城市更新背景下大型建筑國企的應對策略分析

摘 要：城市更新時代到來，嶄新賽道充滿機遇和挑戰。本文采用SWOT分析法，分析了大型建筑國企在城市更新時代面臨的機遇、挑戰和自身的優劣勢，提出大型建筑國企可以發揮自身綜合片區開發的豐富經驗、全產業鏈的優勢，通過PPP模式進入城市更新項目，解決城市更新項目資金需求大、建設周期長、涉及利益廣等問題，推動自身轉型升級，實現經濟效益和社會效益的統一。論證PPP模式進入城市更新項目模式的可行性，并以正在實施的江蘇南京鼓樓區鐵北片區“城市更新”PPP投資項目作為案例，對項目的實施情況進行總結，實證了該模式的可行性。

關鍵詞：城市更新；PPP模式；融資渠道；轉型升級

2022年末，我國常住人口城鎮化率為65.22%，增速進一步放緩。隨著這些年城鎮化持續推進，城市更新的時代到來。我國“十四五”規劃提出“實施城市更新行動”，城市更新國家戰略地位也得到了進一步提升。目前，從國家部委到地方政府，政策體系正在逐步完善，各方面對城市更新認識、探索和實踐不斷深化。

城市更新領域進入門檻高，政策影響深，產業鏈條多，參與主體廣，項目大多是“重資產、長周期”，操盤風險高。從社會角度看，城市更新可以改善人居環境、提升人民生活品質、重塑產業結構、提升城市能級、推動城市向內涵式發展。從企業角度看，城市更新內涵豐富，商業價值和社會效益巨大，為企業服務國家戰略、發揮全產業鏈優勢、培育新業務提供了重大機遇，適合規模較大、全產業鏈的企業布局。對大型建筑國企而言，也要適應時代趨勢變化，抓住機遇，轉變戰略，且要快速行動，有所作為。

一、城市更新背景下大型建筑國企面臨的機遇

（一）建筑行業增速趨緩，城市更新成為新賽道

建筑業總產值年均增速從“十二五”規劃時期的13.5%，逐步下滑至“十三五”規劃時期7.9%，進入“十四五”規劃時期，建筑業總產值同比增速不斷放緩。2022年，全國建筑業總產值為311979.8億元，同比增長6.5%，增速降低4.5個百分點。未來，我國建筑行業增速將進一步趨緩，建筑國企急要培育新的增長點。

與此同時，我國“十四五”規劃提出實施城市更新行動，未來五年要完成2000年底前建成的21.9萬個城鎮老舊小區改造[1]。中國指數研究院分析，目前存量更新市場空間500萬億元，按照每年2%左右轉化率計算，預計每年全國城市更新規模超過10萬億元，一個全新的萬億元級市場、業務新賽道正在形成。

（二）成為獲取土地重要方式，項目利潤率更高

隨著一二線城市核心區域土地開發接近飽和，土地供應緊張，城市更新有助于盤活現有存量用地。對企業而言，一二線城市土地供應日趨緊張，通過參與城市更新，可有效增加一二線城市的土地儲備。在集中發布出讓公告、集中組織出讓活動的“兩集中”新規背景下，熱點城市土地招拍掛熱度依舊較高，優質土地獲取難度增大，利潤空間受到擠壓。相比競爭激烈的招拍掛拿地方式，城市更新模式能以更低地價獲取核心地區、優質的土地資源，保障項目獲取更高利潤[2]。目前，普通住宅開發項目利潤率一般在10%左右，而城市更新整體毛利率40%—50%，凈利率約15%。

（三）城市更新項目區域占優，履約更有保障

城市更新中，一二線城市是主力，且城市更新項目大都位于城市核心區域，項目也是推動產業結構升級，推動原有業務與新產業經濟形式結合，借助城市更新“騰籠換鳥”，實現人居環境改善、產業轉型升級和歷史文化保護等。導入的是先進的、有發展前途的現代制造業和現代服務業，吸引優秀人才流入，促進產業和消費的持續升級。而城市更新項目大都在城鎮化發展較為成熟的地區，良好的區位條件、政府實力和產業都是項目成功的保障，有利于城市更新參與企業的利益實現。

