新疆邊境地區(qū)基層群眾護(hù)邊力量管理探析

王富強(qiáng)，王亞寧

中國人民警察大學(xué)

一、新疆邊境地區(qū)基層群眾護(hù)邊力量簡論

我國新疆地區(qū)鄰國眾多，邊界線漫長，同時(shí)邊境地區(qū)情況較為復(fù)雜，極大阻礙邊境地區(qū)管理。為維護(hù)邊境地區(qū)安全與穩(wěn)定，處于高強(qiáng)度工作狀態(tài)的邊境管理機(jī)構(gòu)一直面臨著警力不足的問題。而長期生活在邊境地區(qū)的基層群眾護(hù)邊力量群體能夠大大緩解邊境管理機(jī)構(gòu)的工作壓力。所以本文以新疆邊境地區(qū)為研究地區(qū)，以受新組建的國家移民管理局下屬的邊境管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱邊境管理機(jī)構(gòu)）指導(dǎo)，配合邊境管理支隊(duì)開展工作的邊境基層群眾護(hù)邊力量群體作為研究對(duì)象進(jìn)行分析。

（一）基層群眾護(hù)邊力量的概念

基層群眾護(hù)邊力量這一群體是指在邊境地區(qū)生活居住，協(xié)助參與邊境管理事務(wù)，維護(hù)邊境安全穩(wěn)定的群眾性力量。其主要由在邊境地區(qū)生活的邊民、牧民和從事其他行業(yè)的群眾組成。這一力量大致可以分為兩類，一類是護(hù)邊員，是指在農(nóng)閑時(shí)期和牧場(chǎng)休整、已過放牧期等時(shí)間段直接參與守邊護(hù)邊，在邊境一線協(xié)助邊境管理支隊(duì)進(jìn)行邊境管理工作的農(nóng)牧民。另一類則是除護(hù)邊員以外在邊境地區(qū)從事農(nóng)牧生產(chǎn)的邊民。他們?cè)谶M(jìn)行農(nóng)牧生產(chǎn)作業(yè)的同時(shí)，會(huì)通過相互之間的有效聯(lián)絡(luò)，對(duì)邊境一線的人事物進(jìn)行觀察，將異常情況及時(shí)匯報(bào)給邊境管理機(jī)構(gòu)，以間接性和非接觸的形式為邊境安全提供支持。

作為在這片土地上的原生居民，他們對(duì)邊境有著極其深厚的感情，對(duì)邊境地區(qū)的一草一木都無比熟悉，“生于斯長于斯”的觀念已經(jīng)深深扎根于他們的腦海里，這種強(qiáng)烈的情感和觀念具化于現(xiàn)實(shí)，就是對(duì)腳下土地的依賴和守護(hù)，是“家國一體”的具體反映。

家國與安全始終是基層群眾護(hù)邊力量協(xié)助邊境管理的重要精神內(nèi)核，而邊境管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命就是維護(hù)邊境安全與穩(wěn)定，通過邊境管理機(jī)構(gòu)的溝通和引導(dǎo)，在邊境管理上基層群眾護(hù)邊力量和邊境管理機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，在邊境管理機(jī)構(gòu)科學(xué)有效的管理下，激發(fā)和增強(qiáng)邊境地區(qū)群眾護(hù)邊力量的“家國一體”意識(shí)，警民合作共同守護(hù)邊境。[1]

（二）基層群眾護(hù)邊力量的作用

從古至今，歷朝歷代統(tǒng)治者對(duì)邊境地區(qū)都會(huì)投入大量精力，在邊境管理的過程中，尋找出最適合邊境發(fā)展，有效保障中央政權(quán)的邊境管理手段。其中基層群眾護(hù)邊力量發(fā)揮了大量基礎(chǔ)性的作用，時(shí)至今日，基層群眾護(hù)邊力量在邊境地區(qū)有效管理、促進(jìn)邊境發(fā)展以及維穩(wěn)戍邊方面持續(xù)發(fā)揮著重要作用。

第一，體現(xiàn)邊境地區(qū)國家屬性。人口是國家存在的基本要素，一個(gè)國家的邊境地區(qū)如果沒有人口，該片區(qū)域的領(lǐng)土界定就會(huì)產(chǎn)生混亂，有可能威脅國家安全。基層群眾護(hù)邊力量長期生活在邊境地區(qū)，屯墾開荒，不斷經(jīng)營，在邊境地區(qū)開辟出利于人類居住的區(qū)域，逐漸延續(xù)并保持為人口與土地共存共生的狀態(tài)。也正因?yàn)榛鶎尤罕娮o(hù)邊力量的世代居住和經(jīng)營，邊境地區(qū)得以保持穩(wěn)定和發(fā)展。

