陸海統籌背景下廣州市海岸線質量評價與規劃管理策略研究

陳首序 ,代欣召

(1.廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣州 510060;2.廣州市資源規劃和海洋科技協同創新中心 廣州 510060;3.廣東省城市感知與監測預警企業重點實驗室 廣州 510060)

0 引言

海岸線作為陸海分界線,既是海洋經濟的重要載體,又是生態保護的關鍵空間,開發保護矛盾突出,規劃管理難度較大。尤其是20世紀中后期,我國濱海地區高負載、粗放式的開發利用致使自然岸線保有量明顯減少[1],陸海功能沖突愈發強烈,岸線開發保護亟待統籌。對此,我國學者首先提出陸海統籌理論體系[2-4],陸海統籌理論于2010年被寫入國家“十二五”規劃而上升為國家戰略,在《全國海洋功能區劃(2011—2020年)》中首次應用于國土空間規劃領域[5]。海岸線作為陸海統籌的關鍵界面,隨之受到管理層和學術界的廣泛關注。我國首個專門關于海岸線的政策法規性文件《海岸線保護與利用管理辦法》以及《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》都明確強調堅持陸海統籌、強化國土空間規劃對海岸帶等專項規劃的指導約束作用,陸海統籌理論指導下的規劃管理技術隨之成為海岸線保護與管理的重要抓手[6]。

國外雖沒有陸海統籌理論的明確提法[7-9],但在面向陸海功能協調的海岸線定量評價與規劃管理等方面已開展諸多研究。美國于20世紀60年代最早明確“海洋和海岸帶綜合管理”(ICZM)的概念[10],并在舊金山灣區開展綜合濱海地貌、海灣、海岸線、土地利用、海平面上升等要素特征的自然環境評價,據此劃分12類共30個海岸帶規劃單元,分類落實生態、基建、監管和金融措施,并將其編入《舊金山灣區2070區域戰略:海岸線韌性圖集》[11];荷蘭從2004年起編制多項涉海規劃[12-13],在編制過程中更為重視海岸線規劃管理的評價工作,具體包括規劃編制前的預評估和戰略環境影響評價,規劃實施時的過程監測和即時評估,以及項目實施后的效果評估;英國的海岸線規劃實踐相對較晚,在規劃編制的首個階段同樣強調開發保護現狀評價與規劃分區劃定[14]。陸海統籌戰略與ICZM 理念有相似之處,但更適用于我國國情[15],以此為背景,廣東、山東、福建等主要濱海地區開展省級、市級海岸帶規劃的理論研究與實踐應用[16-20],但在技術標準的統一以及海岸線系統化、精細化管理等方面仍有待加強[21-22]。

在現行規劃中,海岸線開發利用現狀調查與評價普遍為規劃編制的起始環節,但具體研究則以濱海地區土地利用開發強度評價、開發適宜性評價、環境承載力評價等專門研究為主。馮佰香等[23]基于遙感影像開展象山港濱海土地利用變化研究;劉柄麟等[24]以海南島沿岸為研究區域,構建“潛力-限制”評價指標體系,集成多種方法綜合評價當地國土空間開發建設適宜性,并提出功能更新策略;衛寶泉等[25]建立海岸線開發承載力指數和分級模型,并評價江蘇13個岸段的資源承載力狀況。我國雖然已有綜合性評價的初步探索[26],但對海岸線與濱海地區的綜合評價研究及其成果對規劃應用的支撐力度仍有待加強[27]。目前僅有山東出臺地方標準《海岸線質量評價技術規范》(DB 37/T 4492-2022)指導自然岸線、人工岸線的分類評價[28],但我國沿海地區的海岸線特征差異明顯,適用的規劃方法也明顯不同[22],該方法在其他區域的實證研究還有待深化。尤其對于陸域影響更為強烈、開發保護問題更為突出的河口海岸城市,技術路徑與應用效果仍需進一步研究。為此,本研究致力于推動濱海地區高質量發展,選取河口海岸城市——廣州市為研究區域,開展陸海統籌背景下廣州市海岸線質量評價并提出規劃管理策略,以期為海岸線質量評價研究提供案例樣本,同時促進廣州市海岸線高質量發展。

