基層治理現代化視野下的村級組織行政化及其自主調適

史明萍，魏程琳

一、文獻回顧與問題的提出

21 世紀以來，在我國綜合國力和國際影響力不斷提升的同時，國內政治經濟社會改革也遇到了深層次的矛盾和問題，城鄉(xiāng)社會轉型對基層治理提出更高要求。通過對諸多發(fā)展中國家的考察，亨廷頓指出：“現代性孕育穩(wěn)定，而現代化過程則滋生著暴亂。”“變化世界中的政治秩序是不穩(wěn)定的。”①塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008年，第4，31頁。如何在快速城市化、現代化進程中維持政治社會穩(wěn)定，成為國家治理現代化的核心問題。鄉(xiāng)村是中國社會的穩(wěn)定器和蓄水池②賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》（修訂版），北京大學出版社，2013年，第448頁。，是推動國家治理現代化的重要場域。當前鄉(xiāng)村基層治理現代化主要表現為村級組織行政化、村干部職業(yè)化、治理信息化和精細化等特征，這一系列變化將對基層社會治理產生重大影響。學界就基層社會治理展開了如下研究。

（一）村級組織行政化問題研究

作為中國民主的試驗田，村民自治組織一直被學界和政策界寄予厚望③徐勇：《民主與治理：村民自治的偉大創(chuàng)造與深化探索》，《當代世界與社會主義》2018年第4期。。然而，伴隨著鄉(xiāng)村行政事務增多、基層政權建設要求不斷提高，村級組織與縣鄉(xiāng)政權一直保持著相當程度上的隸屬關系，且有不斷行政化的趨勢。在相對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會區(qū)域，鄉(xiāng)紳治村等半正式治理模式①黃宗智：《集權的簡約治理：中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。成為主要治理方式，正式權力的非正式運作②孫立平，郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析》，《清華社會學評論》（第1 輯），鷺江出版社，2000年。在基層成常見現象，村干部有著村民當家人和國家代理人的雙重角色③徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當家人》，《二十一世紀（香港）》1997年第8期。。后稅費時代，村級組織的行政化現象日趨明顯，這與基層政權懸浮④周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006年第3期。、鄉(xiāng)村兩級組織的權威衰變密切相關⑤歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2010年第4期。。村級組織行政化的顯著特征是村級組織運作形式的科層化——職位層級化、坐班制、文牘化辦公、誤工補貼工資化等。

村干部職業(yè)化現象首先在江蘇等發(fā)達地區(qū)農村開始。蘇南地區(qū)在20 世紀90 年代便逐步將村組干部正式化、職業(yè)化。如今村支書工資在20-30 萬元之間，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級干部待遇一樣，其他副職村干部年均工資也在10萬元以上，普遍高于當地進廠務工的農民⑥史明萍：《村干部職業(yè)化的邏輯、特征與影響——基于蘇州農村調研》，《中共福建省委黨校學報》2019年第1期。。相較之下，中西部縣鄉(xiāng)政府財力有限、村集體經濟組織虛化嚴重，村干部富人化現象明顯，由此展現出村干部職業(yè)化和穩(wěn)定性的東西區(qū)域差異⑦賀雪峰：《村干部穩(wěn)定性與職業(yè)化的區(qū)域差異》，《中共天津市委黨校學報》2018年第3期。。學界對村級組織行政化和村干部職業(yè)化評價不一，趙森等人從村干部隊伍素質提升、隊伍穩(wěn)定性等層面指出村干部公職化利大于弊⑧趙森，廉茂嶺，胡金有：《推行公職化管理提高農村干部整體素質》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2000 年第1期。，但高懷飚等人從政府財政負擔、皇權不下縣的傳統(tǒng)及農村“熟人社會”的生活習俗方面指出，村干部職業(yè)化、村級組織行政化實非明智之舉⑨高懷飚：《村干部不宜“公職化”》，《領導科學》2003年第9期。。賀雪峰⑩賀雪峰：《村干部收入與職業(yè)化》，《中國黨政干部論壇》2015年第11期。、桂華?桂華：《面對社會重組的鄉(xiāng)村治理現代化》，《政治學研究》2018年第5期。進一步指出，基層治理需要一定的能動性與活力，“鄉(xiāng)政”“村治”的體制性關系不應改變，要避免鄉(xiāng)村治理現代化異化為鄉(xiāng)村治理行政化。