第二，體現(xiàn)邊境地區(qū)的發(fā)展屬性。人是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，也是社會(huì)發(fā)展的主體。基層群眾護(hù)邊力量是從“屯墾戍邊”政策下逐漸發(fā)展起來的，脫離基層群眾護(hù)邊力量，邊境地區(qū)的發(fā)展就難以維系。此外，安全與發(fā)展息息相關(guān)，邊境的發(fā)展需要安全提供保障。但邊境地區(qū)的特殊性決定了其安全需要大量人力維護(hù)。基層群眾護(hù)邊力量在維護(hù)邊境安全的過程中能夠起到支撐作用。

二、新疆邊境地區(qū)基層群眾護(hù)邊力量管理存在的問題

為促使邊境基層群眾護(hù)邊力量能夠發(fā)揮更大的作用，制定相應(yīng)的管理制度，對(duì)基層護(hù)邊力量進(jìn)行嚴(yán)密適當(dāng)?shù)墓芾沓蔀榱诉吘彻芾淼膭傂孕枨蟆５鶎尤罕娮o(hù)邊力量群體的組成人員復(fù)雜，特別是對(duì)除護(hù)邊員隊(duì)伍以外的基層護(hù)邊群眾，這一群體沒有相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范，管理難度頗大。此外由于護(hù)邊員是在當(dāng)?shù)厝罕娭羞M(jìn)行選拔，護(hù)邊員與護(hù)邊員之間的差異較大，他們彼此之間對(duì)于邊境事物的看法也不盡相同，也存在很多管理問題。

（一）傳統(tǒng)管理中忽視基層力量

“黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防是我國邊海防的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。”[3]作為“五位一體”合力強(qiáng)邊固防中“民”的代表之一，基層護(hù)邊群眾力量在鞏固黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防上發(fā)揮著重要作用。[4]同時(shí)，邊境管理相關(guān)法律也一直在強(qiáng)調(diào)“民”對(duì)于邊境的重要性。例如《中華人民共和國陸地國界法》第十三條“公民和組織應(yīng)當(dāng)維護(hù)陸地國界及邊境安全穩(wěn)定，保護(hù)界標(biāo)和邊防基礎(chǔ)設(shè)施，配合、協(xié)助開展陸地國界相關(guān)工作”。[5]《新疆維吾爾自治區(qū)邊境管理?xiàng)l例》第八條“任何單位和個(gè)人都有保衛(wèi)國（邊）界、保護(hù)國（邊）界標(biāo)志和邊防設(shè)施，維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)秩序和安全的義務(wù)。”

在基層群眾護(hù)邊力量的管理過程中，按照統(tǒng)一指揮、規(guī)范高效、平戰(zhàn)結(jié)合、保障有力的原則，發(fā)揮基層群眾護(hù)邊力量在邊境地區(qū)的先天優(yōu)勢(shì)。但在思想傳達(dá)和貫徹中，始終存在忽視基層力量的情況。

第一，定向指導(dǎo)基層群眾護(hù)邊的邊境管理思想相對(duì)較少，也沒有較為有效的方式和途徑進(jìn)行相關(guān)指導(dǎo)思想的強(qiáng)化和引導(dǎo)。同時(shí)，基層群眾護(hù)邊力量因?yàn)樗枷胴瀼嘏c實(shí)際存在差異，存在一定的不適應(yīng)性等原因，往往無法獨(dú)立開展工作，普遍存在依附“軍”“警”的情況。這些問題導(dǎo)致基層群眾護(hù)邊力量的主觀能動(dòng)性受到影響，極大限制了基層群眾護(hù)邊力量的作用。

第二，由于基層群眾護(hù)邊力量的基數(shù)較大，進(jìn)行整體管理的時(shí)間相對(duì)較短，加上長久以來邊境地區(qū)的維護(hù)和管理一直由國家專門機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作，邊境政策制度和管理方法也一直傾向國家專門機(jī)構(gòu)，涉及基層力量的制度和方法相對(duì)簡單且數(shù)量較少。此外，對(duì)于以護(hù)邊員為代表的基層群眾護(hù)邊力量而言，協(xié)助邊境管理機(jī)構(gòu)開展邊境管理工作，維護(hù)邊境地區(qū)的穩(wěn)定，是自身職責(zé)與使命。所以在一定情況下會(huì)對(duì)管理制度進(jìn)行片面化的理解，并且因?yàn)殚L期受邊境管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，護(hù)邊群眾不會(huì)把更多的精力專注于管理制度上。久而久之，基層群眾護(hù)邊力量對(duì)管理制度的重要性認(rèn)識(shí)越加模糊。這種惡性循環(huán)進(jìn)一步加劇了基層力量思想與制度忽視狀況。

