外空遺產保護的新近動向、法律問題及啟示

李進璇 蘇金遠（武漢大學法學院國際法研究所）

外空遺產保護已經引起國際社會的關注，美國就此問題頒布國內法并將其作為《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords）的重要內容，相關措施過于側重對外空遺產的保護，且未經國際社會充分磋商。海牙外空資源治理工作組、國際組織“為了全月球”（For All Moonkind）與海牙全球正義研究所（The Hague Institute of Global Justice）提出的倡議各有側重，但一致關注外空遺產的認定方式、遺產名錄或登記簿的編撰等先決問題。保護外空遺產可能與《關于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應遵守原則的條約》（簡稱《外空條約》）產生沖突，缺乏一致的認定標準可能導致外空遺產的泛濫，侵蝕外空活動主體的權利。我國應利用既有平臺積極推動制定外空遺產保護國際規則，避免過度損害外空探索和利用自由。

1 引言

1957年10月4日，蘇聯發射地球第一顆人造衛星斯普特尼克－1（Sputnik－1），揭開了人類探索和利用外空的序幕。60多年來，世界各國在外空留下了大量探索痕跡，包括外空物體、人類活動痕跡等。有觀點認為，上述痕跡代表人類探索外空所取得的成就，具有重要的歷史文化價值，其暴露在外空中所經歷的物理、化學變化使其具有科技價值，應采取相關措施進行保護。[1]美國已出臺一系列國內文件對這一問題進行規制，包括美國國家航空航天局（NASA）于2011年頒布的不具有國內法約束力的《NASA對航天實體的建議：如何保護和保存美國政府月球文物的歷史和科學價值》（簡稱《建議》），美國科學與技術政策辦公室于2018年發布的《保護和保存“阿波羅”計劃月球登陸地點與文物》，美國國會于2022年通過的《保護太空人類遺產一小步法案》。國際社會也不乏類似聲音。海牙外空資源治理工作組、加拿大英屬哥倫比亞大學、非政府國際組織“為了全月球”與海牙全球正義研究所相繼發表文件，呼吁保護外空遺產。美國等24國共同簽署的政府間國際文件《阿爾忒彌斯協定》也有專門章節涉及外空遺產保護。

由于這一問題尚未在同一平臺、框架下進行討論，上述保護外空遺產的主張角度各有不同、內容各有側重，我國應對具有影響力的相關措施進行分析，厘清不同主張的異同，以便就這一議題更好地向國際社會貢獻智慧。同時也應當意識到，在現行國際外空法框架下保護外空遺產可能面臨一系列法律挑戰，若不加以妥善處理，可能會破壞外空國際合作，導致外空遺產保護演變為在外空的“圈地運動”。面對這一議題，我們應審時度勢，考慮保護外空遺產對未來探索和利用外空規則的影響，積極參與制定相關國際規則，推動在現有國際平臺、框架下采取適當措施保護外空遺產。

2 外空遺產保護的新近動向

美國的國內規則保護客體過多、保護措施過當，且缺乏科學依據

2011年7月20日，美國NASA發布《建議》，該文件第一部分對相關術語進行定義后，分別從降落和登陸、移動、污染三個角度規定保護措施。《建議》在國際范圍內首先關注外空遺產的保護問題，所提出的外空遺產類型、相關保護措施具有啟發意義。但從保護客體和保護措施兩個方面分析，《建議》對美國政府月球文物的界定太廣、保護措施過當，相關避免干擾的界限劃分缺乏科學依據。

《建議》所保護的客體范圍片面，對美國政府月球文物的界定太廣，對其他主體的月球文物缺少關注。《建議》規定其保護的客體包括“阿波羅”（Apollo）系列飛船登月遺留的硬件設施；無人登月地點；月球撞擊點；月球表面留下的工具、設備；美國公民、機器人在月球的存在印記（包括：足跡、月球車軌道等）。[2]“為了全月球”網站公布的《月球上的人造材料清單》[3]中，除了使人類首次踏上月球表面的阿波羅11號飛船的相關材料，還包括大量重復納入清單的普通工具、設備等。對這些物體不加甄別地一體保護，無疑會導致外空遺產泛濫，最終影響人類對月球的正常探索和利用。因此，為數眾多的軌道設備、碎片等純粹為滿足利用目的，不具有特殊價值的物體不應得到保護。[4]《建議》自2011年10月后一直未更新，無法適應不斷發展的外空探索和利用活動，顯著表現為其僅保護美國政府的月球文物，而忽視了因美國私營主體在月球活動形成的外空遺產，更未關注其他國家的月球文物。

