耦合治理結構：一種現代農村社區的治理結構
——基于蘇南X鎮的田野經驗

高萬芹，龍 斧

一、從“雙軌政治”到“耦合治理”：現代化視野中的基層治理

改革開放以來，隨著基層社會的轉型和變遷，基層社會治理的難度日益增加，如何應對新的治理形勢成為擺在黨和國家面前的重大課題。黨的十八屆三中全會從當下國家治理的現實出發，提出要推進國家治理體系和治理能力的現代化。基層治理體系是國家治理體系中最基礎和最關鍵的部分，其改革成效直接影響到國家治理體系和能力的現代化。

學界圍繞如何推動基層治理體系現代化開展了大量研究，這些研究形成了兩條主要路徑：一是制度路徑下的基層行政建制；二是社會化路徑下的基層自治變革①②江必新：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《光明日報》2013年11月15日，第01版。。制度路徑下的基層治理體系變革研究，即把制度化、正規化和科層化作為基層治理體系現代化的重要方向③④張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》，上海人民出版社，2007年。，研究重點放在通過合理的制度設計和行政建制來規范農村基層的治理結構和權力體制，構建一個理性化、現代化的權力運行結構①②彭澎：《農村基層治理體系和治理能力現代化發展的價值理念與建構目標》，《湖湘論壇》2015年第1期。。例如，推行村干部職業化，實現村級組織的正規化管理和科層化建設③④⑤高萬芹：《村干部職業化的實踐、后果及其制度監控——以南京遠郊農村經驗為例》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2019年第1期。。但這種過于強調通過科層制度建設來加強基層治理能力的方式，也遭到了一些質疑。魏小換發現基層治理制度化水平的提高，并沒有帶來高效的制度執行力，基層治理很容易演變為缺乏實質內容的形式化治理⑥魏小換，吳長春：《形式化治理：村級組織性質的再認識》，《廣東社會科學》2013年第4期。。這是因為基層治理的制度化路徑不等于治理能力的提升，缺乏相應的社會基礎，很容易造成有制度建設卻無制度化能力⑦冷波：《基層規范型治理的基礎與運行機制——基于南京市W 村的經驗分析》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2018年第4期。。李祖佩更是提出通過制度路徑來提升基層治理能力，加強國家基礎性權力建設的方式，并不適合中國的歷史和現實⑧李祖佩：《項目制基層實踐困境及其解釋——國家自主性的視角》，《政治學研究》2015年第5期。。

社會化路徑下的基層治理體系變革，則側重把非制度化、非正規化和激活自治作為基層治理現代化轉型的重要方向。這一路徑下的研究重點放在理解中國基層治理面臨的社會基礎和歷史基礎，深入反思什么是適合中國現代社會的基層治理體系。如費孝通認為傳統時期的中國鄉村治理是一種“士紳”模式下的“雙軌政治”（即自上而下的官僚體系和自下而上的地方自治兩軌），國家沒有能力對鄉村社會進行直接的正規化管理，官僚制度一般到縣一級，國家依賴士紳在鄉村社會實現地方自治⑨費孝通：《中國士紳》，中國社會科學出版社，2006年。。即使在清末民初，清政府推行政權下沉，國家也無能力實現正規化和官僚化，地方社會還是保持一種“半正式行政”的治理模式⑩賀雪峰：《鄉村治理的制度選擇》，《武漢大學學報》（人文科學版）2016年第2期。。地方社會保持“雙軌政治”或“半正式行政”的治理模式，不僅因為國家缺乏應有的社會基礎和財政實力，而且也因為它有較強的治理績效，能防止中央集權的破壞和基層行政的僵化，實現國家與社會的有效互動?黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。。因此，在相當長的一段時間內，基層治理都難以完全實現正規化，必須采取措施保證社會自治的空間。在理論層面，社會化路徑下的研究也與西方的“國家限度理論”、“公民社會理論”相契合，它有效地反思了單純依靠制度建設來加強國家治理能力的有效性，也意識到國家社會合作共治的必要性?王建生：《西方國家與社會關系理論流變》，《河南大學學報》（社會科學版）2010年第6期。。

