生活圈的最佳服務半徑為 500 m，其主要公共服務設施內容參考《標準2018》確定。

圖7 中心城區5 min 步行生活圈

（2）10 min 步行生活圈。這是居民步行10～15 min，獲取一般出行距離公共服務設施（小學、中型多功能運動場地等）的出行空間范圍（圖8），該范圍常住人口規模為15 000～25 000 人。 以100 m/ min步行速度估算，該級生活圈出行半徑為700～1 000 m。考慮到《標準2018》中提出的“10 min 生活圈等級設施服務半徑一般為500 m”，最終確定思茅區中心城區10 min 步行生活圈的最佳服務半徑為800 m，其主要公共服務設施內容參考《標準2018》確定。

圖8 中心城區10 min 步行生活圈

（3）15 min 多方式生活圈。相關研究表明，居民步行的時空距離超過10 min 時，便會考慮選擇電動車、出租車等交通方式，而不再局限于步行[8]。調查可知，中心城區居民傾向選擇電動車這一交通方式，故以15 min 的電動車車程劃定該級生活圈（圖9），常住人口規模為50 000～100 000 人。根據電動車行駛速度180～300 m/min，可得到居民15 min 可出行半徑為1.8～4.5 km。綜合考慮思茅區現狀條件和相關標準，本研究認為：3 km 是城市居民15 min 多方式生活圈最適宜的出行距離。

圖9 中心城區15 min 多方式生活圈

3.2.2 鄉鎮地區生活圈劃定

鄉村與城市在交通、地形地貌、居民聚集程度等各方面都存在較大差異。鄉鎮地區生活圈劃定以居民的出行意愿和生活習慣為出發點，以現狀設施基礎和居民點現狀布局為依據，合理確定各級公共服務中心，并運用泰森多邊形劃定各級生活圈。

（1）10 min 步行生活圈。綜合現狀設施布局和現行的行政體制，10 min 步行生活圈（圖10）是以100 m/min 的步行速度，在10 min出行時間內所能到達的空間區域，出行半徑為 600～1 000 m。考慮到老人的出行能力，以及農村地形復雜、道路交通條件差等因素，本研究認為：1 km 是鄉鎮10 min 步行生活圈最適宜的出行半徑。

圖10 鄉鎮地區10 min 步行生活圈

（2）15 min 電動生活圈。綜合現狀設施布局和現行的行政體制，15 min 電 動 生 活 圈（圖11）是以中心村公共服務設施聚集點為中心、電動車為出行方式（行駛速度 為3～5 m/s）、15 min 為 出 行時間劃定的時空范圍，出行半徑為2 700～4 500 m。綜合考慮多方面因素，最終以3 km 作為15 min 電動生活圈的最佳出行距離。

圖11 鄉鎮地區15 min 電動生活圈

（3）30 min 機動生活圈。與行政村、自然村相比，思茅區鄉鎮駐地的現狀公共服務設施較為完善，便于管理。30 min 機動生活圈（圖12）是以鄉鎮公共服務設施聚集點為中心、機動車為出行方式（行駛速度為6～10 m/s）、30 min 為出行時間劃定的時空范圍，出行半徑為10～18 km。綜合考慮多方面因素，最終以15 km 作為30 min 機動生活圈的最佳出行距離。

圖12 鄉鎮地區30 min 機動生活圈

3.2.3 全域生活圈概念思考

思茅中心城區不僅是區級設施布局區域，也是市級設施聚集中心。中心城區的公共服務設施不僅服務于思茅區全域，其高等級公共服務設施更是服務全市甚至全省。這些公共服務設施的建設主要由各級政府出資建設，因此，有必要在劃定生活圈時綜合考慮我國行政體制與各級公共服務設施建設之間的關系。基于此，全域生活圈將以“區級和市級設施聚集點—中心城區”為中心，即思茅區所有區域都屬于全域生活圈。

4 城鄉融合規劃視角下公共服務設施配置優化

4.1 現行規劃配置體系的弊端

4.1.1 配建標準缺乏系統性、整體性

現行各類標準間缺乏相互聯系，除《國家基本公共服務標準（2021版）》（發改社會〔2021〕443 號）、《標準城市公共服務設施規劃規范》（GB 50437—2007）、《標準2018》外，其余標準都是由各部門針對某一類設施組織編制和頒布，很難從城市整體發展的層面綜合考慮、統籌規劃和建設。