（二）管理制度不完善

通過制定相關(guān)管理政策和制度，基層群眾護(hù)邊力量管理由原來的粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)規(guī)范，形成了一系列行之有效的管理制度，大大加強(qiáng)了基層護(hù)邊力量的整體能力，發(fā)揮護(hù)邊員隊(duì)伍的最大優(yōu)勢(shì)。相應(yīng)的，隨著時(shí)間推移，基層群眾護(hù)邊力量的管理制度也暴露出一些問題。

第一，管理制度滯后，以《護(hù)邊員隊(duì)伍管理辦法》為例，作為指導(dǎo)護(hù)邊員隊(duì)伍管理的規(guī)范，通過日常工作中出現(xiàn)的問題和解決方法，針對(duì)管理規(guī)范進(jìn)行修訂和更新，是維護(hù)邊境安全、更好的進(jìn)行邊境管理的有效措施之一，但在實(shí)際工作中相關(guān)的管理規(guī)范很難進(jìn)行有效修訂和更改。舊版本的適用對(duì)當(dāng)前邊境管理工作產(chǎn)生負(fù)面作用。

第二，管理制度執(zhí)行率低。管理制度一旦形成，在不斷優(yōu)化和改進(jìn)中始終保持運(yùn)轉(zhuǎn)，但是由于省級(jí)區(qū)域之間邊境一線的形勢(shì)不同，甚至同一地區(qū)不同地點(diǎn)的邊境線也不相同，落實(shí)基層群眾護(hù)邊力量管理制度難度頗大，并且盡管遵循因地制宜的原則，對(duì)管理制度有效落實(shí)也存在阻礙。

（三）管理方法科學(xué)性有待提高

在對(duì)基層群眾護(hù)邊力量的管理中，先后出現(xiàn)了一些針對(duì)性的管理方法，這些管理方法在規(guī)范管理、夯實(shí)基礎(chǔ)、提高基層群眾護(hù)邊力量整體實(shí)力等方面起到了重要的支撐作用。此外，在基層群眾護(hù)邊力量的管理體系中，管理方法作為重要元素之一，本身帶有的權(quán)威、遵守、嚴(yán)格等屬性也一定程度上增強(qiáng)了基層群眾護(hù)邊力量管理的便利和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。但隨著對(duì)基層群眾護(hù)邊力量管理的不斷深入，相關(guān)的管理方法也逐漸暴露出管理方法呈現(xiàn)剛性、實(shí)施過程相對(duì)僵化等原因。降低了基層群眾護(hù)邊的主動(dòng)性和積極性。其帶來的負(fù)面影響也在削弱基層群眾護(hù)邊力量管理的效能。

（四）基層群眾護(hù)邊力量整體素質(zhì)不高

基層群眾護(hù)邊力量群體因?yàn)榻M成成員來自邊境地區(qū)生活的居民，在成為護(hù)邊成員之前并沒有得到相關(guān)的邊境管理培訓(xùn)，他們對(duì)于邊境管理的認(rèn)識(shí)不夠全面。此外由于在心理上對(duì)邊境一線保持敬畏情緒，也一定程度上阻礙了護(hù)邊力量對(duì)邊境管理的了解。即使在邊境管理機(jī)構(gòu)大力宣傳邊境管理知識(shí)，也仍有人對(duì)邊境管理存在疑惑和不解。在這種情況的影響下，在加入群眾護(hù)邊力量群體后，護(hù)邊群體對(duì)邊境管理的了解和認(rèn)識(shí)勢(shì)必會(huì)存在差異。這種差異需要通過一定時(shí)間的培訓(xùn)和教育進(jìn)行彌補(bǔ)，時(shí)間差上的問題就突出表現(xiàn)為了護(hù)邊力量群體整體缺乏邊境管理專業(yè)知識(shí)。

