中國碳市場行業自律監管模式探討

李克明　李陸明

摘? ?要：“雙碳”目標的提出推動碳交易市場的進一步發展，資源的分配進一步加劇碳交易市場的潛在風險，因此，構建完善的碳市場監管體系十分必要。自律監管模式發揮著政府監管模式不可替代的作用，注重發揮行業本身優勢，強調簡政放權，放松行政管制，釋放金融自由，是對政府監管死角與漏洞的重要補充。當前，我國碳市場自律監管模式存在法律依據位階低，自律監管模式定位不清晰，監管模式相關制度規則不健全等問題。基于此，本文建議通過構建專門性法律規制體系，厘清政府監管與市場自律的界限，健全行業自律監管模式程序性建設以及建立有效的信息披露制度等完善碳市場交易體系，為中國碳市場行業自律監管模式提供參考。

關鍵詞：碳中和；碳達峰；碳交易市場；行業自律；行政監管；信息披露

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.09.003

中圖分類號：D922.1；D922.28? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003－9031（2023）09－0032－09

2020年中央經濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”列為2021年的重點任務之一，會議指出“加快建設全國用能權、碳排放權交易市場”。生態環境部于2020年12月發布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，次年3月發布《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》。2021年7月，全國碳排放權交易市場正式上線運行。中共中央、國務院于2021年9月發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中指出：“推進市場化機制建設。依托公共資源交易平臺，加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。” 生態環境部等七部門于2022年6月聯合印發的《減污降碳協同增效實施方案》指出：“加快全國碳排放權交易市場建設，嚴厲打擊碳排放數據造假行為，強化日常監管，建立長效機制，嚴格落實履約制度，優化配額分配。”黨的二十大報告中提出：“完善碳排放統計核算制度，健全碳排放權市場交易制度。”這些文件的出臺與頒行都表明推進碳市場建設是實現“雙碳”目標的重要途徑，因此對碳市場各個層面進行系統的研究也顯得尤為重要。

一、碳市場的產生與發展

1992年，為應對全球氣候變暖帶來的負面影響，世界各國簽訂了《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）；1997年，在日本京都進行的《公約》第三方締約會議上通過了《京都議定書》，《京都議定書》中規定，第一承諾期各參與國整體在2008年至2012年間應將其年均溫室氣體排放總量在1990年基礎上至少減少5%，并規定了旨在減少溫室氣體排放的三個靈活履約機制——國際排放權貿易機制（International Emissions Trading ，ET）、聯合履行機制（Joint Implementation，JI）、清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM），為國際碳排放權交易體系的運行與發展奠定了基礎；2005年，《京都議定書》正式生效；2012年，多哈會議通過的《〈京都議定書〉多哈修正案》（以下簡稱《多哈修正案》）中規定了部分國家及區域組織參與的第二承諾期，規定在2013年至2020年承諾期內將溫室氣體的全部排放量從1990年水平至少減少18%。為落實《京都議定書》的執行，歐盟建立了跨國碳排放權交易體系，美國、澳大利亞、加拿大、印度、韓國、中國也相繼啟動碳排放權交易。

全球碳排放權交易市場進展不一，發展階段也不盡相同，當前世界范圍內碳交易主要集中在歐盟、北美及東亞地區。以歐盟碳市場為例，作為世界上歷史最悠久的碳排放權交易體系，歐盟最早提出建立碳排放權交易市場的想法，并于2003年通過《歐盟2003年87號指令》（Directive 2003/87/EC），該指令也成為后來歐洲碳市場運行的基礎法律制度。歐盟碳市場發展經歷了四個階段，其發展與成熟階段與《京都議定書》規定的承諾期時段高度吻合。2005年歐盟碳交易排放市場正式開始運行，開始進入碳市場建設探索階段；2008—2012年，根據《京都議定書》規定的第一承諾期進行的“履約階段”；2013—2020年，根據《多哈修正案》規定的第二承諾期，歐盟碳市場進入成熟發展階段；2020年至今通過降低碳配額上限控制碳排放，進行實際減排。北美碳市場交易體系起步也比較早，作為北美最具代表性的兩個國家，美國與加拿大也相繼建立起國內碳市場交易體系。2014年，魁北克碳市場與加州碳市場的鏈接構成了北美最大的碳交易市場。東亞地區碳交易市場主要集中在中國、日本和韓國，2021年7月我國全國碳市場的正式運行標志著中日韓均已形成全國性碳排放權交易市場。