既往研究從鄉(xiāng)村半正式治理傳統(tǒng)出發(fā)，探討了村級組織行政化的邏輯、表現與影響，并從正反兩方面論述了村級組織行政化的功能。然而，多數研究仍局限于傳統(tǒng)治理思維之中，未能將基層治理現代化的視角納入考量。

（二）基層治理現代化研究

黨和政府歷來重視基層組織建設。2018 年，習近平總書記在山東考察時指出“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區(qū)”?《習近平在山東考察時強調：切實把新發(fā)展理念落到實處，不斷增強經濟社會發(fā)展創(chuàng)新力》，《人民日報》2018 年6月15日。，為新時代基層治理現代化指明了方向。基層治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。它在很大程度上體現為基層治理能力提升。治理能力的概念源于20 世紀70-80 年代國家學派提出的“國家能力”理論，該派學者提出“將國家?guī)Щ胤治龅闹行摹保瑥娬{國家對社會的主導作用，并從“國家自主性”①國家自主性（state autonomy）是指作為一種對特定領土和人民主張其控制權的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標。參見西達·斯考切波：《找回國家——當前研究的戰(zhàn)略分析》，彼得·埃文斯等編：《找回國家》，方力維等譯，三聯(lián)書店出版社，2009年，第10頁。出發(fā)提出了國家能力的概念。國家能力是“國家通過種種計劃、政策和行動實現其領導人所尋求的社會變化的能力”，它表現為“影響社會組織、規(guī)置社會關系，抽取資源和撥款或以特定的方式使用資源”②Joel S.Migdal.Strong Societies and Weak States：State Society Relations and State Capabilities in the Third.Princeton University Press，1988：14-51.。王紹光、胡鞍鋼將國家能力定義為“國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力”③王紹光，胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993年，第6頁。。顯然，國家能力是在“國家-社會”關系視角下提出的概念。埃文斯的國家社會關系協(xié)同理論④彼得·埃文斯等編：《找回國家》，方力維等譯，三聯(lián)書店，2009年。為國家治理概念的誕生提供了空間，因為只有國家與社會從傳統(tǒng)的統(tǒng)治-反抗、斗爭-博弈關系轉為協(xié)同治理關系時，“國家能力”才得以轉化為“國家治理（社會）”的能力。

（三）問題意識與田野介紹

在廣大中西部傳統(tǒng)性較強的農村社會，政府應如何推進基層治理現代化？村級組織又是如何靈活應對基層治理現代化帶來的挑戰(zhàn)？回答如上問題成為本文的重要目標。筆者近幾年在浙江、江蘇、廣州、陜西、重慶等地持續(xù)關注了村級組織行政化議題。研究發(fā)現，基層治理現代化乃是國家自上而下推動的行政體制改革。本文主要以筆者及團隊2018 年7月6 日至18 日在重慶農村的田野調查經驗為例，展示村級組織行政化及其自主調適的邏輯，并探討村級行政和自治的關系。

自2012 年起，重慶市縣鄉(xiāng)政府每年都會制定詳細的村兩委工作考核細則，除了對村級組織工作信息化、網絡化、文檔化的詳細規(guī)定外，還要在年中和年終通過隨機走訪、電話訪談的形式對村莊治安、飲用水、醫(yī)療服務、便民服務、村干部腐敗等問題進行民意調查，調查結果將影響村干部的年度獎勵。案例地魚洞村位于重慶市桃花街道東南部，2003年由魚洞村、高塔村和團結村三村合并而成，現有村民小組26個，每個村民小組由單獨的自然村或兩個自然村組成⑤本文所涉及的人名地名等均已使用學術化名。。魚洞村現有人口約2 890人，1 000多戶，戶均1-3人。村莊總面積6.39平方公里，可耕地面積3 000 多畝，退耕還林1 720 畝，水田面積1 100 多畝；灘涂和荒山面積4 000 多畝。村中60 歲以上的人口有700-800 人，80 歲以上人口有100 多人；60 歲以下的人口絕大多數進城工作、上學、居住生活，農民生活、生產空間與村莊地域環(huán)境逐漸分離。魚洞村村級組織服務人員6人，其中村兩委成員5人，街道聘請的村主任助理1人。2016年起，魚洞村村干部基本全脫產，工作日在辦公室值班、填表，村支書和村主任的工資是3 600 元/月，其他村兩委干部的工資是2 210元/月，小組長誤工補貼是400元/月。

二、基層治理現代化中的村級組織行政化

近些年，絕大多數農村的辦公條件得到實質性改善。不少村莊擁有現代化的行政服務大廳，大廳里安裝有空調、自來水，擺放著供人等候休息的長條板凳，村“兩委”工作人員也仿照政務部門在服務大廳辦公。這一村級組織行政化情景在蘇南、深圳、東莞等地農村早已有之，現已擴展至中西部農村地區(qū)。

