關于聯合國外空委觀察員地位的研究

杜輝 郭筱曦 范志涵 張曉萌 吳迪

（1北京空間飛行器總體設計部 2中國航天科技國際交流中心 3中國空間技術研究院）

1 背景

進入21世紀，特別是2010年以來，越來越多的國家進入航天國家行列，更多的非政府實體參與到航天活動中，聯合國和平利用外層空間委員會（簡稱外空委）的成員和觀察員數量也隨之快速增長。與此同時，聯合國成員國是否擁有外空委觀察員地位、非政府組織在外空委中的地位和作用等議事規則性質的問題也成為在外空委平臺上引發討論的重要事項。東西方在航天制度和文化上存在較大差異，其中一個重要的差異就是非政府組織的多寡。依靠以非政府組織為代表的非政府實體增強對規則的影響力，是美西方近年來在外空委著力運用的重要策略。因此，觀察員地位和作用表面上是一個議事規則問題，實質上涉及到大國航天博弈。

1959年，聯合國大會（以下簡稱“聯大”）在其第1472（XIV）A號決議“和平利用外空國際合作”中，決定成立外空委，并要求該委員會向后續的聯大屆會匯報其活動[1]。根據決議，可以明確外空委是聯大設立的附屬機構，類型為常設的委員會。從邏輯上說，對于《聯合國憲章》[2]和《聯大議事規則》[3]有明確規定可適用于委員會的事項，外空委應予以遵守；同時，在不違反上述文件規定以及有關聯大決議和決定的前提下，外空委也可以對自己的議事規則進行規定。聯大有關規定印證了上述邏輯推斷。《聯合國憲章》僅賦予了聯大根據需要設立附屬機構的權利，沒有對聯大與附屬機構的關系以及規則適用問題進行規定?！堵摯笞h事規則》第一六一條規定，“關于大會各委員會議事程序的規則及第四十五條和第六十條，適用于任何附屬機構的議事程序，除非大會或附屬機構另作決定?！钡谝涣粭l確立了聯大議事規則適用于外空委的原則，那就是在聯大或外空委沒有另作決定的情況下，外空委需遵守《聯大議事規則》中適用于附屬機構的議事規則。

本文首先對聯大關于觀察員資格、加入程序和權利的規定進行了整理，分析了其對外空委的適用性，可為外空委有關規則思考提供借鑒；然后，對外空委有關觀察員地位的規則進行了整理和分析，分析了有關發展動向；最后給出了改進建議，希望能對有關博弈提供支撐，對我國參與構建新的航天國際合作組織/機制提供有益借鑒。

2 聯大關于觀察員的規則

《聯合國憲章》和《聯合國議事規則》對聯大成員資格、加入程序和權利有較為明確的規定，但是，并未對觀察員資格、加入程序和權利進行專門闡述。聯大關于觀察員的有關規則主要源自實踐，部分規則零星地出現在聯大決議和決定中。實踐中，聯大通過決議授予觀察員地位并對相應權利進行明確。

1994年12月，聯大通過第49/426號決定“關于授予大會觀察員地位的標準問題”以限制觀察員數量的增加。根據該決定，觀察員地位今后僅給予國家以及其活動涉及聯大所關心事項的政府間組織[4]。

《聯合國法律年鑒2008》收錄了“聯合國秘書處提供給政治事務部的關于大湖地區國際會議（ICGLR）地位的法律意見”，對聯大授予觀察員有關規則和程序進行了較為系統的說明[5]。根據該法律意見，給予國際組織觀察員地位的進程，必須由一個或多個成員國發起。首先，一個或多個成員國請求在聯大議程中加入一個適當的議題；并隨請求應附上一份備忘錄，解釋為什么該議題應該被加入聯大議程以及為什么該組織應該被授予觀察員地位。然后，聯大總務委員會對請求進行審議，并向聯大提出是否應將該議題加入議程的建議。如果議題被加入議程，下一步是由一個成員國發起一個決議草案，據此，聯大將決定所提到的政府間組織是否將被邀請以觀察員地位參加聯大會議和工作。最終，聯大將對提出的決議作出決定。根據2000年聯大通過的54/195號決議，在全會審議之前，聯大第六委員會將會對所有觀察員地位申請進行考慮。在第六委員會進行審議時，將會確定申請者是否擁有國際組織的法律地位。