1 廣州市海岸線特征

1.1 資源特征

廣州市是我國華南地區的重要濱海城市,地處珠江入海口,海岸線總長約269 km,其中包括大陸岸線約151 km,有居民海島岸線約118 km (由于無居民海島岸線的數據獲取難度較大,且幾乎沒有明確的開發利用活動,暫不列入本次研究范圍)。廣州市目前已無原生大陸自然岸線,僅存不足3 km的有居民海島自然岸線;就資源特征而言,廣州市大陸岸線的人工化程度高達88%,有居民海島岸線的人工化程度高達96%,開發保護矛盾十分突出,陸海功能亟待統籌。

1.2 開發利用特征

根據海岸線實地考察結果,廣州市海岸線開發利用方式多樣,類型包括工業岸線、交通運輸岸線、其他岸線(以城鎮建設岸線為主)、特殊岸線、未利用岸線、漁業岸線、造地工程岸線和旅游娛樂岸線。其中,大陸岸線以其他(城鎮建設)、交通運輸、漁業功能為主,有居民海島岸線以漁業、交通運輸功能為主(圖1)。

圖1 廣州市海岸線開發利用現狀Fig.1 Current situation of development and utilization of Guangzhou City's coastline

從空間特征而言,廣州市海岸線自北向南經黃埔、番禺、南沙3區,陸域縱深廣闊;除海鷗島東岸為漁業岸線、龍穴島東岸為造地工程岸線外,其他岸線的開發利用功能分布較為零散,開發利用方式錯綜復雜。

2 廣州市海岸線質量評價

2.1 自然岸線

2.1.1 評價方法

參考《山東省海岸線質量評價技術規范》(DB 37/T 4492-2022),自然岸線的質量評價對象包括由陸海相互作用形成的原生自然岸線,具有自然岸灘形態和生態功能的岸線,以及經人為干預的整治修復后具有自然岸灘形態特征和生態功能的岸線,其中廣州市主要包括大陸岸線的河口岸線和生態恢復岸線以及有居民海島的自然岸線和生態恢復岸線。

采用定量打分模式設立自然岸線評價指標體系[28],主要包括自然形態、生態健康、管理現狀3個維度。考慮到數據準確性和獲取難度,將原有指標3“岸線直接承受自然因素作用程度”調整為“岸灘穩定性”;由于廣州市濱海地帶發育極具代表性的紅樹林樹種,將原有指標6“外來物種入侵”調整為“紅樹林發育狀況”;由于岸線整治修復資金投入的數據獲取難度較大,將原有指標9的指標釋義調整為“岸線整治修復項目推進狀況”(表1)。

表1 廣州市自然岸線質量評價指標Table 1 Quality evaluation index of Guangzhou City's natural coastline

在評價中,最利于自然岸線保護的得5分,最不利于自然岸線保護的得1分;基于海岸線踏勘成果與自然特征劃分岸段,分段后大于100 m 的直接評價賦分,不足100 m 的與鄰近岸段組合賦分。最終得分85～100分為優,75～85分為良,60～75分為中,60分以下為差。

2.1.2 評價結果

廣州市自然岸線質量評價對象總計23 km,評價結果顯示質量以中、差為主。其中,質量為中的岸線為12 km,包括全部河口岸線和臨近蓮花山風景區的少數生態恢復岸線;質量為差的岸線達11 km,包括全部有居民海島自然岸線和大多數生態恢復岸線(圖2)。

圖2 廣州市自然岸線質量評價Fig.2 Quality evaluation of natural coastline in Guangzhou City

2.2 人工岸線

2.2.1 評價方法

參考《山東省海岸線質量評價技術規范》(DB 37/T 4492-2022),同樣采用定量打分模式設立人工岸線評價指標體系[28],包括工程結構、開發利用、生態健康3個維度(表2)。

表2 廣州市人工岸線質量評價指標Table 2 Quality evaluation index of Guangzhou City's artificial coastline

在評價中,最利于開發利用效能提升的得5分,最不利于開發利用效能提升的得1分;基于海岸線踏勘成果與自然特征劃分岸段,分段后大于100 m的直接評價賦分,不足100 m 的與鄰近岸段組合賦分。最終得分85～100 分為優,75～85 分為良,60～75分為中,60分以下為差。