（一）農村社會治理信息化

黨的十九大報告明確提出，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。以信息化為基礎的社會治理智能化日益成為社會治理的發(fā)展方向。如果說權力是國家治理活動的內核，那么信息就是貫穿其中的主線，是國家治理體系的神經系統(tǒng)①韓志明：《在模糊與清晰之間——國家治理的信息邏輯》，《中國行政管理》2017年第3期。。近些年在城鄉(xiāng)社區(qū)推進的網格化治理便是基層治理信息化的重要體現②陳榮卓，肖丹丹：《從網格化管理到網絡化治理》，《社會主義研究》2015年第4期。，網格化治理嵌入基層治理結構“適應了國家克服碎片化、實現權威統(tǒng)合的需要，折射出國家重建基層治理秩序、夯實基層治理基礎的意志”③孫柏瑛，于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》2015年第4期。。

然而，農村社會生產消費的模糊性、人際交往的互惠性、治理手段的混合性，使得鄉(xiāng)村治理信息化面臨基礎信息采集困境④歐樹軍：《國家基礎能力的基礎》，中國社會科學出版社，2013年，第9頁。。黃仁宇將傳統(tǒng)社會的治理弊端歸因于數字化管理即信息化能力太低，只得依靠道德規(guī)范來維護統(tǒng)治秩序⑤黃仁宇：《萬歷十五年》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997年，第184，277頁。。如今，我國政府已深刻意識到基層治理信息化的重要性，近些年不斷推動基層行政工作網絡化、數據信息化，以至于村干部感慨“每天都要填表、上報數據”。李增元等人認為，依托信息技術構建“信息化”治理方式，不僅破解了現代農村社區(qū)治理中的諸多困境，為社區(qū)治理技術創(chuàng)新提供了經驗借鑒，還有效提高了社會治理智能化水平⑥李增元，劉梟林：《信息化治理：農村社區(qū)治理技術創(chuàng)新及其實現途徑》，《社會主義研究》2017年第6期。。成都市實施的農村集體三資信息上網工作，成功使得農村集體資產清晰化、財務運作透明化，加強了基層權力的外部監(jiān)督⑦尚海明，唐玲，馬秉紅：《信息化條件下的村級腐敗治理探索——以四川省成都市“三資上網”實踐為分析對象》，《農村工作通訊》2015第12期。。

當下鄉(xiāng)村干部的主要工作之一便是將農村的各項信息統(tǒng)計、反映、集中到上級部門，下面以村級組織的日常服務和管理工作為例，展示基層治理信息化的實踐常態(tài)。

（二）村干部變官方信息員

與普通村民密切相關的社會政策有公共衛(wèi)生、計生、醫(yī)保、社保、高齡補貼、特殊群體福利等，這些事務通常需要居民提供完整的個人和家庭信息，到服務大廳窗口地帶辦理。將事務處理場域限定在村級行政服務大廳，不但有效提高了服務效率，而且實現了基層信息搜集、整理和核查的規(guī)范化。

2018年，重慶市行政體制改革的目標之一是便民服務的網上登記率、辦證率達80%，為了實現這一目標并緩解村組織工作緊張程度，重慶市政府為每個行政村聘請了一位專業(yè)的村主任助理，主任助理的核心工作便是村務工作信息的數據化。筆者在重慶調研期間，恰逢當地民政部門進行殘疾人信息更新。上級部門要求各村在規(guī)定時間內完成信息更新工作，以實現福利發(fā)放的精確性，杜絕“死人享受福利”的現象。然而，多數村民覺得這一要求給自己增加了太多麻煩，遲遲不愿到村委會更新信息。為提升農戶的積極性，村級組織向每位更新信息者贈送一條毛巾。調研人員在工作現場看到，村工作人員將聯(lián)網的攝像頭對準當事人攝像，及時實現民政系統(tǒng)的信息更新。有位農民說：“你們都曉得我在屋里嘛，何必要我們大熱天再跑一趟？我早上七點都來了，等你們許久啊！”聽得出這位農民在抱怨，但他并不知道——上級政府部門并不知道他這位福利對象仍然健在，他也未適應正式的工作時間制度——八點開始上班。