表1 基層治理體系現代化的兩種路徑

西方現代化治理理論試圖從國家和社會非此即彼的“零和博弈”中走出來，通過加強國家和社會的有效合作來實現現代國家的治理①韓慶齡：《電商經濟與村落社區的現代性轉型》，中國社會科學出版社，2020年，第215-218頁。。多元主體參與協商、國家和社會合作共治也被認為是國家治理現代化的重要組成部分，對提升國家治理能力具有重要意義②陳家剛：《協商民主研究在東西方的興起與發展》，《毛澤東鄧小平理論研究》2008年第7期。。因此，冷波認為應該從社會這一角度出發，重新審視基層治理體系的變革，提出“雙軌政治”在當今社會的合理性和在國家社會之間保留緩沖空間的必要性③冷波：《“雙軌政治”重構與村治結構創新——以湖北省秭歸縣“幸福村落建設”為例》，《中共寧波市委黨校學報》2018年第3期。。黃杰進一步提出現代型治理結構應該是“耦合”型的，是正規化治理和非正規化治理手段、國家和社會力量的相互滲透、嵌入、合作和多重互動④黃杰：《耦合治理結構與大國治理：對“雙軌政治”的重溫和拓展性解讀》，《浙江社會科學》2012年第9期。。“耦合”所包含的滲透、嵌入、合作與互動關系也進一步拓展了“雙軌政治”在當今社會的內涵⑤朱靜輝：《雙重鏈條與耦合治理：社區治理結構的一個分析框架》，《寧夏社會科學》2018年第4期。。然而，已有研究對耦合治理結構的分析遠不足，對雙軌政治在當今社會的表現和機制探索也非常有限。

耦合治理結構既要求國家力量的下沉，也要求社會力量的協作共治，亦需要通過制度建設和民主參與機制的設置來實現國家和社會的有效合作。然而，現實的張力在于國家和社會的協作共治很難在實踐層面落實，基層治理體系的制度化建設與基層社會的自治能力很難相容。實踐中往往出現一邊倒的情況，要么過于強調基層治理體系的制度化和規范化，國家的行政力量干預過強；要么過于強調社會自治的重要性，卻沒有看到鄉村社會自組織的困境。因此，已有研究在實踐層面對耦合治理結構的探索不足，對如何加強耦合治理結構中行政和自治有效銜接機制的研究也不充分。

本文在已有研究和全國各地的調研實踐基礎上，以經驗較為成功的蘇南X鎮為例，來剖析耦合治理結構中國家行政力量和社會自治權力的有效合作機制。研究發現耦合治理結構的建立需要通過制度和組織體系重塑來推進村級治理體系行政化改革，同時激活村民自治，即有效的基層治理需要正規化的制度建設，也需要激活村民自治以應對不規則的村莊社會。

二、田野呈現：從傳統農村社區走向現代農村社區

X 鎮位于蘇州某區南部，是連結蘇錫常和杭嘉湖地區的交通樞紐，總面積135.65 平方公里，總人口12.5萬人，全鎮轄21個行政村，7個社區。X鎮是一個典型的工業重鎮，是中國紡織織造名鎮。2015 年，全年實現地區生產總值119.48 億元，完成公共財政預算收入6.41億元，財政實力雄厚。得益于較為發達的工業經濟，該鎮的城鄉一體化程度較高，其農村地區不同于傳統以農業為主的村莊，更像是現代城市社區，工業基礎雄厚、外來人口密集。以Y社區為例，Y社區村域面積7.06平方公里，農業用地所剩無幾，土地主要用來發展工業，入駐企業300 多家。全村本地人口3 253 人，但外來人口卻有18 000 余人，遠超本地人口。由于工業經濟發達，該村集體收入較高，每年僅地租收入就有200 多萬，再加上國家自上而下的資源和企業捐助，每年的村級可支配收入達300萬。

經濟社會發展的同時增加了村級治理難度。在Y社區，村級治理事務已不同于傳統農村社區，外來人口管理、環境整治、拆違控違、安全生產、出租房整治等行政管理事務大量增加，提高公共服務水平，實現城鄉一體化成為村級治理事務的重點，而農業生產管理服務的內容大大減少。另一方面，Y社區雖已不是傳統意義上的農業型村莊，但也沒有演變為真正的城市社區，村莊仍保留非程式化、非規則性的一面。土地的集體產權屬性決定了農民的利益紛爭仍比較復雜，農民仍按照地方社會的規則行動，村民小組仍是一個半熟人社會。因此，Y社區作為一個轉型中的現代農村社區，既像一個現代城市社區，又帶有一些農村社區的特質。這也給村級治理帶來挑戰，其村級事務的復雜性遠超出現有村級組織的治理能力。

面對上述問題，X 鎮所在的地方政府推行了一系列改革，重組現有的基層組織體系，一方面推動科層管理，實施村級組織行政化改革以適應行政管理事務的增多；另一方面，政府也沒有將行政建制推行到底，在小組層面保留基層自治空間以應對不規則的村莊社會。改革后的基層治理體系在治理主體、治理方式和治理結構上呈現出復合性和耦合性的一面，行政權與自治權并行不悖地存在于基層治理實踐中，從而使該地區的基層治理體系更能適應現代農村社區的治理訴求。

三、雙軌政治的現代轉型：耦合治理結構的形成

（一）復合型的治理主體：職業化村干部與非體制精英的耦合

面對大量增加的經濟、社會和政治事務，地方政府需要更積極有為的治理主體。因此，X鎮所在地方政府首先從治理主體上進行變革，一方面推動村干部職業化改革，以拿薪資的專職村干部代替兼職干部。另一方面，充分吸納鄉村社會的各種力量，激勵非體制型精英參與村級治理。

