基于百姓獲得感的城鄉規劃歷史審思與新時代響應策略

楊帆 嚴劍鋒 封珍珍 崔濤

重慶市萬州區規劃設計研究院 重慶 404100

堅持在發展中保障和改善民生，是全面貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的重要工作內容之一[1]，獲得感是衡量民眾共享發展的重要體現。然而當前城鄉建設發展不充分不均衡問題依然存在，城鄉差距持續高位、社會分化加劇、環境污染嚴重、交通堵塞常態化、住房保障不足、就業就學就醫難、城市安全隱患多等一系列弱項和短板[2]，導致百姓有效獲得感不足，陷入“經濟有發展、百姓幸福無提高”的新發展悖論[3]。城鄉規劃對區域發展具有龍頭作用，其制度的科學合理性和落實的有效性，在上述問題尋求破解對策中顯得十分關鍵。可見，亟需從百姓獲得感視角反思和調整城鄉規劃制度。

從既有文獻來看，相關研究視角還依然停留在經濟發展理論指導和物質空間技術組織層面[4]，未建立城鄉規劃與增添百姓獲得感間的邏輯聯系，或僅局限于從城市居民幸福指數、規劃理念單方面進行研究，缺乏將增添百姓獲得感放在整個城鄉規劃系統制度改革中去落實的思路。因此，本文以百姓獲得感為出發點和落腳點，在探討其與規劃制度關系的基礎上，系統剖析現行城鄉規劃制度存在問題，提出規劃制度改革方向和策略，既可拓展城鄉規劃的理論內涵，也可為相關部門轉變社會權利觀念和治理方式，提高城鄉規劃百姓獲得感的制度安排提供決策參考。

1 城鄉規劃與百姓獲得感的關系

1.1 百姓獲得感的內涵

2015年習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上提出“把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”此后，習近平總書記在多個場合反復強調通過改革增強人民群眾的獲得感[5]。黨的十九大報告明確“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題……使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”黨的二十大報告指出“必須堅持在發展中保障和改善民生……不斷實現人民對美好生活的向往”。由此可見，百姓獲得感是衡量全面深化改革成效的重要標準。獲得感是基于一定獲得而產生的某種主觀心理感受，即“感由物生、感由心生”。獲得感首先基于一種實實在在的得到，不僅體現在物質層面，也體現在精神層面，隨經濟社會發展在物質獲得不斷滿足的同時，精神層面的“獲得感”也越來越重要[6]。百姓獲得感的受眾群體應指全體人民群眾，因此必須平衡兼顧各層次社會群體的利益訴求，促進人民群眾物質利益不斷積累[7]，同時要讓公平正義落實到社會每個角落，讓每個人擁有更多的發展機會。

1.2 城鄉規劃與百姓利益

城市和鄉村是承載人民生產生活的重要物質空間載體，是百姓生活的家園，是群眾人文精神寄托之所。城鄉規劃在城鄉建設各項工作中處于統攬全局、協調各方的關鍵地位，是政府調控城鄉資源配置，主導城鄉建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一[8]，其直接關涉公共資源使用過程中百姓利益分配關系，是影響百姓“獲得感”的政策手段。主要有兩個方面緊緊關乎百姓利益：一是城鄉規劃強調公共物品資源的合理配置和使用。主要指物質性設施和非物質性產品通過其正外部性效應和非競爭性特征，既保障城鄉功能正常運轉，也是絕大多數百姓可以感知和非排他性使用的共同利益，即城鄉規劃中公共利益的體現[9]。二是在《物權法》全面實施及市場經濟轉軌運行背景下，城鄉規劃配置空間資源的手段越發依賴市場，往往需要面對百姓土地、房屋等財產性利益協調、公權和私權矛盾處理、不同社會群體利益協調等權益關系處理[10]，而其中規劃實施導向下城市征地拆遷、舊城改造、鄉村撤村并點、農村居民點集中建設等無不關系到百姓最關心最直接最現實的利益問題。2007年廈門PX項目選址引發的百名政協委員聯名反對，這恰恰說明了城鄉規劃對百姓利益的忽視。