與殘疾人補助類似的福利政策還有養(yǎng)老保險享受人的信息維護和更新。街道政府2017年制定的績效考核標準規(guī)定，各村養(yǎng)老保險須有專人負責，須報送資料及時，指紋采集正確，指紋采集每推諉、拒絕一次扣1分；為了保障養(yǎng)老保險金網絡安全，規(guī)定內外網混用每發(fā)現一次扣1分。所有項目都有扣分規(guī)定，扣完為止。由考核指標可知，農村養(yǎng)老保險金的管理不但需要專門報送福利對象的個人信息，還需要每年做指紋采錄（主要是為了避免去世之人繼續(xù)領取養(yǎng)老金），而且要用專門的內網登錄信息，否則將有扣分懲罰，這表明農村社會治理已高度信息化、專業(yè)化。

伴隨著中國公民生育率的下降，計劃生育工作已不是基層政府的中心工作。如今的計生工作主要是服務群眾，內容包括：（1）免費孕前優(yōu)生健康檢查；（2）完善流動人口相關信息，信息提交率、反饋率、及時率分別達80%、100%、100%；（3）國家免費藥具發(fā)放率達95%以上；（4）重慶市人口信息中心FIS 系統(tǒng)的人口和家庭信息工作，戶籍家庭完整率達96%以上，居住家庭完整率達85%以上，親緣家庭完整率達70%以上；（5）計生政策宣傳工作，村委會每年應有4 次以上政策、法規(guī)宣傳①《重慶市桃花區(qū)桃花街道2017年度村（社區(qū)）工作考核辦法》。。如此繁雜而精細的信息錄入工作貫穿村級工作始終。此類服務工作并沒有想象中好做。例如青年村民在外結婚生子或者未婚生子的現象越來越多，免費孕前優(yōu)生檢查、家庭信息完整登錄面臨著農村人口離散化的難題。魚洞村計生專干說：“孕前優(yōu)生檢查要求男女雙方都要到位，但很多年輕夫妻并不重視，直到懷了孩子才關注生育知識；有的人結婚與否，生娃與否，我們都不知道，都要經常問村民組長呢。”②訪談對象：魚洞村計生專干劉JY（1977-，女），訪談地點：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-10，訪談人：魏程琳。

對人口進行動態(tài)認證是國家最為根本的基礎能力之一，是現代國家有效治理的前提，更是各項社會政策精準干預的基礎。在農村干部專業(yè)分工深化背景下，鄉(xiāng)土社會信息的分散性、不對稱性和不確定性程度逐漸降低，基層治理精細化程度不斷提高。

（三）村級行政標準化

農村行政工作的數據化、信息化和網絡化取向，使得村干部變成了名副其實的信息員，其工作場域從田間炕頭轉向服務大廳。在村兩委服務大廳中，工作人員有著明確的工作時間、工作流程。更為關鍵的是，自縣、鄉(xiāng)政府到村委會形成了一套規(guī)范化的工作、考核、評價機制，村干部變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事員，村級組織有著明確的責任權限，村級組織高度行政化。

如下是桃花區(qū)村級便民服務中心的工作流程圖，便民服務工作被分為四類：（1）傳遞類：居民表達和提供的訴求、意見和建議，不屬于服務中心受理范圍，村服務中心將及時傳遞給相關部門處理；（2）咨詢類：村民服務中心將為居民提供相關政策的解答咨詢服務；（3）代辦類：村民將所需資料準備齊全提交給村委會，村委會工作人員將集中為村民代辦醫(yī)保、社保、低保等證件事務；（4）即辦類：該類事件主要有蓋章、開證明、領取各類福利或更新信息等事務。村級組織的職責逐漸明細化和制度化，不屬于上級規(guī)定的由村兩委處理的事務，村干部將不再受理、干預，而是將之傳遞給上級部門處理，這一現象既是村級組織行政化的表現，也是村級組織行政化的結果。

圖1 桃花區(qū)村級便民服務中心工作流程圖

（四）村“兩委”人員專業(yè)分工深化

事實上，深受國家正式制度和社會制度形塑的村級組織不可能完全行政化。村級組織是適應環(huán)境的有機系統(tǒng)，復雜多樣的需求創(chuàng)造了一個具有正式和非正式關系的復雜系統(tǒng)。田納西河流域管理局（TVA）的草根政策和基于其上的管理行為，促使其在國家和地方利益之間做出某種妥協(xié)①菲利浦·塞爾茲尼克：《田納西河流域管理局與草根組織：一個正式組織的社會學研究》，李學譯，重慶大學出版社，2014年，第5頁。。為獲得社會支持，TVA 創(chuàng)設了增選機制，這是一個為避免組織穩(wěn)定、生存受到威脅而吸納新生因素的程序。調研發(fā)現，村級組織人員分工深化，既是村級組織行政化的結果之一，也是村級組織自主應對基層治理現代化的策略。

