鐵路內部審計在集團公司治理中的作用

黃治峰 中國鐵路南寧局集團有限公司

引言

隨著我國鐵路事業的不斷發展，鐵路內部審計管理工作對公司的正常運營可以提供有效的保障。加強對鐵路企業內部審核工作的全流程控制，提高整體審計工作的水平，具有十分重要的意義。鐵路公司內部審計師既要重視這一工作，又要充分了解各種可能對其產生的影響，從而實現對其全方位的管控。

一、內部審計和公司治理的定義

(一)內部審計的定義

IIA將內部審計界定為：內部審計是一種獨立、客觀的確認與咨詢活動，其目的是增加企業的增值和改進企業的運作。在企業內部審計中，通常采用制度和標準的方式來評估和改進風險管理、監控和管理過程，并協助公司實現最終目的。國內審計委員會于2013年頒布的《內部審計基本準則》(1101)中對國內審計的定義為：國內審計是指一種獨特的、客觀的內部評估和顧問行為，采用有效的、合理的手段，來判斷和評價企業的經營行為、內部管理以及風險控制的真實性與效力，并以此促進企業健全管理，提高經營效益，從而實現目的。按照此含義，內部審計是對一個企業內部的一種管理與監控手段，是為一個企業更加真實、獨立的自我監控與自我管理的行為，從而達到企業更加有效的內部監督與控制[1]。

(二)公司治理的定義

公司治理實質上是一個制度上的組織。企業老板、股東、高層管理者等企業權利相關者在企業所有權與控制權的分配與協調上共同形成的一個系統。企業管理包括企業的內部管理和企業管理層的內部管理[2]。企業的法人管理重點涉及股東的權利、公司架構、股東權益等，而企業的股權結構、股權激勵機制、股東大會、董事會和監事會的組成架構等都是企業管理的關鍵。企業的產權關系、權力架構、內部機制內部激勵機制，以及公司的外部管理機制，包括外部市場機制、政府機制和社會機制[3]。

二、鐵路局集團公司治理結構概況

2019年1月，中國鐵路公司由全民所有制企業改革為有限責任公司，并更加明確了中國鐵路公司的市場主體地位和自主經營，自負盈虧的主要責任，企業法人治理架構也日趨完善。國家鐵路局公司將根據新《公司法》規定設置董事會、監事會、總經理。集團董事會作為公司法人管理架構中的主要構成機構，對企業管理工作具有重要的引導作用[4]。支持和按照黨委議事規則及企業重大決策事項在一定范圍內對集團重大事項進行討論、決策，董事會、監事會、領導依法行使職權。集團董事是企業最高決策機構，依照董事會決策事項細則履行職責。根據相關法律、法規及公司章程，建立公司監督機構，也就是集團公司監事會、監督董事會、管理層執行公務。集團公司經理層的組成人員依法行使權力、履行職能、堅持分工負責、級別分明，承擔責任。

三、內部審計在集團公司治理中的作用

(一)監督作用

集團董事會作為公司法人管理架構中的主要構成機構，對企業管理工作具有重要的引導作用。內部審計可以對公司及所屬單位的財務收支，內部控制和風險管理等生產和管理活動進行獨立和客觀的監督，對公司在發展過程中存在的各種風險隱患也能及時識別、分析和預判，推動企業依法經營、推動權力規范運作、提高企業治理水平與能力[5]。

(二)評價作用

內部審計機構被放在集團最高管理層中，具有很高的獨立性，因此其內部審計工作的進行通常不會受到其他組織的干涉。因此，內部審核能夠對企業運營管理體系構建情況，項目業務發展情況，企業運營成果是否真實，合理、有效等情況進行審核，內控制度建立與完善情況及具體實施情況，管理履行職責情況等作了客觀公允的評價。同時對未達到目標存在的問題，公司運營管理過程中存在的問題與不足提出審核意見與建議，為公司管理人員做出正確合理的決策提供了必要的保障[6]。

(三)咨詢作用

內審對集團公司戰略、運行機制、管理程序、生產運營等方面具有較為完整的認識，具有很好的綜合性和覆蓋面，在參與公司治理、提供咨詢、建議方面具有先天的優越性。從體制制度的角度著手，分析系統性、普遍性問題的深層根源，從制度、長期發展等角度出發，對公司的整體發展提供指導，并對其進行規范化、系統性、普遍性的治理。