三、完善新疆邊境地區(qū)基層群眾護(hù)邊力量管理應(yīng)采取的措施

（一）完善基層群眾護(hù)邊力量管理制度

2018 年國家機(jī)構(gòu)改革之后，基層群眾護(hù)邊力量的管理發(fā)生了變化，新的變化催生新的挑戰(zhàn)，基層群眾護(hù)邊力量的管理制度也需要做出改變。以護(hù)邊員隊(duì)伍管理為例，除《群眾護(hù)邊員隊(duì)伍管理辦法》以外，針對(duì)護(hù)邊員管理的規(guī)定較為散碎，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，無法為當(dāng)下的護(hù)邊員隊(duì)伍管理提供合理有效的規(guī)范支撐。為解決這一問題，需要對(duì)當(dāng)前護(hù)邊員管理制度及進(jìn)行修改和優(yōu)化，通過集中整理散見于其他規(guī)范性法律文件中的護(hù)邊員管理?xiàng)l文，如更新完善護(hù)邊員個(gè)人基本情況、工作記載、主要政績和獎(jiǎng)懲情況等。[6]制定修改出更符合當(dāng)前護(hù)邊員隊(duì)伍管理的全新規(guī)定。

（二）優(yōu)化基層群眾護(hù)邊力量管理方法

良好的管理方法能夠促使管理體系運(yùn)行更加流暢，基層群眾護(hù)邊力量在邊境安全和穩(wěn)定上有著重要的支撐作用，改變?cè)瓉淼钠珓傂缘墓芾矸椒ê湍Ｊ剑ＷC基層群眾護(hù)邊力量的工作質(zhì)量和效率，使整個(gè)管理體系運(yùn)行流暢就顯得尤為重要。在符合當(dāng)前邊境形勢(shì)的基層群眾護(hù)邊力量管理制度下，最大限度地改變較為僵化的管理方式從而激發(fā)基層護(hù)邊群眾的積極性和主動(dòng)性，使管理體系整體更加高效，運(yùn)轉(zhuǎn)更為高效順暢。從而發(fā)揮出基層群眾護(hù)邊力量更大的作用，保證邊境地區(qū)安全穩(wěn)定。

（三）加強(qiáng)基層群眾護(hù)邊力量的宣傳

加強(qiáng)基層群眾護(hù)邊力量宣傳具有很大優(yōu)勢(shì)，以護(hù)邊員隊(duì)伍管理為例。在護(hù)邊員隊(duì)伍管理機(jī)制中，政府鼓勵(lì)所帶來的護(hù)邊員宣傳對(duì)于護(hù)邊員隊(duì)伍發(fā)展建設(shè)起到了重要作用。加強(qiáng)護(hù)邊員的宣傳能夠提高護(hù)邊員的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，進(jìn)而提升護(hù)邊員隊(duì)伍整體的集體意識(shí)和團(tuán)結(jié)向心力，增強(qiáng)護(hù)邊員隊(duì)伍的工作主動(dòng)性和戰(zhàn)斗力。同樣宣傳也是一把雙刃劍，給護(hù)邊員整體帶來積極影響的同時(shí)，也會(huì)暴露護(hù)邊員整體的缺點(diǎn)和不足。而護(hù)邊員隊(duì)伍的缺點(diǎn)這一劣勢(shì)可以通過加強(qiáng)宣傳所引起的社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行削弱和補(bǔ)正，從而借助社會(huì)輿論和關(guān)注倒逼護(hù)邊員隊(duì)伍的管理完善。通過宣傳可以同時(shí)起到激勵(lì)和監(jiān)督兩種效果，有力保證了護(hù)邊員隊(duì)伍管理的持久性和發(fā)展力。

四、結(jié)語

維護(hù)邊境穩(wěn)定、確保邊境平安一直備受國家重視。黨政軍警民“五位一體”合力強(qiáng)邊固防政策的貫徹落實(shí)，更加體現(xiàn)了基層群眾護(hù)邊力量群體對(duì)于邊境的重要性。基層群眾護(hù)邊力量管理經(jīng)歷了從無到有的階段，正向著從有到優(yōu)的階段前進(jìn)。隨著邊疆治理、邊界勘定與管控、周邊外交等一系列國家活動(dòng)的持續(xù)展開，[7]相應(yīng)的管理體系勢(shì)必會(huì)跟隨時(shí)間和形勢(shì)變化而變化，這就需要基層群眾護(hù)邊力量的管理時(shí)刻處于優(yōu)化更新的狀態(tài)，管理者與被管理者勠力同心，在總體國家安全觀的統(tǒng)籌下，發(fā)揮出基層群眾護(hù)邊力量的更大優(yōu)勢(shì)，更好地完成協(xié)助開展邊境管理工作的任務(wù)。