村干部不但逐漸職業(yè)化、全職化，而且開始專業(yè)化——村務分工日益明確，各工作口的專業(yè)知識積累要求越來越高，自上而下的條條部門對村級工作人員的監(jiān)督、考核越來越多。專業(yè)化的網絡工作系統(tǒng)、專業(yè)化的技術知識要求以及專業(yè)部門工作人員的微信、QQ交流群，將職業(yè)工作者與其他人區(qū)分開來。知識專業(yè)分工打破了村干部“多面手”式的傳統(tǒng)工作模式，村兩委干部成員逐漸分化為條條部門的職業(yè)人員，他們在村級黨組織領導下進行“塊塊”整合。工作形式科層化、村干部全職化、服務分工專業(yè)化是村級組織行政化的核心特征。

顯然，單靠服務大廳工作人員是無法完成村莊治理任務的。村級組織人員專業(yè)化分工將村干部分為兩類工作者。一類是主要負責服務大廳各類窗口工作的信息員，一類是主要負責服務大廳之外各類治理事務的治事員。用專業(yè)術語講前者是內勤、后者是外勤。外勤工作人員所要處理的事務包括鄰里矛盾糾紛、信訪維穩(wěn)、村民飲用水、道路維修、低保評審等工作，這些工作的突出特點是活動場域主要在田間炕頭，事情較復雜。下表詳細展示了魚洞村村干部的職業(yè)分工狀況。

由表1可知，村支部委員、綜合服務專干、村主任助理的主要工作場域在服務大廳，主要工作內容是信息更新及即時事務處理；村支部書記和村委會主任則無專業(yè)化的工作內容，他們主要負責“外勤”，參與上級政府部門的各類會議并負責到現場處理各類難題；綜治專干兼具信息員和治事員的角色，一方面要滿足上級部門的信息化要求，一方面還要回應村莊治理事務。魚洞村村干部年齡多在40-50 歲之間，有著豐富的農村生活經驗和工作經歷，深諳鄉(xiāng)村風俗習慣和人情規(guī)則，能夠滿足基層治理現代化的雙重要求——治理信息化和行政服務化。

表1 重慶市魚洞村村干部專業(yè)分工一覽表（2018年）

綜合既往研究觀點和當下村治實踐現狀，村級組織行政化的不利影響有三：第一，科層化、專業(yè)化的官僚組織與鄉(xiāng)土社會的不規(guī)則性需求產生錯位，導致農民需求無法得到有效解決；第二，村級組織行政化擠壓了基層治理的彈性空間，鄉(xiāng)土社會需要半正式官僚來連接國家正式組織與鄉(xiāng)土社會；第三，村干部工作方式變化（從在田間炕頭做工作到坐辦公室處理事務）疏離了干群關系，黨的群眾路線工作有所弱化。不同于既往研究的是，本文提出從基層治理現代化的積極視角看待村級組織行政化現象并探究其內在調適機制。研究發(fā)現，為維持鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定、回應群眾訴求，鄉(xiāng)村組織有主體性地進行了行為調適和策略應對。

三、自治單元下沉：村級組織行政化的結構調適

基層治理現代化不但要求村級組織的各項工作要存檔留痕，而且要求村務工作必須流程規(guī)范符合科層制的形式要求①馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂，簡惠美譯，廣西師范大學出版社，2004年，第22-24頁。，這無疑拉開了行政人員與鄉(xiāng)村社會的距離。原本作為半正式官僚的村干部、半正式組織的村民委員會“轉正”之后，鄉(xiāng)村治理失去了自治的組織基礎。據課題組在廣東英德市、廣西富川縣、四川成都以及重慶農村的調研發(fā)現，以自然村熟人社會為基礎，產權單位較為完整的村民小組成為基層自治的有效單元。

（一）自治單元下沉到村民小組

中國村民自治第一村廣西宜州區(qū)合寨村，便是以自然村為基礎的。以1998年全國人大常委會修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》為標志，行政村成為村民自治的單元。從自治有效角度看，以行政村為基礎開展村民自治遭遇了極大困難和體制性障礙，村級組織行政化抑制了自治實踐，自治制度難以“落地”，甚至陷于“空轉”②徐勇，趙德健：《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014 年第4期。。在此背景下，2014年中共中央1號文件提出，探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點。

