三亞租賃游艇安全管理存在的問題與對策

田世洪，易征華，程誠，翟方超，李旭

（三亞海事局，海南 三亞 572000）

隨著海南自由貿易港建設的穩步推進，三亞海上旅游產業發展迅猛，涉客船舶進出港艘次和游客人數均保持較快增長勢頭。2021年，轄區涉客船舶進出港160萬艘次，運送旅客1326 萬人次，游艇旅游市場空前繁榮，游艇海釣、尾波沖浪等新興水上休閑娛樂活動備受游客青睞，三亞游艇產業發展進入了“快車道”。然而，轄區有近700 余艘游艇長期從事經營性活動，對水上公共交通安全帶了較大安全風險。

2019年，海南省出臺了《海南省游艇租賃管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），對從事經營性活動的游艇進行規范化管理，并首次提出了“租賃游艇”概念?！白赓U游艇”政策是國家賦予海南自由貿易港的一項試點性政策，在國內沒有成熟的經驗和做法可借鑒參考，租賃游艇安全管理法規制度不健全、監管部門職責不清晰、監管手段不足、從業人員安全意識不強、企業安全生產主體責任未壓實等突出問題，制約著三亞游艇產業的安全健康發展。

1 三亞游艇產業發展現狀

三亞游艇產業起步較早，經過多年發展已經形成了一定的產業規模和相對完整的游艇產業鏈，游艇產業發展形勢持續向好，三亞已經成為海南乃至全國游艇產業最具代表性的城市。據統計顯示，截至2022年底，三亞擁有游艇產業中游企業134 家，下游企業20 家，從業人員總數超過4000 人，產業總值約3 億元。

1.1 產業政策相對優惠

《管理辦法》和《海南自由貿易港游艇產業促進條例》（以下簡稱《促進條例》）相繼出臺；游艇“多證合一”“一船一碼”“海事e 服務”、過戶“一次辦，不停航”等創新服務舉措逐步推出；游艇“零關稅”“瓊港澳游艇自由行”“進境游艇免擔保”等政策穩步實施，政策紅利持續釋放。

1.2 基礎設施相對完善

截至2022年底，三亞已建成運營游艇碼頭7 個，共有泊位1301 個，保稅倉10 個，干泊位149 個。已建成三亞游艇旅游中心，正在建設的三亞國際游艇中心，著力打造游艇旅游消費、展示交易、創新服務中心，吸引要素高效聚集。

1.3 消費市場相對成熟

截至2022年底，三亞游艇登記量達1137 艘，其中，從事租賃經營活動的游艇700 余艘。2021年全年游艇出海15.9 萬艘次、105 萬人次，同比增長47.08%、44.55%。游艇銷售代理、維修保養、操作人員培訓、游艇會、休閑旅游及海釣俱樂部等產業發展穩定。

2 租賃游艇安全管理存在問題及分析

2.1 法規職責

2.1.1 法律法規不健全，監管依據不足

《促進條例》和《管理辦法》雖然都明確了海事管理機構負責租賃游艇水上交通安全和防污染的監管工作[1]，但租賃游艇俱樂部備案、夜航、遠距離航行、乘員超12 人、非必要不登艇檢查等具體監管措施均未明確。

2.1.2 管理界限不清晰，存在監管盲區和交叉管理

三亞游艇產業長期以來缺乏有效的行業管理協調機制，政府各職能部門管理界限不清晰、監管標準不統一、信息共享不到位、多頭重復執法等問題依然存在，給企業經營造成了一定不便，也影響了游客的游玩體驗。

2.2 管理要素

2.2.1 游艇俱樂部管理水平不高

三亞游艇產業目前處于粗放式發展階段，游艇俱樂部規模普遍較小，經營管理、維護保養等方面的專業人才比較匱乏。游艇俱樂部尤其是租賃游艇俱樂部普遍存在岸基人員管理水平不高、安全管理制度不健全、制度執行落實不到位、應急保障能力不足、不能提供有效岸基支持等突出問題。

2.2.2 租賃游艇技術情況參差不齊

租賃游艇不論是從結構強度、防火分隔、消防救生設施設備配備，還是從使用頻率、強制報廢年限等都未考慮到其參與公共交通服務的嚴格要求。此外，部分租賃游艇還存在非法改裝、設備配備不齊、使用非船用產品以及維護保養不及時、不到位等問題，導致其安全技術水平整體不高。

2.2.3 游艇操作人員業務水平不高

一方面，游艇操作人員的培訓內容在航海專業知識、基本安全教育等方面覆蓋性不足。另一方面，由于培訓時間較短，實際操作訓練時間較少，導致游艇操作人員在航海專業知識、操作技能、服務水平等方面，都無法滿足公共交通屬性對其的高標準和嚴要求。此外，游艇夜間航行相關技能在實操培訓和考核環節尚未開展，存在技能短板。