1.3 城鄉規劃與百姓權利

一方面，城鄉規劃是百姓權利的重要體現。城市和鄉村是百姓的城市和鄉村，城鄉規劃是屬于服務人民的公共政策，每一個生活在廣袤城鄉大地上的百姓都應擁有公平自由發展的權利，具備平等參與競爭并獲得支配與使用資源的機會，享受更有尊嚴的社會生活的權利。當然，規劃公平并非絕對平等，而是在承認現實差異性的包容下，盡量貫徹公共服務均等化，維系社會網絡延續，最大化縮小百姓在享有公共服務和公共產品的權利與機會差異。另一方面，參與城鄉規劃是百姓表達權利的重要路徑。“生于斯、長于斯”百姓對影響其生活環境的規劃建設管理活動理應擁有參與的權利，包括知情權、發言權等，尤其在個人生活環境或財產權利受到直接影響時，還應擁有規劃的決定權或否決權。規劃決策實施過程的開放性和民主化機制，恰恰是贏得百姓理解和支持，增進百姓精神“獲得感”的核心，讓百姓成為保障規劃實施和公共利益，維護規劃權威最可靠、最直接的捍衛者和監督者。

2 基于百姓獲得感的現行城鄉規劃制度考察

2.1 城鄉規劃增長主義目標導向，漠視百姓生活追求

長期以來，在“經濟=幸福”悖論主導下，傳統意識認為經濟越增長，物質獲得越多，百姓幸福感就越強。同時，以GDP增長為導向的發展模式及土地財政和房地產經濟的不斷刺激，城鄉規劃已成為一些地方政府吸引投資和拉動經濟增長的“金手指”。他們熱衷于大都市圈和巨型城市規劃，片面強調大城市格局，導致城市粗放型、外延式發展，重規模輕內涵、重數量輕質量和重經濟輕社會的發展理念依然存在。然而，作為意識主體，人的需求類別和層次是多樣的，作為經濟增長機器和產業聚集地的城市規模化外延擴張[11]，對百姓生活的基本追求重視不足，如征地拆遷的農民面臨著拆遷補償、就業安置和社會保障等問題困擾。同時，過度膨脹的特大城市與中小城市綜合差距的拉大，打破了不同規模等級城市互促共進的結構平衡，更忽略了與農村互促共進的小城鎮發展，農民的收入和生活水平提升獲得感不足。此外，城市擴張效應帶來過高生活成本、激烈社會競爭、高負荷工作壓力，日益拉大貧富差距，導致產生城市人際關系冷漠、百姓生活水平下降等一系列社會問題[12]。更嚴重的是，一些城鄉規劃還表現出急功近利的特點，盲目服從GDP增長需要，隨意破壞生態本底和資源環境約束，犧牲子孫后代根本利益滿足擴張需要。城鄉百姓在面對城鄉差距、貧富差距和生存環境日益惡化的現實落差，其相對剝奪感情緒積累，時間維度上的物質增長并未帶來百姓獲得感提升。

2.2 城鄉規劃“以物為本”理念，對百姓人性關懷重視不足

所謂“以物為本”即見物不見人，忽視了規劃核心是為了生存在物質環境中的人[13]，并非物質環境本身，沒能將物質環境規劃安排與社會發展及百姓日常生活所需真正結合起來。

2.2.1 規劃精英主義忽略百姓人性感受

規劃管理傳統思維中的“精英價值觀”使當前規劃管理更習慣于站在政府或社會精英立場，自上而下把控物質空間規劃方向，僅僅以“物”的存在將人作為資源要素之一[14]。這種精英主義規劃雖然有利于宏觀把握經濟社會和城市發展的長期戰略問題，但缺乏對以人為中心價值理性的關注，無法從百姓角度和個體需要思考如何提高生活品質。在政府宏大敘事視角和形象工程、政績工程催化下，城市更多是看上去很美的超高層大廈、造型奇特的標志建筑、尺度恢弘的城市中軸和景觀大道、環城快速、超大廣場，實際上擴車道而壓人行道的“以車為本”、拆舊建新的“城市進化主義”、概念炒作的“假古董”、重表輕里的“土豪風”等種種怪相，卻真正忽略了生活在這座城市的百姓到底需要什么。

2.2.2 規劃編制技術主義忽視百姓真實需要

城鄉規劃編制在宏觀層面注重藍圖式引導，微觀層面依賴客觀指標控制。在目標定位上偏重服務經濟發展，缺少社會治理和生態管控內容；空間布局采用格式化處理手法，強調功能分區、板塊劃分和快速交通體系整合；在公共服務設施配置上，強調服務效率，簡單采用中心化布局而忽略便利性和可達性問題；在城市空間形態上采用同一范式、統一模板、文化趨同。城鄉規劃以物質空間和工程內容為主，導致城市缺乏良性積累和沉淀，產生了職住失衡和鐘擺式交通等一系列問題，也失去了原有文化記憶和鄉土氣息。總之，“以物為本”的城鄉規劃未能成為有效協調利益的公共政策，雖讓百姓有物質獲得，但生態環境、人文記憶等基本需要和公共產品伴隨所得而失去，城市發展越快，百姓獲得感流失越快。