1. 職業化村干部

2005 年以來，隨著城鎮化進程的加快，X 鎮所在地方政府不斷推進村干部的職業化改革，由鄉鎮統一招聘、面試和調配，并提高村干部的薪酬待遇，以激勵他們做好本職工作。改革后，村干部不再是拿誤工補貼的兼職干部，而是拿薪酬的專職干部。以Y 社區為例，2017 年村書記一年的工資收入10 萬，主任是其九折，主任助理八折，婦女主任和會計是七折，這只是每年的基本工資和績效工資，再加上年終獎勵、各種補貼、加班費等，收入會高出2～3萬，同時還有五險一金。較高的收入和保障可以讓他們專心做村干部。

在提高村干部薪酬待遇的同時，地方政府開始對他們進行正規化管理。首先，地方政府推行“坐班制”和“考勤制”，要求村干部每天坐班考勤，要求村級組織周六周日分派人員來值班。同時，鄉鎮政府還通過工資績效改革來加強對村干部的激勵和管控。在鄉鎮政府考核體系中，工資被分為“基本工資”和“績效工資”兩部分，其中，績效工資占總工資的一半多。而績效考核基本上是由鄉鎮各條線部門根據村干部完成上級任務的情況來評分。為進一步激勵村干部為鄉鎮政府辦事，鄉鎮政府還為村干部進入官僚系統提供渠道，例如村干部可以通過考試或提拔進入鄉鎮政府成為公務員。這種方式拓寬了村干部的職業生涯和政治前途，也讓村干部的角色和身份認知發生了變化。不少村干部覺得自己是被鄉鎮政府聘用的工作人員，是鄉鎮政府的一部分，他們的主要任務是處理鄉鎮下派的行政事務。村干部這種身份、角色和業務中心的轉變，淡化了自身作為村民“當家人”的意識。

2. 非體制型精英

與體制內職業化的村干部不同，村莊中還有一部分非體制型精英，他們主要是一些熱心的老黨員、老干部、鄉賢能人、積極分子等，他們在村莊社會中有一定的權威和聲望，也有一定的積極性參與村莊公共事務。地方政府和村級組織意識到了這部分非體制型精英的重要性，積極動員他們參與村級治理，為他們提供各類榮譽稱號和身份符號，并通過成立議事小組、監督小組、調解委員會和文體小組等組織把這部分閑散力量動員起來，給予他們充分參與村莊公務的權利。

非體制型精英大都比較空閑，政府和村民對他們的信任和重視讓他們有較強的榮譽感和責任感參與村莊公共事務。非體制型精英也把自己視為“當家人”，反映自下而上的村民訴求，防止職業化村干部出現以上級利益為主，卻不顧村民訴求的現象。他們的存在也對村莊權力結構形成制衡，能夠代表村民與村干部進行協商。

由此可見，在村級治理主體重塑方面，地方政府并沒有因為推動村干部的職業化而忽視對非體制型精英的吸納，反而比較重視非體制型精英在村級治理和村民自治中的作用。體制化的村干部與非體制型精英并行不悖地存在于村級組織體系之中，形成了復合型的治理主體。在村干部成為體制代言人的同時，又通過非體制型精英來彌補村干部“當家人”角色的不足，有效地解決了村級組織正規化所帶來的“自治主體缺失”的問題。

（二）綜合型的治理方式：正規化與非正規化治理方式的耦合

與復合型的村治主體相對應，村級治理方式也同步發生了重大變化。一方面，村級治理的行政化色彩越來越濃，治理方式越來越正規化；另一方面，正規化的治理方式存在邊界和局限，需要非正規的治理方式介入。

1. 正規化的治理方式

在村干部尚未職業化之前，村干部的工作方式并不正規，很少有文字記錄或記錄較為簡單。村干部職業化以后，正規化管理提上日程，村級治理逐漸文牘化、程序化和規范化。現在村干部做任何工作都要有文字備案，大到村級公共工程、公益事業、資源分配，小到通知下達、村民矛盾糾紛調解等，都要用照片、記錄、簽字等方式來證明工作的執行情況。因此，村級治理工作變得更為繁瑣，每一項業務都需要大量的表格和文字工作來證明，上級要憑這些文字工作來確定村級治理的狀況。同時，村級組織的自主性和隨意性降低，村干部越來越“依規辦事”“依法治理”。任何有關村級財務的使用和決定都要一級級上報，經過上級部門的授意，通過他們嚴格的審核才可以執行。一些政策任務的推動主要靠講道理、講法律，如果反復做工作講不通，村干部就只能自我消化或是移交到上級政府或相關負責部門來解決，不再運用關系、面子、動員群眾等非正式手段。以環境衛生整治為例，村級組織主要是負責公共區域的垃圾清理工作，農戶門前垃圾主要由農戶清掃。但在實際工作開展中，經常遇到一些農戶不掃門前垃圾。遇到這種情況，村干部先是給這部分村民反復講道理講政策。當講道理講政策講不通時，村級組織往往會出錢雇人清掃個別農戶門前的垃圾。當不掃門前垃圾的人越來越多，超出村級組織的承受能力時，村干部們就會上報到鄉鎮政府，由鄉鎮政府出面解決，因此，原本一個清掃垃圾的小事，村干部都會正規辦理，最終導致個人事務變成政府的責任。同樣，涉及違搭違建的大事情，村干部只需要走正規程序，證明自己確實做了群眾工作，即使村民不執行拆違，村干部也可以免責。因此，村干部在推行工作任務時不會采取強制措施，也很少動用人情資源，而是公事公辦。問題解決不了就直接報給鄉鎮政府，鄉鎮政府再動員執法大隊或綜合治理中心，由公安或城管等體制力量來依法解決違搭違建的問題。而Y社區所在的鄉鎮政府恰好有足夠的財政實力來建立龐大的行政執法力量，以支持村級治理工作。