2.3 海事監管

2.3.1 海事執法資源有限，現場監管難以全覆蓋

三亞租賃游艇主要活動在三亞灣、清水灣、富力灣、新村港、深海一號鉆井平臺一帶水域，租賃游艇分布點多、線長、面廣，在旅游旺季，日均出航量超1000 艘次。海事現場執法力量受機構編制的影響，目前難以有效應對如此復雜的現場監管形勢，無法實現現場監管全覆蓋。

2.3.2 信息化管理手段單一，支撐保障不足

目前，海事管理機構對租賃游艇的信息化監管主要依托船舶進出港報告系統、AIS 和CCTV 等信息化系統。一方面，船舶進出港報告系統功能不完善，無法實現智慧監管。另一方面，租賃游艇距岸超過20 海里時AIS信號經常丟失，CCTV 對轄區重點水域、港口、碼頭也沒有全覆蓋，存在一定監管盲區。此外，海事信息系統的集成度不高，由于缺少大數據支持，在分析租賃游艇安全管理的人、船、環境和管理等因素時還不夠系統、客觀，管理成效不高。

2.3.3 監管依據不足，防污染管理存在薄弱環節

現行《港口碼頭溢油應急設備配備要求》未對游艇碼頭溢油應急設備的配備進行規范，導致游艇碼頭溢油應急設備的配備缺乏依據。此外，三亞游艇碼頭配套設施建設存在短板，游艇污染物接收、船體清洗、加油、岸電等防污染設施普遍不完善，租賃游艇活動存在污染海洋環境風險。

2.4 外部因素

2.4.1 水域規劃管理不到位，通航環境復雜

三亞內港作為三亞游艇產業的核心聚集區，由于水域規劃管理不到位，導致港界不明、商漁船混雜、船舶隨意停泊、非法搭建碼頭等問題較為突出。目前，三亞內港停泊租賃游艇500 余艘，其經營模式和時間相對固定，船舶集中進出港，短時通航密度極大，經常出現“堵船”現象，導致高峰期三亞河口航道只能單向通航，通航能力受到嚴重制約。此外，三亞租賃游艇集中活動在情人灣一帶水域，該水域面積不到5km2，高峰期有近500 艘游艇和摩托艇等配套游樂項目在此活動，水域極其擁擠，存在較大安全風險。

2.4.2 體制機制不健全，應急保障能力薄弱

按照現行法律法規要求，租賃游艇最低只要求配備1 名操作人員，在實際工作中難以兼顧游艇航行安全和乘客安全，自身應急能力不足。另一方面，遠距離航行租賃游艇活動水域距岸較遠，且海上強對流天氣頻繁，當發生事故險情時，無法及時提供救援保障。此外，隨著轄區水上旅游產業的快速發展，租賃游艇等小型船艇逐年遞增，防臺避風水域緊缺和防臺錨地管理等問題日益突出。

3 租賃游艇安全管理對策和建議

3.1 優化監管舉措，壓實主體責任

3.1.1 壓實主體責任，強化俱樂部管理

在強化俱樂部管理方面，要制定《租賃游艇俱樂部備案指南》，建立租賃游艇俱樂部備案準入和退出機制，推進租賃游艇俱樂部安全與防污染管理制度標準化建設；另一方面，建立租賃游艇俱樂部“信用管理”制度，并實行分級分類管理；此外，要制定租賃游艇委托管理具體條件和要求，明確雙方的責任與義務，把好租賃游艇委托管理準入關，督促指導俱樂部切實承擔起安全與防污染管理主體責任。

3.1.2 健全管理機制，提升游艇安全技術狀況

海事管理機構一方面要制定《租賃游艇綜合質量管理辦法》，對租賃游艇進行全生命周期的船舶質量跟蹤管理；另一方面要建立外船籍港轉入游艇第三方技術評估機制，杜絕低標準游艇流入租賃市場。此外，在綜合分析租賃游艇建造時間、航行區域、安檢缺陷、處罰滯留、事故險情等指標基礎上，建立租賃游艇分級分類監管模式；同時，建立租賃游艇強制報廢或退出租賃市場的標準和機制，淘汰技術狀況不良的租賃游艇。