二、城市更新背景下大型建筑國企面臨的挑戰

（一）政策不確定性挑戰

目前，城市更新行動剛剛提出，雖有中央各類文件的大力支持，但因各地發展情況和地方特色的不同，中央文件中沒有明確的操作模式。各個地方都在摸索適合自身做法，如廣州微改造、深圳綜合治理、上海風貌保護、北京有機更新等，但尚未形成通行的實施細則，政策有待進一步完善。各地政府僅能根據各地條件不同，進行較長的摸索尋找適合本地的政策模式[3]。城市更新項目還需考慮到各地區文化經濟情況不同而有所差異。

（二）投入產出平衡挑戰

目前，在城市更新不被允許大規模拆建的情況下，全國各地遇到最大的問題還是政府財力不足。如何引入更多的社會資本參與，參與企業如何實現財務平衡，如何有序退出，都需進一步探索。對于參與企業來講，城市更新項目與傳統地產“短平快、高周轉”模式差別較大，項目建設過程需要大量、長周期的資金投入，如何得到這樣的苛刻的融資，未來如何盈利或退出也是巨大挑戰。如當前老舊小區改造項目的銀行貸款年化利率約在8%到9%，資金成本偏高，且融資渠道較窄。

（三）資源整合能力挑戰

城市更新涉及投資規劃、設計、建造、運營等全產業鏈，產權結構復雜。參與企業不再單純地向政府購買服務，而需要承擔一部分政府職責，如拆遷意愿征詢、規劃編制、資金籌措、風險評估、城市運營等，這對企業綜合能力提出更高要求。以部分城市中推行中的老舊小區改造項目為例，產權所有方經常涉及政府、國有企業、社區、街道等，項目中各方的協調難度大。需要統籌利用好企業內外部優質資源，企業必須具備全產業鏈專業實力和跨行業的資源整合能力。大型建筑國企雖然在各個專業方向均有豐富儲備和業務能力，但是缺乏良好的協同機制，較難發揮全產業鏈的整體優勢，在統籌整合政府、金融、商業、社會服務等外部資源方面也存在短板。

（四）產業運營能力挑戰

城市更新項目涉及業態豐富，需要實施單位具備相匹配的產業導入和運營能力，這也是城市更新項目穩定投資收益的重要保障。尤其是對工業園區改造、舊廠房改造等項目，投資回收和退出主要依賴產業導入和運營情況好壞。大型建筑國企主要擅長投資建設，在產業運營方面又是一個巨大挑戰。

三、大型建筑國企進入城市更新領域的優勢

（一）企業品牌價值

企業品牌價值是大型建筑國企拓展城市更新業務的基礎。城市更新往往需要平衡政府、居民及企業三方利益，不僅需要企業具備專業的業務能力，更需要企業具備較強的社會責任感。大型建筑國企因其特殊身份和地位，能更好地兼顧社會公共利益，更易取得政府信任。

（二）全產業鏈資源

全產業鏈資源儲備是全大型建筑國企拓展城市更新業務的支撐。全大型建筑國企具備“投資、規劃、設計、建造、運營”等各自領域的專業實力和資源儲備，具備進軍城市更新領域的潛在條件。

（三）融資成本優勢

更低的融資成本是全大型建筑國企拓展城市更新業務的突出優勢。城市更新項目資金需求量大，資金平衡難度高，對企業融資能力要求極高。大型建筑國企在錯綜復雜商業環境中始終保持穩健經營，保持行業內全球最高信用評級，為企業拓展城市更新業務提供融資成本優勢。

（四）專業操盤能力

專業操盤能力是大型建筑國企拓展城市更新項目的核心所在。城市更新項目業態豐富，包含住宅開發、建筑改造、招商運營、物業管理等，需要專業操盤能力。大型建筑國企具有豐富的過往業績和人才儲備，具備布局城市更新復合業態的能力。

四、大型建筑國企進入城市更新領域的劣勢

（一）兼顧經濟和社會效益，投資更謹慎、選擇面更窄

城市更新投資是跨越時間周期投資，需要綜合考慮經濟效益和社會價值平衡。而大型建筑企業大多為國企，不僅是追求短期的經濟利益，更多關注社會效益，對于有些項目的選擇就有很多局限性，不能像私企和小型企業那樣，追求短期利益和靈活掉頭，實施過程也有很多的不確定性需要提前考慮和規避，從而投資決策就更為謹慎。