(四)防范風險作用

由于市場要求發生變化，企業得到了快速的發展，但也遇到了許多可能存在的經營風險，這些風險通常會涉及合同，法律以及資金管理方面，并且一旦把以上問題變成現實問題后，不僅給企業正常運營造成巨大負面影響，還可能造成巨大經濟損失或者不良社會影響。通過對公司可能發生和已發生的各種風險問題進行預測和預報，達到“治未病，防未病”的目的，對風險問題進行合理篩選和預防，將風險問題的影響降到最低。

四、內部審計在鐵路局集團公司治理中的問題和困境

(一)內部審計“獨立性”與公司治理機制存在矛盾

鐵路內部審計單位直接由集團公司黨委會和董事會直接領導，對其執行和審核的結果進行匯報。然而，根據某國鐵路總公司的現實，公司設立了一個內審計小組，平時的工作都是一個副總協管，并沒有設立一個總審核員的職位。從審計工作的角度來看，審計部是集團的一個職能機構，它對董事會負有一定的責任，既要服從董事會的領導，又要為集團的管理者提供服務，同時也要承擔起企業的內部治理責任。由于“身份”與責任的矛盾，往往會導致內部審核的獨立性受到影響，從而使其在某種意義上無法發揮其應有的功能。

(二)內部審計理念、范圍局限，職能有待拓展

當前，我國鐵路企業的內部審計師對內審工作的重視程度不夠，未能將其與企業的發展戰略目標有機地聯系起來，絕大多數的內審員還存在著“查錯糾弊”的觀念。現內審項目及內審主要職能仍是監督檢查過去及已發生過的經濟活動，其主要作用是“查錯糾弊”，它審計范圍局限，不能對已出現的各類風險加以識別，預防與控制，并協助管理層做出管理與決策以預防與增加企業的盈利。此外，在這一階段內部審計還停留在會計信息形式上進行識別和考核，妨礙咨詢開展，妨礙內部審計考核和咨詢功能拓展。

(三)資源不足，難以實現審計全覆蓋

由于內審資源豐富，內審工作繁重，當前鐵路企業的內審工作難以實現。就某鐵路集團而言，其單位類型多樣，有直屬車站、車務段、機務段、工務段、電務段、通信段、車輛段、建筑段等等，獨立公司(非運輸公司)、參股公司、施工單位等直屬單位及個別機關；審計內容主要包括經營業績審計、任期及任中經濟責任審計、建設資金的管理與運用審計、財務收支審計、特殊審計等，一年內審計事項約150項。當前，非運輸業能夠做到年度稽核，并將其全部納入其最低層級的公司；但是，客貨運站點和其他部門的審核時間僅為兩年(一次為兩年)，盡管涵蓋了各部門的全部運營周期，但目前的審計時效性已經有所不足。

(四)內部審計人員專業單一，業務水平有待提升

由于鐵路內審計單位職業多，項目種類多，審計領域廣，所以鐵路企業內審工作不僅需要審計，會計等專業技能，還應熟悉鐵路各專業在運輸站段管理，建設項目管理，企業經營管理幾個方面專業技能。但是就目前審計工作而言，多數審計員由財務、會計專業轉來，職業較為單一，業務知識還局限于財務方面，很難適應鐵路企業內部審核工作。鐵路總公司審計部門在結構上和人員配備上都比較齊全，但是因為審計專業審計人員多為專業審計人員，負責工程造價、預算管理等，企業在經營管理和風險管理方面專業知識欠缺，審計和工程管理方面專業人才不足，在實施鐵路大型基建和專項審計方面工程審計難度較大，有時還需借助社會審計。

(五)內部審計成果利用差強人意

當前，鐵路企業內部審計的結果主要集中在對被稽查企業進行問題的處理上，未能對問題的成因進行深刻剖析，從而對其進行全面的審計，并將其應用于企業的內部管理。在對稽查工作的過程中，各職能單位發現問題的蛛絲馬跡之外，并未充分發揮其作用。在今年的內審中，對某國鐵路總公司在集團層面上進行了普遍性、典型問題的通報，提醒各部門注意，并從中吸取教訓，避免再次出現此類問題。但是，在隨后的審計工作中，卻被查出存在一些問題，這些問題，如考核力度小、違規成本低等。