碳排放權的可交易性促進了世界“節能減排”目標的進一步發展，其屬性不再僅是單一的綠色金融工具，而成為適配提高資源利用率、改變生活消費習慣、支持產業結構轉型等政策的金融市場。作為一種特殊的新興金融市場，碳排放權交易市場兼具環保市場、能源市場和金融市場的特點，正因為碳交易市場多重屬性的堆疊，更需要對其監管模式進行進一步的探討，以期早日實現監管模式對碳市場良性運行的促進與鞏固作用。但我國碳市場仍屬于以往金融市場所采取的政府主導型監管模式。在以碳排放權交易為代表的碳金融市場機制下，碳排放權交易市場與傳統的行政管理模式下的其他金融市場相比具有信息不對稱、易被操縱、道德風險等特征，存在單靠行政機關難以克服的缺陷。這些缺陷使得以行政手段進行碳排放控制所產生的成本與收益不成比例，無法達到有效監管的目的。因此。有必要對我國碳市場行業自律監管模式進行進一步研究。

二、碳市場監管模式的內涵與分類

（一）碳市場監管模式內涵

狹義的金融監管模式主要是指金融監管機構依據國家法律法規的授權對整個金融行業實施的監督管理行為。而廣義的金融監管模式除國家公權力下的政府機構監管之外，還包括了金融機構內部的自我控制與監察、行業自律性組織或行業協會的監管、第三方中介機構的監管。碳市場監管模式除了包括狹義的金融監管模式，還包括廣義的金融監管模式中行業自律性組織或行業協會的監管，即行業自律監管模式，并且基于碳市場的特殊性，行業自律監管模式發揮著不可替代的作用。

（二）碳市場監管模式分類

目前國際上關于碳排放權交易監管模式主要有兩種（見表1）：一是政府主導型監管模式（如歐盟）；二是行業協會自律監管模式（如美國）。

政府主導型監管模式主要是依靠國家強制力以及法律的強制性對市場進行引導與干預，其中也會與行業自律形成交叉監管，引導行業規范、行業自律，政府主導型監管模式主要是通過政府對碳價的管控從而形成穩定的價格波動趨勢，對市場交易過程中形成的各種價格欺騙行為進行監管。監管權一般由國家機關掌控，而行業協會主要負責監督碳交易規則和管理辦法等制度法規落實情況、核查機構誠信狀況、配額分配方案制定與發放情況以及相關政策措施落實情況等輔助性工作。

行業協會自律監管模式主要是依靠行業協會或者交易所的自律性，穩定市場發展，依靠行業基礎設施對碳市場的參與者設定相應的規范。監管權主要是通過一些高階的法律或者法規賦予相應的自律組織，而政府一般起到宏觀調控，引導市場大方向的作用。

這兩種監管模式在各個國家碳市場監管過程中并非涇渭分明，但在以政府主導型監管模式為主的國家或者地區中，行業自律監管模式一般起著補充性作用。近年來，隨著碳市場的國際化趨勢以及碳金融市場的擴大，采用政府主導型監管模式的國家逐漸開始重視自律監管模式的作用，并且為進一步發揮自律監管模式的作用而不斷進行基礎設施的建設或調整。