《建議》的保護措施過當，影響外空活動主體自由探索和利用月球的權利。《外空條約》第一條規定，締約國有權根據國際法自由探索和利用月球。《外空條約》第五條使受國家監督的非政府實體也享有上述權利。而《建議》為保護美國政府月球文物，對其他主體自由探索和利用月球的權利進行了一系列限制，包括為其他主體的航天器劃定飛越、著陸和撞擊月球界限、為相關“文物”劃定限制進入的“文物邊界”等。[2]月球表面積僅與非洲大陸相當，[5]對水資源集中的月球兩極區域，特別是月球南極的利用本就存在不斷激化的競爭，上述措施劃定的相關邊界減少了可供其他主體自由探索和利用的月面區域，損害其他主體依《外空條約》享有的正當權利。

事實上，《建議》相關避免干擾的界限劃分缺乏科學依據。首先，有學者認為《建議》提出的界限沒有科學依據支撐。[6]其次，《建議》指出應利用月面自然屏障（如：山丘、地形坡度等）減少航天器噴射物對美國政府月球文物的影響，然而《建議》同時規定，利用自然地形屏障并不影響前述的界限要求。[2]問題在于，若相關自然屏障足以阻擋航天器噴射物，相關界限就不再必要。《建議》并未對二者在何種情況下可互相取代進行更具體的規定，這顯示《建議》過分追求對美國政府月球文物的保護，而并未考慮其他主體探索和利用月球的現實需求，其相關措施并非完全由科學依據所支撐。

《建議》中的相關規則可能被主張構成習慣國際法。NASA《建議》作為一份美國聯邦機構發布的建議性文件，其本身并不具有美國國內法效力，更不產生國際義務。然而，美國國會于2020年頒布聯邦法案《保護人類太空遺產一小步法案》，使《建議》具有準法律屬性，其內容對具有美國國籍的外空活動主體具有法律效力。此外，該法案進一步規定，NASA應將“接受《建議》”作為未來其他主體與NASA合作探月的前提條件。[7]這將導致《建議》不僅對美國國內主體具有法律拘束力，還將產生“外溢效力”，對與NASA合作探月的其他外空活動主體具有拘束力，甚至不能排除《建議》中的措施長期實踐后被宣稱具有習慣國際法的地位。

美國主導發起的政府間國際文件無法反映國際共識

2020年10月，美國等8個國家簽署《阿爾忒彌斯協定》，該協定是美國為推行“阿爾忒彌斯計劃”尋求國際合作而發起的不具有法律拘束力的政府間國際文件，[8]截至2023年5月已有24個國家的航天局簽署。該協定首次在政府間國際文件中以專門條款規定保護外空遺產，第九條第一款規定“簽署方有意保護外空遺產，包括具有歷史意義的人類或機器人著陸點、人工制品、航天器，以及按照共同標準和實踐在天體上活動的其他證據。”[9]

外空遺產保護并非《阿爾忒彌斯協定》的主要關切，其主要目的是確保“美國與‘志同道合’的伙伴一起發展一系列原則，以確保外空探索事業的安全、和平、繁榮”。[10]因此，不被美國認為與其“志同道合”的國家無法加入《阿爾忒彌斯協定》，協定關于保護外空遺產的主張自然也無法反映該國的合理關切。出于意思自治，本就無可厚非。然而，外空屬于公域，《阿爾忒彌斯協定》簽署國保護外空遺產的措施必然對其他主體的外空活動產生影響。另外，與聯合國教科文組織（UNESCO）所保護的世界遺產相同，在國際法框架下保護外空遺產的前提應是外空遺產具有對全人類的重要價值，因此，相關保護措施應在國際平臺上充分磋商，以反映各方主體的合理關切。然而，《阿爾忒彌斯協定》的相關條款未在國際平臺充分磋商，僅由8個協定發起國內部磋商產生，后續成員也只能全盤接受已商定的條款。已有觀點指出，《阿爾忒彌斯協定》此種由少數國家商定相關措施，影響國際社會整體權利和義務的做法可能不被國際社會所接受。[11]

非政府組織一致關注保護外空遺產的先決問題

除政府間文件，非政府組織也對外空遺產保護這一議題提出了一系列倡議。相關倡議中，對外空遺產進行保護是共識，外空遺產的認定方式、遺產名錄或登記簿的編撰等保護外空遺產的先決問題得到了共同的關注。

海牙外空資源治理工作組于2019年11月發布的《外空資源活動國際框架發展要素草案》（簡稱《草案》）認為，外空資源活動應避免對指定的和國際認可的外空自然或文化遺址造成有害影響；應成立相關國際主體，并制定一份外空自然或文化遺址清單。[12]《草案》提出的相關措施相對較為完善，“指定的和國際認可的”這一表述也體現出該文件認可應在國際法框架下保護外空遺產，被保護的外空遺產應同時受到國家的指定與國際社會的認可，而不應由一國或少數國家單獨推行相關措施。然而，該文件僅考慮到“外空遺址”這一外空遺產類型，而忽略了數目眾多的“外空物體”這一遺產類型。此外，該文件也并不具備國際拘束力，[13]其提出的保護措施有待實踐的進一步推動。