2.3 城鄉規劃缺乏微觀尺度研究，百姓生活缺乏社區歸屬感

從理性視角來看，百姓作為具備意識和情感的個體，對傳統城鄉規劃與人居環境理解和關注點不同，其需要是細膩的、多元的、豐富而有層次的，活動通常固定在一定范圍，形成具有一定認同感的社區生活圈[15]。居民對其認同感和歸屬感多在于所謂的基礎物質生活、日常活動和鄰里關系網絡等微觀層面[16]。從我國現行城鄉規劃編制體系來看，“城鄉規劃法”明確了五級、兩層、兩類的法定規劃體系，城鄉規劃偏重于從整體和系統層面平面上統籌安排城鄉空間的綜合布局和建設發展，恰恰缺乏對以“油鹽醬醋茶”到“衣食住行閑”為主的百姓生活圈立體空間環境、家庭社會活動需要和個體生命體驗的微觀關注。同時，從規劃編制的技術層面來看，城鄉建設用地范圍一般以用地適宜性評價為基礎，以山水、溝壑、道路等自然要素為界劃分，進行設施配置。規劃缺乏社會治理角度思考，邊界未與街道、社區乃至物業服務范圍有機結合，設施配置缺乏對不同群體需求的差異化研究，未滿足公服均等化的內在要求，也難以形成包容和公平的城市文化。尤其是規劃在百姓社會關系網絡維系方面呈真空狀態，在快速城鎮化巨大浪潮中，百姓承受著社區細胞的劇變、撕裂和重構，市民在陌生的人和雷同的環境中難以形成認同感、歸屬感和凝聚力，中國鄉村也隨人口空心化逐漸凋敝，失去了往昔活力。簡·雅各布斯曾在其名著《美國大城市的死與生》舉例說明了此類現象，紐約東哈姆萊特一住宅小區的長方形草坪成了居民的眼中釘，并催促相關部門將其鏟除。社區工作者不解而詢問其因，得到的回答是沒人關心他們的真正需求[17]。這種現象在中國屢見不鮮，規劃只關心空間和技術視覺秩序，卻背離了社區普通百姓的真實生活初衷。

2.4 城鄉規劃公共利益主體虛化，百姓利益難以剛性保障

我國規劃法律規定，對公共利益實體界定模糊，僅存在于城鄉規劃總體而抽象規定層面，公共利益內容的價值判斷具有主觀性，易受彈性要素影響，難以用恒定標準進行量化評價。同時，公共利益主體泛化、虛化，缺乏明確規定。同時，受中國歷史發展進程影響，現代意義城市出現時間短，小農經濟思想根深蒂固，未真正形成市民階層和市民社會，百姓對城鄉規劃參與動力不足、意識淡薄。一般情況下，當規劃涉及自己切身利益時，老百姓才會選擇主動參與[18]，而對其他無關自己直接利益的，不論規劃導向和結果如何，一般百姓似乎更愿意選擇沉默，“事不關己，高高掛起”。在傳統思維中，政府是維護公共利益理所當然代表，盡管以政府利益代替公共利益法理不足，但并不妨礙這種觀念對規劃工作事實主導。在政府管理實踐中，城鄉規劃作為空間利益協調手段，往往是政治平衡結果，成為“不斷在政治斗爭中重塑的橡皮泥”。[7]只有當公共利益與政府利益一致時，政府便借以公共利益之名出現，而兩者相互矛盾時，其結果必然是公共權益避讓政府利益。尤其是在快速城鎮化背景下，在面對土地財政刺激和消化遺留問題時，政府往往更愿意選擇犧牲公共利益換取當前經濟發展或社會穩定。以WX市為例，僅2013-2015年期間，就有16起事件涉及公共、公用設施用地和公園廣場用地調整為居住、商業等經營性用地，其中涉及公園廣場用地調為其他用途的13件，面積約25.8公頃。而以上規劃修改，在公告公示中竟未有一起收到過市民意見，均順利通過。可見規劃權威性、嚴肅性和延續性已受到嚴重挑戰，公共利益難以得到剛性約束。