4.1.2 配建體系普適性強、針對性弱

國家出臺的配建體系是在全國范圍內普遍適用的標準，制定時較多考慮大中城市需求，而對偏遠地區小城市（如普洱市）的考慮較少。因此，國家標準對各地方尤其是西南小城市的針對性較弱、可操作性不強；加之公共服務設施配建受經濟發展狀況、地理地形、人口等因素影響，國家標準在地方上施行依據不足的情況時有發生。

4.2 配置優化調整

4.2.1 調整思路

一方面，通過對現行國家標準規范的系統梳理，結合思茅區自身現狀情況和未來發展趨勢，分析現行指標的不適宜之處；另一方面，通過調整配建體系、設施均衡指標、規劃內容，設施的規模控制指標等，指導公共服務設施的規劃建設，以期能夠有效縮小城鄉公共服務設施水平之間的差距，促進城鄉均衡發展。

4.2.2 體系結構

公共服務設施的配建結構可分為3 層，其中：第一層為配建體系，即設施的分級分類；第二層為設施均等化指標，主要包括千人學位數、人均建筑面積、服務半徑、每千人床位數等；第三層為設施規模控制指標，如養老院和醫院的床位規模、各階段學校的規模等。

4.2.3 配置體系優化：以文化設施為例

現行很多規范均對文化設施的內涵作出了界定，且規范相同，對其內涵界定也不一樣（表2）。基于此，本文擬定以下優化措施。

表2 各標準、規范中文化設施所含內容比較

（1）文化設施類型具有復雜性和地域性的特點，政府保障的公共文化設施應是市場供給有限但又關系居民生存和發展的類型。由于大型文化設施均配置在中心城區，城市公共服務設施配置標準相對完善，因此研究重點應放在鄉鎮文化設施上。

（2）思茅區作為一個多民族聚集區，每個民族有其特殊的民俗活動，如彝族的火把節、拉祜族的春節、傣族的潑水節等。雖然民俗活動大不相同，但對活動設施的需求大致相同，這些活動都指向了廣場。廣場不僅是活動的舉辦地，也是每個民族精神信仰之地。因此，可將民族文化廣場納入到必須設置的文化設施范疇之內，其余設施則不做改動。

（3）《標準2018》將城市文化設施歸屬于15 min 生活圈級和5 min生活圈級。本研究綜合考慮思茅區中心城區文化設施發展現狀和未來發展趨勢等因素，尋求突破行政體制的公共服務設施配置方式，確定思茅區城市和鄉鎮公共文化設施的分級體系。因此，將城市層面生活圈劃定為：5 min 步行生活圈、10 min 步行生活圈和15 min 多方式生活圈。

（4）結合問卷調查，以鄉村居民獲取不同公共服務設施可接受的出行時間和方式，重構鄉村公共服務設施配置空間格局，即：構建10 min步行生活圈、15 min 電動生活圈和30 min 機動生活圈3 個層次的鄉村公共服務設施配置體系。

5 結論

綜上所述，本文以城鄉生活圈為切入點，探索城市與鄉村生活圈體系的差異性，并以此為基礎，提出城鄉公共服務設施規劃策略。其主要結論如下。

（1）生活圈研究尺度多樣，城鄉生活圈劃定標準單一。目前，基于生活圈理念優化公共服務設施的研究主要分為區域層面、城市層面、住區層面等3 個層面，且實踐主要集中在住區層面。但基于生活圈理論的劃定標準單一，城市與鄉鎮地區采用統一劃分方式和標準，忽略了城市與鄉村在人口密度、人口需求、道路網密度等方面存在的較大差異。

（2）思茅區城鄉公共服務設施居民滿意度低、建設水平不高且布局不均衡。主要體現在：①居民對現狀公共服務設施的供給水平普遍不滿意，設施數量少、設施質量差是居民滿意度低的主要因素；②設施建設水平與相關標準要求差距較大；③公共服務設施主要分布在中心城區，特別是優質設施均集中在城區，導致城鄉分布不均衡、設施覆蓋率低。

（3）探索合理的配置體系、規劃指標、建設標準，可有效縮小城鄉公共服務差距。指導城市公共服務設施建設的標準較多，但關于鄉鎮地區公共服務設施的指導性文件距今最近的也有9 年之久。時代在不斷發展，這些標準大多已不再適應當今時代，亟需對其進行因地制宜的更新。