加拿大英屬哥倫比亞大學空間法研究所于2020年4月召集數十位專家編撰并發布了《空間采礦溫哥華建議》，該文件鼓勵“對現有和未來的自然和文化遺址進行重要性評估，對空間采礦活動進行自然和文化遺產影響評估，并制定可供公眾查閱的國際遺址名錄。”[14]

非政府間國際組織“為了全月球”和海牙全球正義研究所均為聯合國和平利用外層空間委員會（UNCOPUOS）永久觀察員，也提出保護外空遺產的相關主張。“為了全月球”發布的《關于外層空間文化遺產的目標和行動宣言》中提出月球表面目前至少有111處文化遺產，呼吁應對各文化遺產提供相應的保護措施，該組織將開發公開的數字化遺產登記冊。[15]海牙全球正義研究所向UNCOPUOS提交了該組織發起的《關于太空商業活動行為準則的華盛頓合約》（簡稱《華盛頓合約》），該文件提出：“簽署方承諾保護由其國家監管框架指定的或聯合國系統內國際認可的外空遺產著陸點和文物。”[16]與海牙外空資源治理工作組所使用的“指定和國際認可”的表述不同，《華盛頓合約》為保護外空遺產設置了兩種途徑（國家指定或國際認可），并將二者視為同等地位，可能導致國內規則與國際法在外空遺產的認定標準、具體保護措施等方面的沖突與割裂。

3 外空遺產保護可能面臨的法律問題

可能與《外空條約》產生沖突

外空的特殊性質為保護地球以外的外空遺產帶來了法律方面的挑戰。[4]保護外空遺產將在一定程度上限制外空活動主體依《外空條約》第一條所享有的自由探索和利用外層空間的權利，導致與《外空條約》第一條的沖突。根據《外空條約》第一條，各締約國有權自由對外空進行探索和利用、進行科學研究以及進入天體的一切區域。要達到保護外空遺產的目的，必然要制定相關的措施如劃定保護區域，限制外空主體在該區域內的活動，或者使相關主體對保護區域內的自身活動承受更高標準的注意義務，以避免對外空遺產造成損害。NASA發布的《建議》中，為美國政府的月球遺址劃定了下降及著陸邊界、歷史文物邊界等區域，禁止美國國內的外空活動主體飛越或進入上述邊界。保護外空遺產與探索和利用外空，兩者價值取向不同，要求相關保護措施不應過度阻礙外空主體依據《外空條約》第一條享有的權利。

保護外空遺產，可能導致將特定外空區域“據為己有”的實際后果，與《外空條約》第二條產生沖突。《外空條約》第二條規定：“各國不得通過主權要求、使用或占領等方法，以及其他任何措施，把外層空間（包括月球和其他天體）據為己有。”此條所規定的“不得據為己有”原則已形成一項習慣國際法，[17]也有學者更進一步認為其形成強行法。在不提出主權要求的情況下，“排他”地使用外空，特別是持續地占有及使用外空特定區域，可能等同于事實上的“據為己有”。由于保護外空遺產需要建立相應的保護區，當月球上的特定區域被確定用于保護外空遺產時，其他主體進入、探索與利用該區域的權利將受到限制。從表面看，這似乎符合“據為己有”的特征，即“對某物行使排他的控制與使用”。[18]

對外空遺產進行國際保護可能損害《外空條約》第八條中的外空物體登記國對遺產享有的權利。根據《外空條約》第八條，外空物體的登記國享有對該物體的管轄權、控制權與所有權。本條同樣適用于構成外空遺產的外空物體。NASA即在其《建議》中重申：“美國政府繼續保持對NASA硬件和月球表面其他財產的所有權，包括‘阿波羅’任務的文物”。[2]除外空物體的登記國與權屬國，《外空條約》第八條限制了其他主體對外空遺產的處置。因此，保護外空遺產的相關措施可能與對外空遺產享有權利的國家產生矛盾。