正規化和程序化的治理方式造成了村級治理任務大增，這就要求鄉鎮政府派出更多的行政和人員力量加入進來。為更好地完成各項行政工作和任務，村級組織在擴大人員規模的同時，也推行專業化的分工。以Y社區為例，除了書記、主任、婦女主任、會計等常規人員，村里還增加了主任助理、聯隊會計和一個村務協助員，共7 人。主任和書記統抓全面工作，主任助理主要是協助主任做好治安管理、環境衛生方面的工作，兼具民政救助和征兵工作。村會計主要負責村財務的工作，兼任黨建和農業服務方面的事情。婦女主任主要負責計劃生育政策和婦聯方面的事情，日常在村服務大廳坐班。村里還招聘了一個聯隊會計，專門負責每個小組的資產管理和農保發放。這樣每個村干部都直接對接鄉鎮的專屬條線部門，不屬于自己業務范圍內的事務很少去管。但即使這樣，村委班子成員也明顯感覺人手不夠，他們需要更多的成員。為更好地推進村務工作，村干部正在向上級申請擴大班子成員，也要求上級更多條線部門的行政力量下沉到村，希望進一步壯大村級組織的正規化力量來應對繁雜的村級事務。

2. 非正規化治理方式的運用

正規化的治理方式雖然能夠應付不斷增加的行政任務，尤其體現在外來人口管理、環境整治、出租房整治等任務方面，但村莊中還有一些治理事務，需要動用非正規的治理方式來解決。首先，在一些私人矛盾糾紛領域，需要動員小組長、家族權威和鄉村精英等鄉村內部的非正式權威資源。在這一問題上，村干部會先去做調解工作，但一般難以調解下來，他們更多的依賴小組長、四鄰親戚、家族權威以及一些村莊社會聲望較高的民間權威去做工作。在涉及核心利益時，鄉土社會的人情面子資源和非正式的規則是化解村民利益糾紛的有效資源。如在宅基地糾紛上，有些村民出于風水意識在建造房屋時故意建高，擋住鄰里的風水。在法律層面，村民在自己宅基地上的建房行為只要不違法，別人無權干涉。但從民間社會信仰和鄉村社會規則層面，這一行為并不符合地方規范。這時村級組織就需要熟悉地方規范的民間權威來調解雙方的矛盾。矛盾中的雙方出于地方社會的人情面子和鄉村社會輿論規則壓力，會在民間權威的調解下遵循地方社會的建房共識，從而有效化解矛盾。

其次，在公共品供給和建設方面，村級組織可以大量運用非正式手段來解決公共品建設中的最后一公里問題。公共品最后一公里問題涉及到村民需求偏好的表達、項目的供給順序、補償標準和方案的確定、村民利益訴求的調解以及釘子戶的治理等，這些問題涉及到村民的核心利益，存在諸多制約因素。以Y 社區修建公共廣場時產生的釘子戶問題為例，Y社區某小組想建一個公共廣場作為本組的休閑活動場所，但是在項目實施過程中，有一戶因為占地補償不滿意不同意修建。為解決釘子戶問題，村干部和村民代表會通過不斷開群眾會來動員普通村民形成利益共識，利用村莊社會的輿論壓力來約束此釘子戶。村干部雖然拿這一戶人家沒有辦法，但普通村民則有很多的手段，他們通過人情斷交、負面輿論評價，甚至是不讓其從家門口通過等非正式手段來制約釘子戶。面對村民的非正式懲罰，這戶人家逐漸感受到壓力，最后在一個村莊精英的調解下同意修建。