五、更好地發揮內部審計在鐵路局集團公司治理中作用的優化策略

(一)強化內部審計“獨立性”，在公司治理中更好發揮監督作用

鐵路內部審計必須適應國民經濟發展的新常態，適應鐵路新的發展要求，由最高管理層設計內部審計機構在公司治理中的“位置”，進一步強化內部審計的獨立性。改變內部審計部門同集團公司其他職能部門平級并行的“尷尬”局面，及時建立總審計師制度和審計工作委員會制度，加強集團公司黨委會和董事會對審計工作委員會工作的直接領導。保障內部審計人員自主，客觀地進行審計活動，推動集團公司的制度與治理過程的能力均獲得有效地提高，為企業的穩定與優質發展做出貢獻。

(二)立足經濟監督定位，拓展審計范圍和審計職能

2022年1月，在全國審計工作座談會上，提出了“以審計監督為立足點”，第一，經濟監督的定位問題。鐵路內部審計機關應站在自己的立場上，轉變審計觀念，根據審計權限與范圍從事后監督與“查錯糾弊”兩個角度進行審計，朝著全面監督、防范風險、督促中央及上級重要政策貫徹落實落地、促進集團公司發展戰略、核心工作推進實施的方向發揮了作用。應堅持審計目標導向，將審計重心從過去財政收入審計拓展到經營績效審計，內控風險審計和管理審計，在查漏糾弊的同時，還應將內部審計的功能擴展并轉化為管理，服務及咨詢等諸多功能，凸顯內部審計的全面性、專業性和連續性，及時、準確地反映實際情況，使審計工作的質量、時效不斷得到提高。

(三)把握工作重點，創新方法手段，提升審計工作效果

鐵路內部審計要緊緊圍繞服務新發展格局、促進高質量發展，加強審計信息化建設、科技強審，創新方式方法是保證，提高審計工作質量效果是目的。要圍繞集團公司工作重點，將常規審計與專項審計相結合，提高審計針對性，特別是要搞好重大決策部署跟蹤審計、在建設項目和變更大修工程、安全資金投入和業務外包、資金管理等領域開展審計監督和專項審計工作，提高審計精準度和深度，充分發揮內部審計保障落實、防控風險、改進經營管理的作用。

(四)內部審計與其他審計優勢互補，實現審計全覆蓋

我國審計制度下國家審計兼具政治性、法定性、獨立性、綜合性與專業性；社會審計獨立而廣泛。目前我國鐵路企業內審工作以審計署、鐵路局集團為主，同時鐵路企業還要對會計報告開展審查工作。鑒于鐵路局集團審計任務不相適應，審計很難做到全面審計等困境，需要做到各級審計和國家審計，社會審計優勢互補。在編制年度審核方案和擬定審核方案的過程中，應強化整體謀劃，實現優勢互補、成果共享和整體推進。

(五)提升鐵路內部審計人員素質

國家審計工作委員會在北京召開的2022年度全國審計工作座談會上提出，要強化內部審計隊伍，突出注重“能說能干的審計師”。鐵路內審應將自己的專業技能與實際情況相聯系，提高分析、總結、邏輯判斷和語言表達的技能，提高自己的業務素質。要在審計現場實習、業務交流研討、業務培訓等方面加強對自己的“三個本領”的訓練。鐵路企業要主動搭建交流平臺，拓寬渠道，合理配備審計、會計、工程、經營管理等領域的人員，為非審計人員職稱評定和晉升開“綠燈”，推動各類優秀的人員參與到鐵路內部審計工作中來，從而為更好地發揮內部審計在集團管理中的作用打下了堅實的基礎。

(六)有效利用審計成果，促進集團公司治理

一是要將審計成果列入各個單位的績效考評之中。各有關職能部門要將審核結果融入到企業的工作業績評價中；對人事工作，要以審核結果為主要參考；要運用好稽查結果，及時查出問題和解決問題。二是要充分利用內審結果的價值。通過對問題點和風險隱患的預防、揭露和警示，促使各部門進行及時的糾正和預防，使內部審核的結果真正的為公司創造了更大的經濟效益。三是要構建問題數據庫，以實現結果的分享。由于鐵路企業眾多，其經營特點、管理重點和危險點也不同，因此，要在單位內部設立內部審計部門，提供學習借鑒，發揮內部審計“治已病、防未病”的作用，促進單位引以為戒，預警預防。

六、結語

內部審計是單位實現經濟決策科學化，內部管理規范化和風險防控常態化所必須進行的制度設計，也是每個單位加強內部控制必不可少的重要工具。鐵路內部審計部門應圍繞建設交通強國和鐵路先行的目標，以深化強基達標和提質增效為主題，不斷提升管理水平，從政策落實，規范管理和深化改革等方面落實審計監督的職能、反腐倡廉等責任與使命對企業體制改革與高質量發展作出了新貢獻。