村民自治的最新研究表明，自然村或村民小組是比較合適的自治單元③C.Wei.，&Y.Ding.“Villager Groups and Self-Governance in China：Power，Incentives，and Risk Prevention.”Rural China，18.2（2021）：224-256.。賀海波指出，自然村落較行政村更能保存社區(qū)記憶和建立現代社會關聯(lián)，在公共品供給、土地產權和產業(yè)發(fā)展等方面更容易形成一致性利益④賀海波：《村民自治的社會動力機制與自治單元——以湖北秭歸雙層村民自治為例》，《華中農業(yè)大學學報》（社會科學版）2018年第6期。；李永萍、慈勤英指出，川西平原的村民小組依靠自身的組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力，有效回應了農民在生產生活中的“公益性需求”⑤李永萍，慈勤英：《村民小組：鄉(xiāng)村治理的最小單元》，《武漢大學學報》（人文科學版）2017年第5期。。吳昊、鄭永君指出，規(guī)則屬性、規(guī)則落地程度與村民自治基本單元具有關聯(lián)性，以規(guī)則落地單元為自治單元的村莊，通常村民自治的效果更好⑥吳昊，鄭永君：《規(guī)則落地與村民自治基本單元的選擇》，《南京農業(yè)大學學報》（社會科學版）2018年第2期。。

重慶市桃花區(qū)政府雖未明確將自治單元下沉到村民小組，但在村級組織高度行政化的背景下，村民小組實際承擔著社會自治功能。當地小組自治有著較好的社會基礎與物質條件。首先，村民小組與自然村高度重合，自然村基于歷史、文化和家族血緣關系形成一個熟人社會。內部規(guī)則認同強，能夠運用熟人社會的治理機制對接現代行政機制；其次，村民小組在國家行政架構中具有明確的政治地位，是一級土地產權單元和治理單元，具有開展村民自治的政治合法性；第三，村民小組人數通常在100 人左右（30 戶左右），集體行動規(guī)模適度，村民自治中的內部協(xié)商、社會動員、意見集中較容易達成，集體行動的成本較低；第四，村民的土地、住房、社交、生活利益主要在村民小組或自然村之內，在地性和利益關聯(lián)性使得村民自主自覺參與小組公共事務，小組治理具有群眾基礎；第五，在重慶農村，每個小組不但有1名組長，還有3名小組村民代表，小組擁有獨立的土地、山林和經濟核算權，有著集體資產管理權和使用權，村民自治具有一定的物質基礎。

2006 年前后以湖北為代表的部分省份開始撤銷村民小組長。但鑒于村民小組治理的重要性，不少省市又逐漸恢復小組長職務。2016 年左右，重慶市開始重視村民小組這一治理單位。最重要的表現是小組長的誤工補貼由原來村委會視情況每年補幾百元，轉變?yōu)橛煽h財政統(tǒng)一補貼400 元/月，這大大激發(fā)了村民當小組長的積極性。村民小組長由各組村民共同選舉產生，在一定程度上，小組長選舉比村兩委換屆選舉在程序上還要正規(guī)，在競爭上還要激烈，在社會動員程度上還要深入。魚洞村村民委員會明文規(guī)定，如果組長被村民舉報，村委會便會召開小組村民大會，如果三分之二以上的人同意撤銷組長，就會改選新組長。魚洞村村支書說：“去年（2017 年），我村進行村民小組長選舉，每個小組能回來的人都回來了，比過年還熱鬧。有的小組還出現了賄選現象。”①訪談對象：魚洞村村支書陳SC（1970-，男），訪談地點：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-11，訪談人：魏程琳。這充分說明，村民小組作為完整的社會單元，具有自治的組織社會基礎。

（二）小組內部有效治理

在行政村轄區(qū)范圍越來越大，村兩委組織行政化程度越來越高的背景下，作為自治單元的村民小組在鄉(xiāng)村治理體系中的作用愈發(fā)重要。一方面，政府政策傳達到村級組織，村級組織需要小組長具體執(zhí)行或者宣傳到村民，小組長成為半正式官僚；一方面，撤村并組之后，自然村距離行政服務中心越來越遠，留守農村的老弱群體更愿意向家門口的小組長反映問題、表達訴求；第三方面，在村民紛紛外出務工的流動性社會，小組長成為小組村民各項政策福利的通知人和代辦員②例如替小組村民代辦土地產權證、房屋產權證及退耕還林證等證件。。除了便民服務更加高效快捷外，村民小組有效治理還體現在有效管理集體資產、精準提供公共品、有效化解集體行動困境等方面。