2.5 城鄉規劃編制實施封閉運行，百姓參與權未有效落實

自城鄉規劃產生之日起，規劃就伴隨著濃重的政府干預色彩。隨著資本主體發展和市民意識覺醒，盡管政府干預形式和程度有所改變，但城鄉規劃中政府干預思想是貫穿始終的，因此現代城市規劃理所當然屬于政府行政職能，這一點從規劃法律對規劃編制主體的安排也可確認。加之城鄉建設資金主要由政府平臺籌集和安排，更加強化政府主導城鄉規劃的意識，而在現行管理體制下則更多體現為政府長官意志的表達。即便是由企業主導的建設項目規劃設計方案，也因規劃建設部門作為審批主體的干預，讓城鄉規劃編制和項目實施均處于政府管理封閉運行狀態，基層百姓參與機會減少。從目前規劃法律來講，盡管法律規定了公眾參與相關原則，但其內容仍顯寬泛和籠統，具體配套性文件規定不健全。公眾參與程序由政府部門主持，百姓僅僅停留在“被動參與”和“事后參與”的低級程度，其參與范圍、深度、內容、形式等均可被輕易掌控和把握，百姓提出的建議意見處理通常被酌情采納，甚至視而不見。同時，城鄉規劃是一項復雜且專業性較強的公共政策，一般百姓受制于專業壁壘、信息掌握不對稱等因素，很難提出有價值的參考建議，尤其在區域和城市競爭日趨激烈，政府在規劃實效和公眾參與成本控制背景下，更愿意選擇低度參與的合法外衣下，快速推進規劃編制管理工作[19]。最終，百姓喪失了參與規劃的積極性，權利意識淡化，一旦規劃決策影響到其切身利益時，往往導致信訪、復議和訴訟等大量積累[26]。政策封閉和專業壁壘導致百姓在面對政府強勢主導規劃過程中，難以實現更高尊嚴和價值，精神獲得感無法得到落實。

2.6 城鄉規劃許可程序復雜要求高，妨礙百姓發展權實現

隨著城市建設由增量向存量轉型，規劃管理對存量更新的管理盲區影響越發增大，《城鄉規劃法》中“一書兩證”的制度設計是圍繞建設性規劃管理目標，一旦項目建設竣工，規劃便再無審批依據。尤其是在以物權法和房地產管理法律法規為基礎的現有產權制度和稅收（增容土地稅費）制度影響下，建成區產權碎片化、主體多元化存在，任何改造更新都將面臨巨大的協調成本、法律風險和經濟代價[20]。百姓對老舊住宅電梯加裝、停車位整理完善、環境優化提升等住區功能完善和品質提升訴求基本上都在大量協調、信訪和對峙中破滅。從規劃管理程序設計來看，對現有建筑改造一般僅限于“四原”原則的渠道，即原土地面積、原建筑、原功能、原高度。而涉及其他改造行為中，因產權證明、地形圖、方案審查、施工圖設計審查等一系列材料、程序和報建成本，導致百姓以個人能力跑手續舉步維艱，基本無法拿到最終審批結果。以重慶WX市為例，自2013年以來報請的12起電梯加裝申請中，沒有一起得到審批，已經擅自加裝的均被當地規建支隊查處；另有15件既有建筑立面改造，僅對方案進行審查，因物權關系等法律障礙無法正式審批。居住區更新改善的百姓期盼，在目前的規律框架下基本無法實現，嚴重影響了百姓發展權的實現。

3 基于增添百姓獲得感的城鄉規劃制度重構

3.1 堅持以人民為中心的規劃思想

全面落實規劃以百姓獲得感為出發點和落腳點，徹底扭轉以GDP為核心城市規劃擴張主義目標，以人民對美好生活的向往作為城鄉規劃的終極目標和最高原則，尊重人民、尊重自然、尊重法制和尊重歷史人文。將城鄉規劃由外延擴張型轉為內涵提質型規劃、由粗放式增長轉為精細化發展、由重城輕鄉轉為城鄉一體化發展。規劃應致力于構建互促共進的城鎮體系框架，努力消除城市交通擁堵、生態環境惡化、上學難、就業難等城市病，并通過基本教育、衛生醫療、社會保障和就業等綜合進行共享式布局發展，讓所有城市百姓包括農民工等新移民平等共享城鄉發展機會和良好生活環境，真真切切感受到品味經濟社會發展成果的利益獲得感。