聯大已授予羅馬教廷和巴勒斯坦國以觀察員國地位參加聯大屆會和工作的權利和特權，它們的權利較其他觀察員要大。其他觀察員參加聯大屆會和工作的權利較為有限。它們可以在正式全體會議的辯論中發言，但是通常不能參加閉門會議；它們不能參與聯署決議，不能提出程序性動議，例如程序問題。如果聯大主席允許，觀察員可以針對某一發言作出回應；在其他情況下，觀察員不能作出回應[6]。歐盟作為一個特殊的政府間國際組織，一直在聯大爭取更多的權利。2011年5月3日，聯大通過了A/RES/65/276*號決議《歐盟參加聯合國的工作》，對歐盟的有關權利和安排進行了規定[7]。根據該規定，歐盟代表沒有表決權，無權充任決議或決定草案的共同提案方，也無權推薦候選人；獲準列入主要群組代表的發言者名單；獲準口頭提出歐盟成員國商定的提議和修正案。

在觀察員資格和加入程序方面，聯大的規定較為具體，與聯大的具體機構設置和程序緊密聯系，不具有普適性；且外空委已經形成了與聯大較為不同的關于觀察員資格和加入程序的規定和實踐，所以聯大上述規定并不能直接適用于外空委。盡管如此，作為聯大的附屬機構，外空委若制定有關規則，或就相關問題進行討論和磋商時，仍應參考聯大的有關規定和實踐。在觀察員的權利方面，考慮到目前外空委并未有明確的規定，若不與外空委已有規定相沖突，聯大的有關規定和實踐應可以適用于外空委。

3 外空委有關規定和實踐

關于觀察員地位的有關規則和實踐

成員和觀察員地位的授予，以及擁有上述地位的國家或其他實體參加活動的方式，應是一個組織或機制議事規則的重要內容。但是，長期以來，外空委從未正式通過其議事規則。2016年，秘書處較為全面地梳理了有關規則，并向2016年6月召開的外空委屆會提交了會議室文件《與聯合國和平利用外層空間委員會工作程序和方法相關規則摘編》[8]。此外，秘書處提交給2020年2月召開的第57屆外空委科技分委會的《和平利用外空委員會及其附屬機構治理和工作方法》也列出了成員已達成協商一致的措施[9]。

實踐中，加入外空委的實體包括三類：聯合國成員國、政府間國際組織和非政府組織。其中，只有聯合國成員國可以成為外空委成員，政府間國際組織和非政府組織只能以觀察員地位參加外空委有關活動。實踐中，是否授予外空委成員地位由聯大決定，結果在聯大當年關于和平利用外空國際合作的決議中給出；是否授予觀察員地位則由外空委決定，聯大僅在當年關于和平利用外空國際合作的決議中進行核可。

對外空委歷年文件進行分析，并結合外空委近年來的實踐和秘書處提供的有關會議文件，可以總結出外空委關于觀察員地位（包括：資格、加入程序和權利）的規則如下。

（1）觀察員資格要求

結合有關文件和實踐，可以將具有觀察員資格的國家或實體分為4類：聯合國成員國，聯合國系統的組織和實體，國際政府間組織，以及國際非政府組織。

1）聯合國成員國。1971年聯大第2837（XXVI）號決議批準的聯大程序和組織合理化問題特別委員會的結論[3]第九章“大會的附屬機構”B部分“機構的組成”規定，“特別委員會認為每一機構的成員組成須視該機構的性質與職務而定，因此不能作籠統的規定?！薄疤貏e委員會認為大會各附屬機構應有權適時邀請非該機構成員的成員國參加討論該機構認為與該成員國有特別關系的問題，但無表決權。”據此可以認為，外空委有權確定自己的成員組成，且有權邀請非外空委成員的成員國參加外空委有關討論。

《聯大議事規則》除第十三章“委員會”對附屬委員會的設立、主席團成員、工作的組織、會議的掌握、表決等具體業務進行了規定外，均未有與觀察員地位有關的規定。《聯大議事規則》第十三章第一〇〇條規定，“每個成員國可派遣代表一人出席各主要委員會和大會所設立的、全體成員國都有權派遣代表出席的任何其他委員會?！庇捎诟鶕嵺`和聯大關于和平利用外空國際合作的系列決議，外空委并不是全體聯合國成員國都有權派遣代表出席的委員會，所以聯合國成員國并沒有不經批準派遣代表出席外空委的權利。

通過分析可知，若受到外空委邀請，聯合國成員國可以參加外空委有關討論，但是無表決權。若經外空委同意，聯合國成員國可以觀察員地位參加外空委的會議。

2）聯合國系統的組織和實體。在實踐中，聯合國系統的組織和實體均可直接向秘書處報名，以觀察員地位參加外空委及其附屬機構的會議和活動。目前，還沒有找到聯合國、聯大或外空委有關此方面的文字依據。