個案1：小組公共資產的民主治理。魚洞村17組是個經濟實力雄厚的小組，該村民組在2000年時就用移民補償款在區(qū)里購置了兩間商鋪，如今租金已漲到5.5萬元/年。自2005年起，煤碼頭每年給17 組2.1 萬元的污染補償費。該組2006 年曾獲得鐵合金廠補償的3 萬元占地污染費。如何管好集體資產成為小組治理的一大難題。從實踐看，17組將公共資金主要用于提供公共品上。例如修路、自來水管維修、環(huán)境衛(wèi)生保潔，小組會務開支（會務補貼是5-10 元/人/次）也來源于此。近十年來，17 組除了堅持為村民提供以上免費服務外，還在每年年底給每人分100 元到1 000 元的紅利。桃花區(qū)2015 年前后實行村財街管、小組財務村管的財務管理體制，有效地監(jiān)督了村組財務，助推小組自治規(guī)范化。

個案2：小組公共品供給中的集體行動達成。2008 年，魚洞村開始修建村莊公共道路，由于政府財力有限，從主干道到村民小組的支線道路需村民小組自行修建。當時正值國家移民款下發(fā)不久，許多生產隊利用移民款修了路，得到組民擁護。然而，一旦讓村民自掏腰包籌錢、出讓土地修路，公共事務很快陷入集體行動困境。55 歲的彭金花自2001 年起擔任2 組組長，多年的工作經驗使她明白“人不是要多大的利益，就是有氣，把氣順了，就沒事了”。2008年修路時，她經常入戶動員群眾，對村民說：“我們沒修路，賣豬、賣果都比別村便宜一些”“2006 年，有個村民睡一覺起來發(fā)現自己下半身不能動了，是被人抬著去醫(yī)院的。道路修通之后，救護車就能直接開進來”。在村莊社會，多數人認同是政策執(zhí)行的合法性基礎。各小組通過群眾動員、內部利益調整和人情機制，克服難關修建了水泥路，為農民生活現代化打下物質基礎。第2組通過組長動員，實行修路占地、修路用款均按人頭平攤的公平原則，順利完成修路的集體行動。

（三）小組長精準對接農民需求

農村治理最大的難題在于，超大規(guī)模國家的政權如何與千家萬戶小農打交道。基層治理現代化將每家每戶的標準化信息吸收到行政系統(tǒng)，但精細化治理不只體現在對象信息的獲取和應用上，更體現為對治理參與者需求的感知、捕捉和精準回應上。而今，項目資源大幅注入農村的同時也遭遇供給與需求錯位的困境，出現治理狀況并未隨著治理資源投入而明顯好轉的內卷化局面①賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內卷化——以河南省K鎮(zhèn)調查為例》，《開放時代》2011年第2期。。將項目資源投放在村民微自治單元上，由村民協(xié)商決定資源的使用方式、用途，將提升治理資源的精準投放度。例如，四川成都以村民議事會和小組議事會為自治單元，完成村組公共項目的資金使用、施工監(jiān)督、驗收和維護工作，發(fā)揮了基層民主的治理績效。本案例中魚洞村17組村民，堅持集體經濟收入用于居民福利事務和小組公共事務，有效避免了集體行動困境、節(jié)約了行政成本，實現了公共資源的精準投放。

在村民紛紛進城務工生活、家族力量逐漸松散、社會規(guī)范有所松弛的背景下，誰能與村民保持日常聯(lián)系并向上傳遞民情民意呢？而今，多數村干部將絕大部分時間、精力用于完成上級任務和迎接檢查等工作上。小組干部則在村委工作的推動下走家入戶宣傳、執(zhí)行政策，為村民直接提供服務。同時，小組長通過紅白喜事中的人情互動、田間勞動合作、日常串門閑聊等媒介，能夠非正式地獲取農民家庭的信息，以及他們對政策的感知度、滿意度，向上反饋真實的基層信息。在微觀具體的行政工作中，村民小組長還要去宣講政策、動員行動，甚至要做出氣筒聽取村民的抱怨。魚洞村2組長說：“我們最基層的小組長挨罵最多，他（農民）氣來了，不罵你罵哪個？村干部接觸社員，社員不買他們的賬。村里問我們有沒有困難，我們有困難也要說沒困難，如果你隊長都覺得有困難，村里就更沒辦法了。”②訪談對象：魚洞村小組長彭JH（1962-，女），訪談地點：魚洞村村委會，訪談時間：2018-07-13，訪談人：魏程琳。