3.2 重塑城鄉規劃人本理念

新型城鎮化是“人”的城鎮化而非“物”的城鎮化，因此城鄉規劃中既要見“物”更要見“人”，必須全面將以物為本轉化為以人為本的發展理念，將滿足人的需要、突出人的地位、實現人的尊嚴作為人本規劃的最終歸宿。人的需求既有物質的更有精神層面的，規劃應徹底拋棄以“技術控”和“一本規范走天下”為編制手段，簡單對工程性物質空間進行簡單化復制和模式化生產方式。更多注重與政治經濟學、社會學、心理學、生態學和文化等方面的糅合，除了要在物質空間的安全性、公共服務均等化、環境健康性等方面下功夫外，更應突出規劃的社會軟環境支撐，包括城市歷史記憶的保護、人文環境的塑造、百姓交往空間構建和生命個體差異需求的尊重。從百姓視角出發，真正回歸城鄉規劃的公共政策屬性，并有效發揮城鄉規劃在經世濟民方面的作用，讓百姓更有尊嚴和存在感生活，從物質獲得感向精神獲得感方向升華。

3.3 聚焦社區級微觀規劃研究

圍繞百姓日常生活的社會機構和新常態下基層社會治理作用，以社區管理范圍為基本單元，補充完善城鄉規劃體系，將社區規劃研究納入。社區規劃應注重從個人的微觀視角體察百姓的衣食住行、生老病死、安居樂業等日常生活需要。規劃首先應將學校、醫院、銀行、購物等公共服務配套作為百姓家庭生活的延伸體，提供便民利民、可達性高、種類齊全的公共服務。同時，社區規劃應致力于創造生機勃勃的生活氛圍，如增加圖書館、茶館、綠地廣場、公共活動空間等，用閑暇停留場所讓居住與斯感受到片刻安逸和輕松，享受慢節奏生活，促進人與人的交流，在交往活動中鞏固鄰里關系，維系和拓展社會關系網絡。其次，社區規劃應注重社會空間和人文空間融合，培育包容性的社區文化，既尊重本土文化延續，又包容外來移民文化，創造人文關懷和諧社區。關注不同群體尤其弱勢群體的差異化需求，讓生活在社區的每個生命擁有體面而有尊嚴的生活，增強社區百姓的信任感、歸屬感和獲得感。

3.4 強化城鄉規劃法定地位

面對公共利益主體虛化及現代市民社會尚未完全形成的現實，只有通過規劃法定化強制約束對公共利益的侵蝕，保證“一張藍圖干到底”。一方面完善城鄉規劃監督法律法規，實施規劃任務考核的一票否決制并與地方實績考核掛鉤，探索將規劃實施情況納入對地方領導的離任審計，規劃違法行為與紀律問責及刑法相結合。另一方面，進一步建立健全部—省—市—區的垂直規劃督察體系，鼓勵社會化督察介入，突出城鄉規劃重點環節和重點空間節點，實施全方位、全過程、全域覆蓋、常態化的督察機制，通過衛星遙感和圖斑對比等技術手段，增強規劃督察及時性、客觀性和公正性，真正確保“有權不能任性”，以全面依法行政保障規劃的權威性和嚴肅性。

3.5 構建共同締造的規劃參與格局

“知屋漏者在宇下，知失政者在草野”，百姓是城鄉規劃利益的相關者，也是城鄉空間的主人翁和直接體驗者，規劃編制是否科學，百姓的評價和聲音至關重要。因此，城鄉規劃應從加強社會凝聚力的高度積極推進公眾參與。首先，應從法律角度保障公眾參與權利，不僅是城鄉規劃法作原則規定，更應在地方法規、部門規章中明確公眾參與的具體方式、程序、意見采納保障機制、救濟渠道等，對公眾參與程序進行剛性保障，變被動參與為主動參與、變淺度參與為深度參與。其次，優化公眾參與能力和質量，一方面加強市民規劃知識宣傳、培訓等技術支持，讓百姓對城鄉規劃增進了解，掌握基本規劃知識；另一方面通過派駐社區規劃師、鄉村規劃師等到群眾中去，或發揮社區組織作用，用群眾語言翻譯規劃信息，也為增強百姓參與意識和規劃的理性認識提供應有保障。將共建共治共享的城市治理向規劃參與參與延伸，切實提升百姓的被尊重感、主人翁感，最終提升百姓獲得感。

3.6 簡化住區更新規劃許可

適應城市存量更新將成為發展主流的新常態，抓住城市發展轉型契機，穩妥推動城鄉規劃管理由“建”向“管”改革。協同配合房屋土地、物權、稅費等方面法律法規的制度重構，適應市場經濟發展背景下以價格杠桿為主導分配機制，將城鄉規劃圍繞從增量向存量轉變趨勢，從理念、理論到技術規范進行一系列的變革，將規劃制度設計延伸到建成后的管理。同時，簡化完善住區功能一類更新改造流程和前置，在確保安全的前提下，順應簡政放權的大潮流，更多的將事前審批轉為事中指導和事后監督，以增加百姓的現實獲得感。