三、碳市場自律監管模式的國內外發展現狀

（一）碳市場自律監管模式內涵

碳市場作為新興金融市場，具有一般金融市場的共性。特別是在當前世界范圍內多把碳排放權交易市場當做碳金融市場的一個組成部分的背景下，其金融市場的屬性愈發明顯。因此，碳市場的行業自律監管模式一般遵循著金融市場的行業自律監管模式的普遍規律。

金融市場的自律監管是通過相應的獨立基礎設施對參與市場交易的主體及其市場行為以自律管理規范或者相應的自律監管措施進行的自我規范和自我控制行為，是對行政監管的一種重要補充。其中基礎設施一般是指在自律監管過程中一切為市場主體的交易行為提供服務的機構、組織，但在目前的市場實踐中，為大規模金融交易提供集中服務的各類行業協會以及金融交易所則成為主要的受關注對象。

（二）碳市場自律監管模式國外現狀

國際上具有代表性的行業自律監管模式下運行的碳市場有美國碳排放交易市場和英國倫敦碳金融中心。英美碳市場交易已經進行多年，具有一定的監管經驗，行業自律監管也是其主要的市場監管模式。

1.美國碳市場行業自律監管模式

美國促成了《聯合國氣候變化框架公約》的簽訂，這是世界上第一部旨在解決全球氣候變暖問題的國際協議，為世界范圍內協同解決氣候問題提供了強大助力。并且在2003年，美國成立了全球第一個開展自愿性溫室氣體排放權交易的市場平臺——芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange，CCX），其交易以自愿為主，企業減排依靠企業社會責任，政府不強制進行碳交易。2009年，美國開始通過建立全國統一的溫室氣體排放總量控制體系實現對本國碳交易市場的監管，正式開始實施區域碳污染減排計劃（Regional Greenhouse Gas Emission Reduction Action，RGGI），這是美國第一個強制性總量控制交易體系，通過采取碳配額分配與拍賣的方式控制不同行業的碳排放總量，從而達成不同階段的節能減排目標。國際減排指標的引入對歐盟碳排放交易體系的運行和效果產生了一定消極影響，在此背景下，歐盟于2013年宣布在一些工業行業限制清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）項目，以保護本地區碳交易履約機制的運行，基于此，美國于2014年4月將本國可再生能源行業納入溫室氣體排放配額交易之中。除了政府本身制定和實施法規政策外，美國還成立了一些行業自律組織或機構負責管理碳交易市場并協調與其他相關主體間關系。

美國的行業自律監管模式主要包括三個方面的內容：一是基于碳金融和低碳產業發展的需要，成立了一些非強制性的行業自律組織（如美國能源協會、美國碳排放交易協會），負責協調和規范本領域內相關市場主體的行為；二是各行業自律組織可以制定行業自律標準、規則、規范等，并對市場監管產生不同的強制效力；三是通過這些組織或者第三方監管機構定期公布碳市場發展報告和碳價走勢，對公眾和企業進行宣傳教育。譬如，RGGI采取的就是由第三方機構Potomac Economics獨立監管下的配額拍賣分配方式。

2.英國碳金融市場行業自律監管模式

英國的碳金融市場監管主要包括行業監管、 金融監管和交易平臺監管三個方面。首先，關于金融監管，由于碳市場具有的金融屬性，英國的碳金融市場交易行為受到英格蘭銀行、金融監管部門、財政部等機構的監管，并以《英國2000年金融服務與市場法》（Financial Services and Markets Act 2000）為基礎規范，受到《歐盟2003年87號指令》（Directive 2003/87/EC）、《2018年制裁和反洗錢法》（Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018）等法規及相關補充性規定的規制。其次，英國碳金融市場的交易活動還受到交易平臺的日常監管。而在行業監管方面，英國自愿碳排放權交易體系于2002年正式啟動，于2006年底并入歐盟碳排放權交易體系（EU ETS），倫敦洲際交易所（ICE-ECX）迅速發展，成為英國和歐洲的碳金融中心，并成為歐洲首個進行碳配額場內交易的平臺，此時英國碳金融市場的行業主管機構是由英國減排工作領導小組、財政部、環境部及財政部下屬環境基金共同構成。2016 年組建新的商業、能源與工業戰略部，其主要職責包括制定并實施全面的工業發展戰略、提供可靠的和可負擔的清潔能源、保持科研創新、積極應對氣候變化等。英國脫歐后，2021 年推出與EU ETS類似的英國碳排放權交易體系（UK ETS），UK ETS將基于總量管制和交易原則，分階段實現節能減排目標，其市場參加者可獲免費配額，或通過拍賣、二手市場購買排放配額。另外，1999年，應英國政府的要求，成立了以促進被監管企業與政府之間對話、溝通為目的非盈利組織 UK Emissions Trading Group，并在一些難以推進碳排放權交易制度實施的領域協助英國政府。