村民不買村干部的“賬”，而買小組長的“賬”，充分說明小組長在鄉(xiāng)村治理體系中的結構性功能。在基層治理現代化進程中，小組長成為精細捕捉村民實際情況，精準反映和提供村民需求的人，村民小組自治成為應對村級組織行政化、充實村民自治的重要機制。

從治理實踐看，擁有治權的村民小組是國家最小治理單元，是國家與社會互動的關鍵接點，是行政與自治交融的重要場域。簡言之，在組內公共資產管理中，組內居民通過充分討論來決定集體資產的利用、收益分配等問題，凸顯小組治理的民主性；而在道路修建等公共品供給中，村民小組不但需要通過開會、討論、說服動員群眾，而且需要通過集體決議、公共規(guī)則治理“釘子戶”，以避免“反公地悲劇”現象，凸顯出小組治理的公共強制性；在精準捕獲村民情緒、態(tài)度和需求時，小組長具有超強的在地性優(yōu)勢，他們與村民在一個村莊空間生活、勞動、社交，使得他們的服務和影響具有彌散性的效果。由此可見，作為村落地域政治社會共同體，小組治理的民主性、內在強制性和在地性特征，能夠有效彌補國家行政權力運行的縫隙。

四、結論與討論

在國家與社會雙重變奏下，基層治理現代化成為夯實國家治理基礎、滿足社會發(fā)展需求的必然趨勢。而以社會治理信息化和服務型政權建設為主要特征的基層治理現代化，加深了村委會組織的行政化程度。原本是“半正式”的村級組織和村干部逐步“去鄉(xiāng)土化”，村干部集中到行政服務大廳按時上下班、行政服務要嚴格按照流程和規(guī)定辦事且需要辦事留痕（文牘化），條條部門對村級工作人員形成系統(tǒng)性監(jiān)督等等。村級組織行政化在提升基層行政服務效率的同時，也誘發(fā)基層治理彈性降低、標準服務與需求錯位、干群關系松散等問題。

為應對村級組織行政化的弊端，村委會組織從兩個方面進行了調適：一是村級組織內部的人員專業(yè)化分工，負責內勤的信息員和負責外勤的治事員成功應對了基層治理現代化的雙重要求；二是自治單元下沉，擁有公共資源（土地、山林、水塘等）、公共規(guī)則和利益關聯(lián)的村民小組，成為社會自治的重要單元。村民小組依靠公共資源為村民提供精準服務，憑借熟人社會關系化解集體行動困境，傳統(tǒng)的走家入戶工作模式推動了基層治理精細化。

學界對村級組織行政化的態(tài)度總體上持不支持態(tài)度，主要原因是擔憂村民自治空間遭到行政擠壓。本文從基層治理現代化的中觀視角考察了村級組織行政化的國家因素，指出村級組織行政化是社會治理信息化和服務型政權建設的必然結果。村級組織行政化并不必然壓縮村民自治空間，關鍵是能否從制度上協(xié)調村級行政和村民自治的關系。隨著“合村并居”“行政村合并”等政策的實施，行政村的人口規(guī)模空間范圍進一步擴大，村民在公共事務中的自治可達性更弱。從產權、社會關系、人口規(guī)模等現實基礎出發(fā)，以村民組或自然村為微自治單元的公共事務治理展現出較強的生命力和較高的治理效能。

實踐表明，凡是小組長職位穩(wěn)定、工作負責的小組，其財務都會更清晰、利益分配更公平、公共品供給更有力，村級治理總體呈現出積極進取狀態(tài)；反之，村級治理會展現出消極怠惰狀態(tài)。作為與村民直接關聯(lián)的治理單元，村民小組的工作質量關乎社會自治、政府末端治理和國家信息治理的大局，完善村民小組治理的動力結構，穩(wěn)定小組長的收益預期，成為推動小組有效治理的關鍵。同時也應防范小組小微腐敗、村組對抗、小組長虛置等妨礙自治功能發(fā)揮的風險。

在制度建設層面，我們有必要充分認可村委會的行政化現實并進一步規(guī)范其行政行為，強化其在村組、組組公共事務上的統(tǒng)籌協(xié)調能力；同時賦予村民小組或自然村更大的自治權能（集體經濟權和統(tǒng)籌權），使其承擔大部分組內（或自然村內）公共事務的治理任務；在村、組之上加強基層黨支部的政治統(tǒng)領能力，塑造良好的行政與自治關系，切實完善鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理能力。