1961年聯大1721（XVI）B決議要求外空委與外空事務相關的政府和非政府組織保持密切聯系。1968年通過的聯大2453（XXIII）B決議，請各專門機構及國際原子能機構審查其主管范圍內各部門由于使用外空已發生或可能發生并經其認為應提請外空委注意之特別問題，并就此等問題向委員會提交報告，請其審議；同時請它們向外空委提送關于其在和平利用外空方面工作之進展報告。此后，1969—1974年，每年的聯大關于和平利用外空國際合作的決議，都會提出相同的要求。1975—2003年，每年的聯大關于和平利用外空國際合作的決議，請專門機構和其他國際組織向外空委提送關于其在和平利用外空方面工作之進展報告。2003—2013年開始，說法改為“聯合國系統實體和其他國際組織”。2014年開始，每年的聯大關于和平利用外空國際合作的決議不再提及上述內容。上述決議或可以看作是外空委與聯合國系統組織和實體特殊關系的依據。

3）政府間組織和非政府組織。政府間組織和非政府組織需經過申請才能成為外空委觀察員。1990年，第33屆外空委屆會考慮了向政府間和非政府組織授予外空委觀察員地位的指南。當時的外空事務處建議了可能標準[10]。在第33屆會議上，外空委同意了部分建議，并作出規定如下：申請外空委觀察員地位的非政府組織應該擁有聯合國經社理事會咨商地位；而且，作為其工作項目的一部分，該組織所關心的事務應該包含在外空委的能力范圍之內。

在2010年舉辦的第53屆會議上，外空委同意：觀察員地位可臨時授予非政府組織，期限為3年，等待它們申請聯合國經社理事會咨商地位的狀態信息；如有必要，臨時觀察員地位可以再延長1年；一旦確認這些組織的聯合國經社理事會咨商地位后，將授予這些非政府組織常駐聯合國外空委對政府間組織申請觀察員地位的要求并不多，僅是要求其所處理的事務在外空委能力范圍內，目的和目標符合聯合國憲章精神、目標和原則[10]。

（2）成為觀察員的程序規則

1）聯合國成員國。結合上述關于觀察員資格要求的分析，可以看出，聯合國成員國申請成為觀察員有兩種途徑：一是受到委員會的邀請參會；二是主動提出請求，并經委員會同意[11]。關于第二種途徑，聯合國成員國可以在外空委有關會議開始前，向秘書處提出請求，并請秘書處將請求轉達給委員會決策。

2）聯合國系統的組織和實體。實踐中，聯合國系統的組織和實體可以直接向秘書處報名，以觀察員地位參加外空委及其附屬機構的活動。

3）政府間組織和非政府組織。綜合分析有關文件和近年來外空委的實踐情況，可以得出政府間組織和非政府組織加入程序規則為：

第一步，致函外空委秘書處，表達申請加入的意愿，附上組織章程及相關文件，告知其工作與外空委的相關性。若申請者為非政府組織，還需提供經社理事會咨商地位證明文件、非盈利機構證明文件（非必要）等材料。

第二步，秘書處準備一份會議室文件，說明收到了申請，并把相關材料加入該文件。秘書處將該文件提交最近一次的外空委屆會討論。

第三步，外空委屆會期間，與會代表在“其他事項”議題下，就申請加入外空委一事進行磋商。若達成協商一致，則在外空委當年提交給聯大的報告中，建議聯大授予該組織外空委觀察員地位。若該組織為非政府組織且尚未獲得經社理事會咨商地位，則建議聯大授予其為期3年的臨時觀察員地位，以等待其申請經社理事會咨商地位的信息。

第四步，聯大第四委員會和聯大先后對外空委的報告進行審議。若同意，則在聯大關于“和平利用外層空間方面的國際合作”決議予以核可。

（3）觀察員的權利

目前，外空委并沒有對觀察員的權利作出明確的規定。結合有關規則討論和外空委多年的實踐，可以將觀察員的權利歸納為如下幾類：①觀察員可以參加外空委及其下屬小組委員會、以及工作組和專家組等的會議，并作議題發言或技術報告等；②觀察員可以向外空委及其下屬小組委員會提交關于其工作情況的報告；③觀察員可以向外空委提出有關建議；④觀察員不能參與決策。[11]