3.1.3 注重源頭管理，補足從業人員技能短板

游艇操作人員的業務技能和管理水平，在租賃游艇安全管理工作中發揮著關鍵性作用。海事管理機構要制定出臺租賃游艇最低安全配員標準，實行租賃游艇操作人員上崗前見習制度，保障租賃游艇的航行安全和服務質量；另外，要探索對游艇操作人員開展模擬器實操培訓和考核，補齊游艇夜航實操培訓和考核短板，提升租賃游艇操作人員安全意識和操作技能。

3.1.4 強化系統治理，構建智慧監管體系

首先，應制定《三亞市租賃游艇管理權責清單》，厘清政府各監管部門的管理界限，統一執法標準。其次，開展租賃游艇“單一窗口”監管平臺建設，在監管部門間實現游艇進出港、游客信息、實時位置及安全監管等數據互通共享。此外，要推進智能交管建設，在游艇碼頭登船口、港池出口等重點位置建設智能卡口和夜視監控設施，以人、船、環境和管理等數據信息為基礎，利用圖形識別、人臉識別等技術，構建具備隱患綜合分析、風險自動預警、出港自動校核、動態實時監控、遠程線上監督等集成功能的智慧監管平臺，實現租賃游艇動態管控無感化。

3.1.5 加強防污染管理，實現綠色低碳出游

在租賃游艇防污染管理方面，首先，要制定綠色游艇碼頭建設地方性標準，細化明確碼頭岸電、游艇日常清洗、污染物接收處理、燃料補給等設施的建設標準。其次，要完善污染物接收設施和專業清洗泊位建設，為游艇水污染物接收和排海閥鉛封等提供免費服務，同時做好與城市公共轉運、處理設施的銜接，實施游艇水污染物聯單制管理，確保污染物得到合法合規處置。此外，要推動游艇碼頭岸電設施改造升級，并將租賃游艇用電納入港口岸電補貼范圍。

3.2 完善體制機制，提升安全保障能力

3.2.1 優化通航管理，保障航行安全

一是要對三亞沿岸海域進行功能規劃，為游艇臨時錨泊、配套游樂項目等規劃專用水域，實現海上動靜態活動分離；同時要盡快出臺三亞港港章，明確港口航道條件、港口界限等內容。二是要優化租賃游艇經營模式，打造游艇旅游“班輪制”，實施租賃游艇同時出港、同時回港，有效緩解三亞河口狹窄航道對通航條件的不利影響。三是要組建租賃游艇交通服務中心，對進出港船舶進行實時監控和統一調度指揮，實時維護水上交通秩序。

3.2.2 健全體制機制，提升應急保障能力

一方面，要依托海上搜救分中心，健全租賃游艇安全應急管理和指揮體系，整合水上應急救助資源，優化應急處置力量布局，提升游艇應急救援保障能力。另一方面，要完善租賃游艇遠距離航行特殊監管標準，從遠距離航行的氣象條件、通信設備配備、航行區域等方面進行規范，實行遠距離游艇伴航制度，確保遠距離航行游艇風險可控。此外，地方政府還要統一規劃防臺避風水域，制定配套管理制度，解決游艇防臺避風難題。

3.2.3 實行備案管理，規范配套游樂項目

首先，在頂層設計方面，地方政府要編制游艇配套游樂項目發展規劃，明確水上旅游項目發展定位、空間布局、區域特色，引導游艇配套游樂項目規范有序發展。其次，要開展租賃游艇配套游樂項目等級評定工作，建立并定期公布租賃游艇配套游樂項目清單，建立準入和退出機制，支持特色游艇配套游樂項目發展。此外，摩托艇、拖傘、尾波沖浪等無明確適用法律法規及相關技術標準的各類租賃游艇配套游樂項目，建議實行備案管理。

3.3 健全法律法規，加強規范引導

在法律法規保障方面，建議出臺專門的法規和規范性文件，建立起租賃游艇安全管理的“四梁八柱”。

三亞市地方立法：《三亞市游艇安全管理規定》。

三亞市規范性文件：《三亞市租賃游艇管理辦法》《三亞市旅游水域功能規劃》《三亞市綠色游艇碼頭建設標準》《三亞港港章》。

海事規范性文件：《租賃游艇俱樂部備案指南》《租賃游艇綜合質量管理辦法》《租賃游艇最低安全配員標準》。

4 結語

《海南自由貿易港建設總體方案》提出了設立游艇產業改革發展創新試驗區目標要求，海南省委、省政府對游艇產業的發展定位是把海南打造成為中國一流的游艇消費目的地、世界一流的游艇品牌展示窗口。三亞作為海南游艇產業發展的重要核心區，在游艇產業創新發展上負有先行先試、探路開路的責任。通過一系列租賃游艇安全管理創新舉措的出臺實施，三亞租賃游艇將會向著安全、高效的方向發展，并積極促進我國游艇產業發展。