再次，在村集體資產和資源的使用、村級利益分配以及村級財務的運作方面需要非正式的村民參與和監督。村級組織需要專門成立理財小組來監督村務運轉，每年也要公布村級財務的收支情況，組織村民代表、小組長、理財小組等就村集體資金的使用進行民主商議，并制定詳細的使用規則，形成統一的分配意志和方案。例如，在民主決議下，村民自我決定將村集體收入用來進行村莊建設和福利分配，具體如何建設，如何分配，都是在村民的充分參與和討論下進行的。如果內部產生爭議，村民會按照地方社會的共識、規范和道德人情來解決爭議，形成共識，打消個別人的不滿，從而更好地化解利益和資源分配的問題。

（三）雙重組織架構再造：行政單元與自治單元的耦合

1. 行政力量下沉

為實現村級治理的正規化，地方政府還會進行條塊整合，推動行政管理力量和權力的下沉。X鎮所在的地方政府建立了以“社會綜合治理中心”為核心的大聯動平臺，“社會綜合治理中心”由兩個核心部分——“網格中心+智慧平臺”構成。“網格中心”主要是整合公安、城管、環保、安檢和食藥監等部門的力量，組成專門的線下平臺，處理鄉鎮范圍內的綜合治理事務。網格中心除了少量正式編制的公務員，其他都是鄉鎮聘用的“網格巡查員”。網格巡查員的主要任務是根據鄉鎮政府和各條線布置的任務下村進行檢查和反饋，并形成任務單（各個村任務的完成情況）。X 鎮總共有70 多名“網格巡查員”，分配到每個村差不多3～4名網格巡查員。“智慧平臺”是一個技術平臺，平臺管理員要把網格巡查員反饋上來的信息和任務單統一錄入到智慧平臺上，然后再由平臺管理員進行統一歸類，并把不合格的任務單返回到村莊，由村干部進行處理。

線上線下平臺的建立把行政管理力量直接下沉到村一級，實現了鄉鎮政府對村級組織的直接管理、督促和協助。納入網格管理體系的村級組織要按時完成上一級布置的行政任務。網格員每天都會在村莊中巡視，監督村級組織是否在認真執行鄉鎮布置的行政事務，如安全隱患、違建違搭、環境衛生等，并將發現的問題拍照上傳到鄉鎮“智慧平臺”，形成任務單。再由鄉鎮的智慧平臺管理員，按照屬地管理的原則，把任務單分配到各個村來解決。村里有及時完成這些任務單的期限和要求，因此村一級收到任務單后要立馬去處理，處理完成以后，網格員還要檢查驗收，拍照上傳。鄉鎮智慧平臺管理員進行審核通過以后，才可以結案。有了第三方做檢查，村干部就只能盡心盡力地完成上級任務。為了監督網格員是否認真履職，地方政府還通過GPS定位技術和無人機巡查等技術手段來檢查網格員，這實際上就是地方政府通過條線資源的下沉和技術監控手段來推動村級組織完成鄉鎮任務。

除了監督，社會綜合治理中心的另一作用是利用自身的行政力量和資源，協助村干部完成村級治理工作。如一些行政任務單純依靠村級組織的力量確實難以完成，通過平臺反饋到綜合治理中心后，綜合治理中心就會聯動各條線的行政執法力量介入，協助村級組織完成任務。特別是針對環境整治、拆違工作、企業安全生產的檢查等，往往需要專業執法力量和技術人員介入。此外，地方政府還逐漸學習和借鑒一些地方的經驗，如下沉第一書記和體制內干部力量等加強對村級組織的行政配置①余練：《制度設置、權責分配與運行邏輯：對當前兩類駐村干部制度的比較》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2021年第4期。。因此，行政力量的下沉進一步擴充了村級組織的行政權力，村干部可以更加方便地利用科層體制的力量和資源來開展治理工作。

2. 自治單元下沉

與行政力量下沉相對應，村級組織還在自治組織層面進行變革，逐漸把一些公共事務交由小組處理，由小組來開展自治，實現村民自治單元從村一級到小組一級的下沉。小組長是兼職干部，補貼十分低，但因為小組長是村民推選的，被認為是村民利益的代表和小組內部的當家人。小組內部就小組公共事務進行自我協商和自我管理。在面臨上級的行政任務時，小組長會選擇性地配合和執行，也會為了維護小組的利益與村干部進行抗衡。例如Y 社區2 組的小組長就曾為了小組村民土保換社保的問題而與村干部作斗爭，帶領小組成員去政府上訪。小組內部還有若干積極分子，他們往往是村民代表、議事會成員等，經常與小組長一起共商內部事務，一起推動小組內部的公共事務。

此外，村兩委以小組為單位來進行公共品的供給和項目資源的管理。公共品的建設牽涉到土地及地面附屬物的損失賠償時，由村一級來協調往往會因為個別人不同意而導致公共品難以落地。為順利推進公共品的建設，村一級把決定權交給小組。小組是一個統一的利益單元，有相似的公共品訴求，有熟人社會的資源，還有一些非正式的懲罰方式，這些都可以促成小組成員達成集體行動。