（三）碳市場自律監管模式國內現狀

2013年我國啟動了7省市的碳市場交易試點項目，并于2017年12月宣布建設全國性碳排放權交易市場。基于碳市場本身兼具多部門屬性的特點，其監管主體包括綜合經濟、環保、能源和金融管理等多個部門。基于此，我國目前的碳排放權監管模式為生態環境部主導，國家發展改革委員會、工信部、能源局等共同參與的統一歸置與分散監管相結合的監管模式。分工雖清晰，但礙于政府對市場干預的有限性，行政機關主導下的碳市場監管模式約束力與監管力度都是有限的，此時，就需要以自律監管進行監管補充。

基于交易所的行業自律是目前中國碳市場行業自律模式的特點之一。交易所主要通過設定一系列風險防控管理辦法進行事中監管，對碳排放交易過程中可能出現的違規行為進行處理，降低市場交易風險，保障碳市場的穩定發展。碳排放權交易所作為第三方平臺，為中國的碳排放權交易提供了重要支撐。目前，碳排放權交易所的自律監管內容主要包括交易主體的守法情況、市場操縱情況、交易過程、會員身份的限制和報告、信息披露、交易的執行情況、交易的融資情況以及對交易主體的保護等。碳金融衍生品市場相比碳排放權交易市場產生時間更短，穩定性不足，更易發生市場操縱，因此在碳產品衍生市場的交易限制以及對其市場主體的交易行為監管更加嚴格，其市場的自律監管內容細化至對衍生品交易合同條款的規定。針對低碳債券、低碳基金和低碳股票等其它綠色金融工具，則被納入證券交易所的自律監管范圍。

（四）國內外碳市場自律監管模式對比

在碳市場實踐的發展過程中，英美等發達國家的碳市場監管體系經歷了由政府機構全面管理到政府和非政府公共組織合作管理的過程，政府機構在此過程中將部分監管權限以及事務逐步移交給非政府公共組織行使。英美碳市場監管體系變化歷程表明，在市場經濟條件下，自律監管模式不管是在事前監管還是在事后監管都發揮著重要作用，而作為自律監管模式的基礎設施之一的行業自律組織在促進行業規范、提高產品質量、推動技術進步等方面發揮著重要作用。

我國自律監管模式對比英美發展的較為完善的自律監管模式而言，存在自律監管組織單一、自律監管制度存在漏洞且監管主體權限較低等問題。此外，英美國家的自律監管模式與其國內存在的其他金融監管模式之間的融合程度較高，各監管模式之間的運行路徑并行不悖，可以發揮出各自的優勢；反觀國內的金融監管模式，因碳市場發展起步較晚，不管是政府監管還是在行業監管方面都有待提高，并且在傳統的以政府為主導的監管模式的背景之下，自律監管模式變得很被動，監管機構單一，作用發揮具有局限性。

四、我國碳市場自律監管模式存在的問題

我國完善自律監管模式的過程中主要需要解決兩大問題：一是自律組織進行自律管理、制定自律管理規范時所應當具備的強制性管理權限，即明確的法律授權。二是需要明確自律管理規范本身所具備的強制效力。