（二）對于新模式的論證、審批周期較長，決策效率較低

大型建筑國企對于城市更新業務的研究鏈條較長，對于市場變化的反應較慢，對于城市更新這類新興的項目可能錯失先機。而民營企業則是船小好調頭，及早切入了城市更新市場，取得了先發優勢。比如民營企業佳兆業起步較早進軍了舊改領域，城市更新業務走在前列，依托城市更新項目形成了資源優勢和品牌效益，推動城市更新與綜合開發、產業運營、配套運營等業務協同發展。

（三）起步較晚，經驗較缺乏，缺少可復制的模式和經驗

大型建筑國企對于城市更新業務的研究切入較晚，參與老舊小區改造項目不多，經驗不充足，整體處于初步階段，尚未形成穩定、可復制推廣的盈利模式。對于企業能參與哪些城市更新項目，能夠參與到什么程度，目前還屬于“一事一議”。對項目的實施、推進和推廣都探索較少，也容易造成工期長、投入大的局面。

五、采取PPP模式切入城市更新的可行性分析

經過對比分析，大型建筑國企可以采取PPP模式，來切入城市更新的項目。通過PPP模式，大型建筑國企可以發揮其綜合性片區開發運營的豐富經驗、雄厚資金儲備和綜合統籌能力，將多方利益進行統籌，將可開發的資源或權益捆綁實施，將不同來源、不同形式的現金流組合起來，使同組合后的現金流能覆蓋城市項目的投資、運營成本、稅費及利潤回報，從經濟層面保障更新單元內公共設施落實的可實施性，兼顧經濟效益和社會效益[4]。

（一）能有效拓寬城市更新項目融資渠道

老舊小區、街區的改造、城中村的拆遷、歷史文化遺產的保護等都需要大量的資金投入，現有融資渠道獲得資金量有限，阻礙城市更新進程。PPP模式下政府通過引入多元化的社會投資，能為城市更新項目開拓融資渠道，緩解項目建設中資金不足的問題。將PPP模式引入城市更新，由于市場主體與政府共同參與，引入社會資本，減輕政府財政壓力，降低融資成本，提高資金使用效率。

（二）有利于提高區域的服務水平和效率

政府投資建設項目由于沒有競爭關系，通常是高投入低產出，經濟效益和管理效率都不高。而大型建筑國企作為社會投資者，對城市更新項目進行投資是有盈利的要求，希望這些項目能讓其得到穩定報酬。為此，大型建筑國企更有動力在項目的建設運營過程中采用先進的技術、規范的制度、科學的管理模式，政府和市場可以充分發揮各自的優勢，實現優勢互補，不僅帶來先進的管理運營理念、技術經驗和管理模式以及雄厚的資金，也將給城市更新實施與管理帶來活力。這將有利于城市更新項目管理效率及服務質量的提高[5]。同時，由于其融資渠道多元化，各方利益的倒逼和博弈，項目推進效率非常高。

（三）有利于發揮專業優勢，提升風險管控水平

大型建筑國企是PPP項目主力，有豐富城鎮綜合開發的經驗，對于城市更新這類涉及拆遷、設計、重建等復雜業務的項目，有利于借鑒大型建筑國企綜合開發經驗。綜合考慮法律法規與公共利益的基礎上，PPP模式將風險分配給能夠更好控制那些風險的一方，與政府承擔全部風險的項目建設方式相比，針對性增強，風險控制成本降低，風險控制效率得到提高，提升了項目的綜合價值，同時也有利于大型建筑國企自身的轉型發展。

（四）有利于實現多方共贏，公眾利益得到保障

城市更新項目采用PPP模式涉及的利益相關者包括：政府部門、區域公眾、社會投資者、金融機構、工程承包公司、原材料供應商等，各自在項目中充當不同角色，承擔不同職責[6]。利益相關方以合同形式進行管理，項目合同從項目系統總目標出發明確約定了每一個利益相關者責、權、利，形成約束，并且整個項目實施過程中政府都進行監督，避免城市更新中“重經濟、輕社會”的問題[7]。建立有效的利益共享和風險分配機制，實現主體間的利益協調，從而有利于實現政府、企業、公眾各方利益，這正是城市更新發展的目標。

六、案例分析

江蘇省南京市鼓樓區鐵北片區“城市更新”PPP投資項目是鼓樓區與中建八局簽約的采取PPP模式推進的城市更新項目，是典型的大型建筑央企采用PPP模式參與城市更新的項目，探索出了創新路徑和科學模式，取得了積極成效和典型經驗，為大型建筑國企進入城市更新工作提供了鮮活生動和可借鑒的樣本。主要特點有：