惠農資源也是以小組為單位進行分配。惠農資源既涉及到低保、低保邊緣、五保等篩選性的資源，也涉及到農業補貼等普惠性的福利。其中，篩選性的惠農資源關系到村民公平正義感的滿足，往往因為選擇標準模糊或實際測量困難而容易引發村民之間的矛盾和不滿，因此，惠農資源分配需要十分細致的工作，也需要強有力的民主監督。村干部在核查人選時，必須進行實地考察，征求村民的意見。一般由各個小組先進行調查、分配和推選，通過小組會議或其他形式將標準和政策宣傳到位，讓大家都能知曉和參與，防止一些猜疑和不滿情緒的產生，再進行小組內部公開推選。小組成員之間比較熟悉，誰符合誰不符合能一目了然，公開推選的人員也比較準確。小組公開推選產生的名單會拿到村一級進行核查，核查以后，村級組織再組織村民大會或村民代表大會進行公開篩選，最后村級組織再把大會上通過的名額單上交上一級單位進行審查。在這中間，小組內部民眾的參與和協商決定是非常重要的一環，也是獲得村民信服的關鍵。

（四）體制內監控：行政力量與自治力量的耦合

村干部的職業化和行政力量的下沉不可避免帶來村級組織的行政化和官僚化，導致村干部“當家人”意識不足。為抵消村級組織行政化和官僚化所帶來的問題，地方政府在吸納社會力量和保留村民自治空間的同時，也設置了一些制度措施。最主要是建立12345 熱線平臺和完善信訪體制，為農民提供一個自下而上反映訴求的平臺。特別是12345 熱線的建立，讓村民能夠及時地把利益訴求反映到上一級政府。12345 熱線不是一個形式化的制度設置，而是一個切實發揮功能的技術監督平臺。在地方政府的大力貫徹下，12345 熱線與“屬地管理”、社會綜合治理中心等體制掛鉤，省市區縣可以憑借12345平臺反映上來的信息監督鄉村兩級組織的行為，即村民通過12345熱線把自身的利益訴求反映到上級政府，上級政府再通過屬地責任制督促鄉村兩級去解決村民問題。這一復雜制度設置把居民反映上來的事情變為鄉村兩級必須解決協調的工作，上級政府可以督促鄉村兩級解決農民的訴求。因此，12345熱線變為上級監督和督促鄉村兩級解決村民訴求的機制和渠道。

如果村民對12345熱線平臺的處理不滿意，還可以通過信訪體制直接表達自己的訴求。信訪的方式與12345熱線的迂回不同，信訪是農民直接向基層政府機關施壓，甚至繞過一些技術平臺和基層政府直接向更高層級的政府施壓。上級權力機關接到上訪案例后直接對基層政府施壓，在施壓的同時也督促村干部積極作為。這些技術監督體系打破了行政和自治的邊界，基層行政過于僵化的問題或村民自治解決不了的事務，可以通過制度內的監控體制加以解決。某種程度上，這種機制設置是通過政府和社會的直接對接共同督促基層干部回應群眾需求。而村干部在回應群眾訴求的時候，往往發現行政力量的缺陷和不足，不得不采取村民自治的方式來解決。例如，村民之間的宅基地糾紛歷史成因比較復雜，往往有很多模糊地帶，行政手段多是無效，村干部容易放手不管。但村民反映到12345 平臺以后，村干部就不得不回應，他們會想方設法利用各種非正式資源來解決問題，一方面利用村莊社會的關系和人情面子資源，另一方面通過小組內部協調來化解雙方的矛盾。

綜上，體制內監控平臺和機制的建立讓村級組織行政化和官僚化所帶來的問題有了制度化的解決方式。這些監督機制也建立了村民自治和村級組織行政化的銜接渠道，促使村級組織通過村民自治的方式去解決一些民生事務。因此，地方政府一方面推動行政事務與自治事務不斷劃清界限，另一方面也通過一些額外的機制設置來實現行政與自治的耦合，推動村級組織不斷回應村民訴求。

四、雙軌政治的現代轉型何以可能：耦合治理結構產生的基礎

在Y 社區的治理實踐中，一方面行政化趨勢加強，另一方面村民自治的空間并沒有消失，國家行政力量和社會力量在解決村級公共事務中既相互配合，又各有邊界，行政和自治耦合于村級治理當中。之所以出現這種情況，與當地村級治理的基礎和條件有關。

（一）在村精英是耦合治理結構的人力基礎

豐富的人力資源，尤其是在村精英是X 鎮農村社區開展治理的重要資本。X 鎮位于經濟發達、城鄉一體化程度高的蘇南地區，大部分農村社區的農業基本消失，工商業機會較多，一些青壯年精英不用外出就能獲得較好的生活來源。同時，蘇南地區社會保障體系較為完善，大部分在村的老人都有社保（主要是土地換社保），這就導致村莊中有大量的鄉村精英鄉賢“在場”。精英鄉賢晚年退休后，大都會在村莊中居住生活。這部分精英鄉賢利用閑暇時間關心村莊公共事務，既有榮譽感，也能切實維護自身利益。這些人力基礎也是現代農村社區與中西部空心化農村社區的重要區別。