我國碳市場行業自律監管模式存在法律依據位階低、自律監管模式定位不清晰、自律監管模式相關制度規則不健全等問題。雖然我國碳交易所自律管理體現出金融監管的特點，但碳交易所僅受碳市場行政主管部門管理，并不納入金融市場法律監管。碳交易所對交易產品、參與主體的認定與管理并不代表交易產品或參與主體在金融法律中的合法性與強制性。因此，在立法層面仍然需要對行業自律監管模式進行進一步的界定與明確。

（一）自律管理規范法律依據位階低

迄今為止，我國關于碳排放權交易方面的規定僅有一部行政法規《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），其余相關文件多屬于規章或規范性文件，《管理辦法》中對碳市場的性質、交易原則和范圍以及各機構的權利義務、監督管理等內容進行了規定，而針對碳市場行業自律監管，除了《證券法》中對證券交易所的相關規定外，再未有相關具體的規定，國家層面至今也沒有自律組織方面的立法。碳排放權交易不同于一般商品交易和服務合同糾紛處理時所采取的當事人自治模式，其牽扯問題涉及多個市場，屬性復雜。可是相關法律法規層級低、位階低、效力低等問題導致碳市場監管制度權威性差、透明度低、規制穩定性不足，使其在碳交易市場中無法真正發揮監督作用。由此也導致因市場交易產生的自律組織沒有法律授予的相關權限，使得自律監管模式的存在空有其表。

（二）自律監管模式定位不清晰

基于我國政府主導型監管模式的歷史，我國金融市場的他律監管模式即政府機構監管與自律監管模式的監管界限并不清晰，職責交叉的情況也時有發生，想要在碳市場實現“他律”與“自律”并重并行并不容易。雖然近10年特別是2018年以來，國家開始進行政府機構改革，行政機關逐步簡政放權，但在碳市場交易中，實踐效果并沒有很理想，以什么方式劃定政府“他律”與市場“自律”之間的界限，如何使自律監管模式的定位在市場監管體系中清晰明了依然需要思考，行業自律監管模式的界定需要更加明確。

（三）自律監管模式相關制度規范不健全

正如前文所述，自律監管模式下的自律監管規則多來自金融習慣、行業管理以及一些國際規范，按照目前國內的法律位階制度，這些監管規則的效力較弱，并不能真正發揮監管效用。首先，現階段存在的自律規范千篇一律，并不能針對不同市場做出不同反應，需要進一步完善。市場是不斷變化的，如果我們希望市場以安全高效的方式平穩發展，就需要制定一套可以靈活應對不同市場變化的自律規則。其次，行業自律管理程序與內容需進一步明確和完善。在市場交易自律管理中，包括協議簽署、內部操作程序和風險管理系統在內的記錄管理，需要在成員擴充時和面臨其他狀況時進一步完善。

（四）自律組織間信息交流不暢

各自律組織之間溝通不暢，存在交流壁壘，各行業在經營過程中都存在風險，而風險具有很強的傳染性和滲透性，如果不能及時交流并進行信息互換，對于滲透風險就無法及時感知，無法進行預防或補救措施。與一般金融市場如證券市場相比，碳交易市場結構與屬性更為復雜，很難限定在某個具體市場范圍內。這就與按照行業設立的自律組織職能相沖突，此時需要碳市場所涉及的不同市場之間的自律組織開展不同規模的交流合作，而目前各自律組織之間的信息共享不順暢，信息互換滯后，甚至存在“信息保護”情形，不利于碳市場自律監管模式的運行。