2.2.2 評價結果

廣州市人工岸線質量評價對象總計246 km,評價結果顯示質量普遍不高。其中,質量為優的岸線為0.6 km,位于南沙灣東北部;質量為良的岸線為42 km,分布較為零散;質量為中的岸線達159 km,在全域海岸線均有分布;質量為差的岸線為44.4 km,主要分布在黃埔港沿岸、萬頃沙西岸、瀝沁沙東岸,其他岸段有少量零散分布(圖3)。

圖3 廣州市人工岸線質量評價Fig.3 Quality evaluation of artificial coastline in Guangzhou City

3 廣州市海岸線規劃管理策略

在海岸線質量評價指標收集過程中發現,制約廣州市海岸線質量提升的因素主要包括近岸海水水質較差、環境衛生狀況不佳以及后方陸域利用水平不高,主要表現為海水水質普遍為劣Ⅳ類,部分近岸海域存在漂浮垃圾,以及大陸岸線利用方式與后方陸域功能脫節。例如:番禺區南端岸段的住宅和公園臨近家具廠和混凝土廠,黃埔港作業區的后方陸域為住宅,沙仔島、小虎島的自然岸線臨近工業生產區。針對廣州市海岸線開發保護的主要問題,應以精細管理、陸海統籌、集約利用、長效監管為核心理念,系統實施規劃管理策略。

3.1 堅持陸海統籌,推進開發保護效能提升

面向高質量發展的重要目標,明確河口海岸城市——廣州市作為陸海統籌戰略實施層的宏觀定位,全面推動統籌陸海功能和空間布局、統籌陸海自然資源保護與開發、統籌陸海產業布局與發展、統籌陸海生態環境保護與修復治理等,同時兼顧流域開發保護管理,系統規劃海岸線全域以及濱海地帶、關鍵海域、重點岸段、重點流域、主要海島等關鍵區域,進一步協調陸域、流域、海域三相關系,強化互為支撐、互為促進、互為補充的開發保護關聯性,促進陸域、流域、海域一體化發展。

3.2 堅持集約利用,推進岸段功能更新活化

強化用地、用岸、用海的銜接,促進形成“縱橫”貫通、集約高效的海岸線功能格局。在垂直于海岸線的“縱向”,聯通海域功能、岸線功能、陸域功能,串接海域的開放門戶屬性、岸線的中轉界面功能、陸域的腹地基石屬性;在平行于海岸線的“橫向”,基于廣州市沿江高質量發展的既有成果,沿江向海塑造濱海活力帶,更新低效岸線功能,助力高效生產、品質生活、綠色生態的協同共進,促進海岸線高質量發展。

3.3 堅持精細管理,推進用地用岸動態監測

聚焦海岸線嚴格保護與高效利用,探索海岸線遙感監測分析、地理信息分析、海洋大數據信息管理、智能監管系統等技術成果的落地轉化,強化廣州市海洋科技優勢對海岸線管理的支撐力度,提升監管方法的時效性、準確性、實用性,推動建立海岸線數據采集、動態監測、“一張圖”建設、可視化表達、科學決策、智能監管的精細化智慧管理模式。

3.4 堅持長效監管,推進管理制度建立健全

在科技手段的輔助下,建立海岸線開發保護定期監管工作模式,長期關注海岸線開發保護,高效推進海岸線修復與利用。建立海岸線資源監管協管員制度,健全岸段保護、修復、開發、利用責任體系,確保岸線建設合理、保護到位、修復見效。

4 結語

本研究選取河口海岸城市——廣州市為樣本,開展海岸線質量評價技術在珠江口地區的實證應用,基于評價結果開展低效岸線的實地調研,識別近岸水質和環境衛生待提升、陸海功能銜接待強化、保護修復項目待推進等主要問題,并提出以精細管理、陸海統籌、集約利用、長效監管為核心理念,推進開發保護效能提升、岸段功能更新活化、用地用岸動態監測、管理制度建立健全的規劃管理策略,以期為海岸線開發保護評價與管理提供河口城市案例樣本,為實現廣州市海岸線高質量發展提供策略支持。