精英鄉賢主要以非體制型精英的身份存在，即村莊中的退休老干部、老黨員、積極分子、致富能手、企事業單位退休人員等變為村民的代言人。他們在對接政府，實現行政和自治的有效耦合方面發揮了潤滑作用，也是推動村民自治的關鍵力量。特別是在小組自治中，小組作為一個半熟人社會，其內部的互動比村一級要頻繁，傳統的人情面子資源和村規民約相對濃厚，更易于非體制型精英發揮作用。非體制型精英也有一定的熱情和動力參與村莊公共事務。在這些非體制型精英的帶領下，村級內部的治理活力容易被激活。

除了非體制型精英，村干部的職業化改革也誕生了不少體制內精英。地方政府較好的政策待遇和保障讓一些村莊精英有動力專心做村干部。此外，村莊也吸引了一部分新鮮血液的注入，一些優秀人才、年輕大學生畢業以后愿意留在村委工作，這些精英的留存解決了農村地區人才流失和后備干部不足的困境。同時，地方政府通過物質激勵的方式提高了干部工作的積極性，并促使他們提供更專業的服務。

（二）財政收入和集體資金是耦合治理結構的經濟基礎

X 鎮之所以能夠實現行政與自治的耦合，離不開本地雄厚的經濟基礎做保障。X 鎮位于蘇南地區，屬于東部發達地區的城郊區域，地理位置優越，本地工業基礎雄厚，鄉鎮財政收入較高，再加上地方政府的財政支持，足夠支撐起村級組織行政化改革和治理的成本。X鎮基層治理體系的現代化改革，主要表現為通過復雜的制度建設和精細化的技術來加強對村級組織的管理。地方政府一方面通過村干部職業化等措施激發村治主體的積極性，把村級組織變為科層官僚體系的一部分；另一方面，又通過行政力量的下沉來實現對基層社會的直接管理。這就意味著原本屬于村民自治的事務需要政府來承擔，村莊社會的管理更多依賴國家的政策法規、行政力量和財政資源，依賴科層官僚體系內部的運作。因此，X 鎮基層組織體系的變革實際上是用一種正規的科層管理模式代替傳統的簡約治理模式，復雜的治理模式必須要有雄厚的經濟基礎來支撐，而X 鎮所在的地方政府則具備經濟實力來支撐復雜制度的落地。

此外，村集體收入則是村民自治發揮作用的經濟基礎，也是村民自治沒有被行政化改革擠壓掉的關鍵。蘇南地區村集體企業發達，即使在90 年代末企業改制以后，招商引資的政策依然保留了地方工業發展的活力。大量民營企業和外資企業入駐農村地區，土地被政府征用來發展工業，村集體收入也由企業經營收入轉變為地租收入①90 年代鄉鎮企業改制后，該鎮的集體土地普遍被政府征收上去，但政府并沒有將征用土地的資金以及以地租形式返還的資金發給農戶（農戶享有跟城市居民一樣的社保保障），而是返還到村集體，作為村集體收入。。在X 鎮，鄉鎮政府在規劃工業園的時候，統一分配工業園區占地面積，盡量保障每一個村都能分配到一定面積的地租，保障每個村都有地租收入。因此，X鎮大部分村莊都有村集體收入，且收入較高，如Y社區作為一個普通村莊，每年的村集體租金收入就有100～200萬。

這部分自主支配的資金極大地激發了村民參與村級治理的熱情。村集體收入事關每個村民的切身利益，圍繞村集體收入的分配和使用，村民積極開展民主協商討論。村級組織和村民小組也可以利用這部分資金來開展公共品建設。村組干部也有資源和能力跟村民進行談判協商和利益調解，并在協商調解中解決村民的利益訴求。在此過程中，村組干部也容易與村民建立感情聯系，積累自身的權威，從而使村莊治理能力得到提升。如果沒有這部分自主支配的物質資源，村民自治可能因為缺乏運行的經濟基礎而淪為一種形式，村級治理極有可能被村級行政化改革擠壓。因此，這部分自主支配的村集體收入是耦合治理結構中必不可少的物質保障。

（三）雙重組織架構是耦合治理結構的組織基礎

改革以后，村級組織內部建立起雙重組織架構，雙重組織架構是耦合治理結構有效發揮作用的組織基礎。它既劃分了村組之間的權責邊界，實現了行政事務和村民自治事務的分離，又設置一定的機制和渠道，防止村級組織的行政化和官僚化，推動行政力量和社會力量的合作。首先，雙重組織架構推動了村級組織權責利的重新匹配，地方政府通過村干部職業化的改革和行政力量的下沉，充實村級組織的權限，保證村級組織在治理資源和能力上達到一線行政組織的水平。村級組織可以利用國家資源和行政力量直接進行管理和服務，從而應對社區不斷增長的行政管理事務需求。