五、我國碳市場自律監管模式的完善

（一）構建專門的自律監管模式法律規制

制定專門的碳市場監管法或者自律監管規范，加強碳市場自律監管模式的法律效力，通過立法明確行業自律組織的屬性與職權，加快全國碳市場行業協會等自律基礎設施的建設。通過高位階法律將基礎設施的屬性界定在市場化與行政化之間是比較法上的通行做法。我國可以通過立法先行將自律組織的屬性明確，并制定相關行政法規，將部分交易制度及相關的監管規范制定權交由自律組織或者自律協會，通過行政法規的授權賦予自律組織或自律協會相關權限，加強自律管理規范的普遍約束力，從而明確自律監管模式的法律地位。具體來說，建議將碳市場自律組織的屬性與職能納入立法體系中進行明確規定，可以在制定社會組織、行業協會專門法基礎上，或者專門頒行調整金融行業自律組織的法規、規章，或者在《商業銀行法》《證券法》《證券投資基金法》等法律修訂時，增加調整行業自律的條款，明確行業自律組織的屬性與職權。

（二）厘清政府監管與市場自律的界限

劃清碳交易市場政府監管與市場自律的界限，實現“他律”與“自律”并重，應該通過規定政府權力界限入手。我國采取由政府主導型監管模式和行業協會自律監管模式有機結合的監管機制，發揮政府和行業協會在碳市場發展中的各自作用。但傳統的政府干預市場機制并不能直接適用于碳市場自律監管過程，碳市場自律監管更多需要政府簡政放權，依靠市場自覺性進行自主監管。因此，在碳市場監管實現從“他律”為主向“他律”與“自律”并重的轉變，可以在制定相關法律條文的基礎上，通過實行負面清單制度，明晰市場“他律”與行業“自律”的界限，明確行業自律組織在碳市場中發揮著政府監管不可替代的作用以及行業自律監管模式的獨立性。

（三）健全行業自律監管模式程序性建設

提升碳市場行業自律監管能力與監管主動性。碳市場因其自身屬性的特殊性，不能一成不變的套用其他相關市場的行業自律規則，應當在不同市場行業自律規則中選取可以借鑒部分的同時進行進一步細化與轉變，以適應自身市場的發展與格局，可以參考美國碳排放交易市場，制定專門的碳市場自律監管細則。碳交易所在制定自律監管細則時，要將行政法基本原則中的公眾參與原則、程序正當原則和合理行政原則融入到監管規則制定、監管權力運用和監管責任追究三方面，以保障自律監管對象即市場交易參與者的合法權益。首先，在監管規則制定方面，交易所應當融入公眾參與原則，設計暢通公開的公眾參與渠道，保證在交易所的日常自律管理中能夠切實有效的知曉被監管方的意見和建議。其次，在監管權力運用方面，交易所在行使自律監管權力時需要具備并遵循相應的執法程序，在發現違規違法行為并對其進行處置時，要履行及時充分的告知和說明義務。最后，在監管責任追究方面，交易所應當通過出臺相關規范政策明確規定對違法交易行為的處罰力度，以及會員和其他市場參與者在權利受到侵害時，具有通過聽證、申訴等方式獲得救濟的程序安排。

（四）建立有效的信息披露制度與信息交流渠道

進一步發揮行業協會的協調作用與內部監督作用，建立健全不同自律組織之間的信息交流與共享機制，并將信息交流納入行業自律管理體系，探索建立跨行業的綜合自律監管模式和風險處置機制，以避免金融風險在不同行業之間的傳遞與擴散。此外，借鑒國外的做法，建立全國性或區域性的行業自律組織，成立統一的行業自律機構管理委員會。同時，建立有效的信息披露制度，對交易數據進行及時報告和嚴格監督，有效披露碳市場的交易信息，各行業自律組織將自身管理及經營情況定期向行業監管部門匯報，以供監管機構參考。

（責任編輯：夏凡）

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收稿日期：2023-07-19

作者簡介：李克明（1969-），男，安徽青陽人，合肥工業大學馬克思主義學院教授、碩士生導師；

李陸明（1998-），女，安徽阜陽人，合肥工業大學文法學院碩士研究生。