關于歐盟作為觀察員的權利，外空委應結合《聯大議事規則》有關規定來執行聯大A/RES/65/276*號決議“歐盟參加聯合國的工作”。歐盟代表曾多次在外空委及其附屬機構的會議上援引上述決議。

有關發展動向

1）觀察員資格審核較為寬松，獲得觀察員地位的非政府組織數量快速增長。自1959年正式成立直至2007年，外空委共授予22個組織觀察員地位，且觀察員組織大多為政府間國際組織或者國際知名的非政府組織。相比之下，2008—2022年，外空委觀察員組織則新增了27個，且絕大部分新獲得觀察員地位的組織都是非政府性質的，有些甚至是私人基金會或是新成立不久尚未開展實質工作的非盈利組織。對于未及時取得經社理事會咨商地位的觀察員，外空委在實踐中存在沒有按照規定取消其觀察員地位的情況。

2）觀察員所受約束較小，權利有擴大的趨勢。外空委秘書處雖對觀察員資格和觀察員地位授予程序進行了摘編，但是并沒有給出觀察員的權利和參與議事的完整規則。不具有經社理事會咨商地位、尚未取得常駐觀察員地位的組織和實體，在實踐中，與常駐觀察員權利沒有區別。觀察員針對決策性質的問題發表意見的情況時有發生；某觀察員組織提出了設立紀念日這一明顯具有提案性質的動議，還得到了外空委批準；某觀察員組織員工，還可能擔任某工作組主席。

3）國際政治對外空委觀察員地位授予工作的影響有增加的趨勢。自2017年起，外空委幾乎每年均會因為某國申請成為觀察員而引發激烈辯論，多次因無法達成協商一致而將問題轉移到聯大審議。在俄烏沖突的背景下，外空委受到國際政治局勢影響的趨勢更加明顯?？梢灶A見，未來外空委圍繞觀察員地位授予問題的政治博弈仍會加劇。

4 建議

在大量來自發達國家的非政府組織成為外空委觀察員并在其中發揮越來越大影響力的背景下，新興航天國家以及發展中國家的“聲音”勢必會受到削弱，這些國家在外空規則博弈中的話語權和影響力必然受到負面影響，并進而無法有效維護自己的航天發展利益。與此同時，外空委作為外空領域最具權威的政府間平臺的地位也勢必受到削弱，這十分不利于構建以聯合國為核心的外空全球治理體系。所以說，外空委觀察員地位不僅是一個議事規則問題，更是一個事關大國博弈的重要問題。為促進外空委健康發展，維護我國以及廣大新興航天國家和發展中國家的航天發展利益，提出以下關于觀察員地位的建議。

1）建議推動外空委明確觀察員參與議事的規則，對觀察員權利進行適當約束。聯大對觀察員的權利有較大的限制，除梵蒂岡和巴勒斯坦兩個非聯合國成員國外，其他常駐觀察員均不擁有共提決議、就自身相關事項進行答辯和參加閉門會議的權利。建議外空委明確：觀察員不擁有獨自發起或共提任何具有提案、動議性質倡議和建議的權利，限制觀察員答辯的權利，只允許觀察員提交關于其自身事務中落入外空委能力范圍之內的工作進展情況的報告，明確區分常駐觀察員和觀察員的權利，明確聯合國成員國作為觀察員參加外空委工作的權利。

2）建議推動外空委限制觀察員數量的增長。限制觀察員數量增長，有利于外空委更好地按照1472（XIV）A決議履行自身職能，將有限的資源更加聚焦于鼓勵開展國家級外空研究計劃、促進國家間的外空合作。1994年12月，聯大通過的第49/426號決議的目的就是為了限制觀察員數量的增加。建議促使外空委借鑒聯大的有益實踐，從如下3個方面限制觀察員數量的增長：一是將觀察員地位僅授予政府間國際組織和具有廣泛影響的國際性的非政府組織；二是不將觀察員地位授予開展商業活動的非政府組織以及私人基金會資助的非政府組織；三是僅將觀察員地位授予擁有經社理事會咨商地位的國際性非政府組織。

3）建議推動外空委進一步規范授予觀察員地位的程序。參照聯大觀察員地位的程序，建議觀察員申請應該由至少一個外空委成員發起提案，請外空委授予某個政府間組織或非政府組織觀察員地位，改變目前由政府間組織和非政府組織自行向外空委提出請求的現狀；參照聯大既有實踐，在外空委就是否授予觀察員地位進行決策前，建議請法律小組委員會就申請者的法律狀態給出意見。