與之對應，雙重村級組織架構保留了村民自治的空間，避免出現村一級過于行政化而導致村民利益訴求難以滿足的情況。村民小組作為一級自治單元沒有被行政化，而是賦予一定的參與權、表決權和監督權。村民可以圍繞村集體收入、項目資源和福利分配充分開展村民自治。村干部也可利用小組長、老黨員和村民代表等體制外精英來開展小組自治。小組內部圍繞一些事關農民利益的公共事務展開協商、討論，從而有效處理一些適宜村民自決的事務。總之，村級治理事務的綜合性和復雜性需要耦合型的治理機制來應對，村級組織既要加強行政管理和公共服務的能力，建立正規化的科層管理方式，也要采取靈活的自治方式，在行政權和自治權的耦合和互動中應對基層治理的難題。

（四）技術監控體系是耦合治理機構的制度基礎

制度供給是耦合治理機制形成的關鍵變量，在促進行政與自治的互動與耦合中發揮著重要作用。地方政府配套了一系列的制度措施將村級行政與村民自治打通，主要是利用技術監控手段，實現上級政府對村級組織的監督。社會綜合治理中心、12345熱線和信訪體制等制度措施，一方面強化了村級組織的行政管理職能，推動村級治理的行政化，另一方面不斷打破行政邊界，加強與基層社會的直接聯系，促使村級組織對民負責。

有了這些制度設置和技術化的監控手段，地方政府在基層就有了觸角，方便了解底層民眾的訴求和基層社會的治理狀況。當村級組織因過度僵化和官僚化而忽略農民的利益時，農民就可以越過基層組織將自身的訴求直接反映到上級。上級政府便可以督促和糾偏基層政權的一些行為。因此，在基層組織不斷行政化的同時，地方政府也能通過制度的自我糾偏來改善基層治理出現的問題，并把農民的利益訴求按照“屬地管理”的原則統一分配到各個基層組織，促使他們對民負責。在對民負責時，基層組織難以官僚化地處理問題，只能綜合各種手段和方式去解決村民的訴求，進一步改善村級治理出現的問題。綜上，X鎮的治理體系改革實際上是通過體制內自我監控的方式推動村級行政與自治的耦合，促進村級組織在底層民眾訴求和地方政府行政訴求之間進行協調，解決基層行政過于僵化和行政工作人員過于官僚化的問題。

圖1 耦合治理結構的再造及基礎

五、結語

X 鎮的治理實踐表明，村級行政和村民自治耦合于村級治理當中。耦合治理結構的建立一方面能應對社區轉型中不斷增加的行政事務，另一方面也能以村民自治的方式來回應村民的利益訴求。耦合治理結構是基層治理體系不斷變革的結果：包括復合型治理主體和綜合型治理方式的運用，雙重組織架構和體制內監控體系的建立。耦合治理結構的關鍵在于推動村級治理行政化改革的同時，保留小組內部的村民自治，實現行政與自治的耦合。

地方政府推動基層治理體系的變革，建立耦合治理結構并不是自然而然的結果，而是與當地的經濟、社會和政治基礎密切相關，其中經濟基礎是基本保障。X鎮位于東部發達地區，地方政府進行治理體系變革的一個優勢在于地方經濟發達、財政實力雄厚。這為村干部職業化和村級組織行政化提供了物質保障。另一方面，得益于地方經濟的發展，X鎮各村村集體收入豐厚，為小組開展自治提供了物質基礎。有了這部分集體收入，村民參與村級治理的熱情大增，村干部可以就村民的利益訴求開展集體行動和公共服務，村民自治能力也得到提升。這也是村級組織在不斷行政化趨勢下依然能夠保持村民自治活力的重要原因。

與此同時，現代農村社區豐富的人力資源也成為耦合治理結構形成的重要原因。一方面，發達的地方經濟和充足的就業機會保障了大量的精英在村生活，這部分精英無論是體制內精英還是非體制精英，都在村級治理中發揮了重要作用。另一方面，村干部職業化和行政力量的吸納，吸引了大量的大學生、優秀人才參與村級治理，不斷優化村干部的年齡結構和文化水平。除了上述基礎，地方政府還通過組織變革與制度供給來保證行政權與自治權之間的耦合，包括建立雙重組織架構以確保村級行政與村民自治在各自的空間運行。同時，地方政府建立技術監控體系，推動行政與自治的互動，保證政府自上而下提供的服務與自下而上的村民訴求相對接。X鎮治理體系的變革適應了村級治理事務多元性和復雜性的需要，對轉型期的農村地區，特別是一些現代農村社區的改革實踐具有重要的參考價值。