不同的認定標準可能導致外空遺產泛濫

當前，對于外空遺產的認定缺乏統一適用的國際標準，可能導致外空遺產的泛濫。對于外空遺產的認定標準，《阿爾忒彌斯協定》簽署國、海牙外空資源治理工作組、海牙全球正義研究所分別提出了不同的主張。《阿爾忒彌斯協定》中的外空遺產的認定標準由簽署國制定，并將隨“簽署國的標準和實踐不斷發展”。海牙外空資源治理工作組提出的《草案》認為，外空遺產的認定應同時得到國家的指定和國際社會的認可。海牙全球正義研究所提出的《華盛頓合約》則認為，國家指定和國際認可應作為平行的認定外空遺產的方式。當前國際社會已達成共識，普遍認為外空遺產包括文化遺產和自然遺產。其中，文化遺產形成于人類探索外空的過程，一般表現為外空中具有重要意義的外空物體或人類痕跡。而對于何種外空物體或人類痕跡具有重要意義，目前尚無統一的標準。因此，不同主體所使用的不同標準，將導致外空遺產的泛濫，進一步將過分地侵蝕外空主體自由探索和利用外空的權利，甚至使保護外空遺產成為在外空“圈地”的依據。

4 啟示

審時度勢，積極參與制定外空遺產保護國際規則

當前，保護外空遺產的呼聲不斷，但這一議題尚未在聯合國框架下進行討論，相關主張僅是小范圍內的政府間政治承諾或不具有國際法效力的倡議。我國應在當前階段充分重視這一問題，對各方提出的倡議進行認真評估，形成自身主張，在恰當時機推動制定外空遺產保護國際規則。在保護外空遺產的初期階段，應厘清外空遺產的定義、認定標準、分類規則以及不同類別遺產的保護措施。

保護外空遺產不應過度損害外空探索和利用自由

保護外空遺產的目的在于紀念人類在探索利用外空過程中所取得的成就，為保護外空遺產可以適當減損外空主體的行為自由，但不應過度侵蝕外空主體依據《外空條約》享有的權利。因此，在外空遺產的認定標準上，應對待選客體進行甄別，將“人類發展的重要證據”作為外空遺產進行保護，不具有特殊意義的空間碎片、大量在外空休眠的外空物體不應被視為外空遺產。

在具體的認定標準上，《世界遺產公約》對于地球上的世界遺產提出了“突出的普遍價值”這一標準，世界遺產委員會進一步提出衡量一客體具有“突出的普遍價值”的10條標準。其中，有兩條與外空遺址的相關性較大，可用于衡量外空遺產的認定標準，即“代表人類創造性的杰作”和“與事件有直接或具體的聯系”。[19]

除了認定標準，外空遺產的具體保護措施也應兼顧保護與利用。應當認識到，外空對于人類來說仍然存在很多未知有待進一步探索，外空在將來較長時間內仍將以探索和利用而非保護作為活動的主基調，因此，保護外空遺產的具體措施應注意避免對外空探索和利用自由的過度侵蝕。1966年，因興建阿斯旺水壩，世界文化遺產阿布辛貝神廟整體遷移至高出河床水位60余米的后山上。外空遺產的保護也可以借鑒這一思路，除特定需要原地保護的外空遺產，不必在原地保護的外空遺產可以統一收集，轉運到外空特定區域。例如：在月面修建紀念館，集中保護并展示，為月球的探索和利用創造空間。

利用既有國際平臺，推動制定外空遺產保護國際規則

與外空遺產保護相關的多邊國際平臺主要有UNESCO和UNCOPUOS。UNESCO為聯合國的專門機構，有193個成員國，旨在通過教育、藝術、科學和文化方面的國際合作來促進世界和平與安全。在人類遺產的國際保護領域，UNESCO通過《世界遺產公約》、世界遺產委員會、《世界遺產名錄》等機制，已對1154處世界遺產進行了認定與保護。其在遺產的認定與分類、《遺產名錄》的編撰、具體保護措施的制定等事項上有著無可比擬的實踐基礎，可以為保護外空遺產提供借鑒。UNCOPUOS是聯合國大會專門處理和平利用外層空間國際合作的唯一委員會，現有102個成員國。其下設的兩個小組委員會中，法律小組委員會負責討論與探索和利用外層空間有關的法律問題。

外空遺產保護問題涉及人類遺產保護的國際規則與外層空間法兩個領域。在國際遺產保護法方面，外空遺產保護涉及人類遺產的認定、分類、保護措施等問題；在外層空間法方面，外空遺產保護涉及上述措施與《外空條約》等外空國際規則下的邏輯自洽問題。因此，保護外空遺產很難在UNESCO或UNCOPUOS任一平臺單獨解決。由于保護外空遺產從起始階段的遺產認定、分類到后續具體管理措施的制定，均是遺產保護國際規則與外空法規則相互交融的問題，也無法區分不同的階段，或在不同的平臺進行討論。因此，應由UNESCO與UNCOPUOS合作，吸納所有利益相關方形成工作組，工作組的構成應同時包括國際遺產保護與外空法領域的專家。