1.項目規模大，涉及產業鏈長

該項目涉及地塊為南京鐵北最大棚戶區-金燕路西側和金陵村象山地塊，區域面積13.8平方公里，涉及689戶居民、21家單位，占地面積逾19萬平方米拆遷征收工作，整個更新項目涉及山體修復、水系治理、街區微改造和慢行系統構建等環境精修，以及老舊小區改造、公寓保障房建設、市政道路等城市配套設施建設。大型建筑國企中建八局有著豐富的經驗，能統籌征收拆遷、城中村改造、保障房建設和產業規劃發展等。

2.投資規模大，社會資本參與

該項目建設周期長、投入大，總投資182億元，采取“收益共享、風險共擔”的PPP模式，通過政企合作，引入了較強的資金實力和融資能力的大型建筑國企中建八局共同實施，減輕政府財政壓力，實現撬動社會資本目的。

3.更好地兼顧公眾利益和訴求

從人民群眾關心問題和現實利益出發，征求居民意見并充分吸收采納。該項目高度重視居民回遷安置工作，片區將新建設4個保障房項目、修建13條道路、建設4個綠地公園，著力改造完善小區配套和市政基礎設施，提升社區公共服務水平，解決老舊小區停車難、公共配套不足等問題，建設人民群眾滿意的居住社區。

4.以城市更新推動產業發展升級

該項目的產業規劃是打造以商務商貿、新型都市工業為基礎支撐，以數字經濟特色細分產業為引領帶動的“2+1”產業體系。大力發展人工智能、大數據、云計算等前沿數字技術，發揮科技引領作用，助力產業提升和城市數字化發展，實現數字服務產業、數字服務生活、數字服務城市的全方位復合式發展，積極打造融入數字經濟元素后的新經濟、新模式、新業態，實現跨越式發展和創新轉型。

5.借助城市更新推動政府治理更新

幕府創新區聯合中建八局，加強與國家信息中心合作，開展智慧政府課題研究，加快推進片區智慧城市頂層設計研究，通過開放部分場景、探索推進城市治理智慧化解決方案，提升區域城市治理能力，實現城市治理現代化。

城市更新時代，大型建筑國企面臨著機遇與挑戰，通過PPP模式，發揮專業優勢，克服不足短板，進入城市更新領域，推動自身轉型升級，實現經濟效益和社會效益的統一。在實施的鼓樓區鐵北片區“城市更新”PPP投資項目中，也實證了該模式的可行性。但也應看到PPP模式適用于回報機制較為成熟的項目，由于PPP項目有財政承受能力10%限額的紅線，其發展規模也受到一定限制。

參考文獻

[1] 楊再林.哈爾濱市老舊小區治理問題與對策研究[D].哈爾濱商業大學，2021.DOI：10.27787/d.cnki.ghrbs.2021.000407.

[2] 王暉.城市轉型發展背景下我國城市更新項目PPP模式研究[J].中國市場，2022（09）：24-25.DOI：10.13939/j.cnki. zgsc.2022.09.024.

[3] 王金玉.PPP模式下公眾參與對城市更新項目績效的影響研究[D].天津商業大學，2021.DOI：10.27362/d.cnki. gtsxy.2021.000146.

[4] 黃世為.長三角一體化背景下城市更新的投資機遇、挑戰與路徑[J].上海城市管理，2021，30（05）：82-85.

[5] 司婧平，陳偉新，牟旭方，曾鈺桓.以PPP模式為路徑的深圳城市更新探索——以深圳龍崗區為例[C].共享與品質——2018中國城市規劃年會論文集（02城市更新），2018：1124-1134.

[6] 楊斌，楊海軍，喬振勇，冮軍.“雙碳”目標下國有大型建筑企業應對策略研究[J].四川建筑科學研究，2022，48（04）：72-80.DOI：10.19794/j.cnki.1008-1933.2022.0050.

[7] 魏航.從城市更新PPP項目探究城市治理理論“中國化”[J].經濟研究參考，2019（15）：52-60.DOI：10.16110/j.cnki. issn2095-3151.2019.15.005.

（作者系中建方程華東公司中級經濟師，綜合辦公室主任）