我國政府數據治理的政策內涵研究與展望

周文泓 代林序* 文利君 李彥可

(1.中國人民大學信息資源管理學院，北京 100872；2.武漢大學信息管理學院，湖北 武漢 430072)

伴隨電子政務的深入發展、數據基礎設施與技術的升級，爆炸性增長的數據作為資源與資產逐步得到認同，政務數據治理在各國和地區的探索愈加深入。于中國，在構建國家治理體系與國家治理能力現代化的戰略背景下，為在政策層已被界定為生產要素的數據建立治理體系成為必然趨勢，政府數據作為其中的重要類別更需建立示范。依托政務系統互通、數據資源管理規范化、開放數據、國家數據平臺建設等，我國的政府數據治理已有基礎探索，涉及概念、要素、過程、場景等，政策引領是其中的重要手段，面向實踐解釋政府數據治理是什么與如何做的問題。例如，貴州省為明確如何將政府數據治理對接大數據產業體系出臺系列數據政策，廣東省為落實政府數據治理規劃及其行動設立首席數據官制度、上海市為探索包含政府數據在內的數據作為生產要素提供行動保障發布《上海市數據條例》。因此，在各地立足具體情境開展差異化行動的背景下，明確對應的政策內涵有助于了解政府數據治理實踐的認識與規劃依據，并可進一步明確國家層面統一的政府數據治理體系的建設基礎。

有關政府數據治理的研究成果正逐步豐富。一是將立足于企業場景的數據治理研究成果移至政務數據對象之上，政府數據治理的內涵得到持續擴充。例如，DAMA數據治理框架和DGI數據治理框架得到借鑒，政府數據治理的要素也從微觀層面基于數據分工與職責、數據政策、數據流程和程序、數據標準、數據策略、數據技術、數據指南、數據要求等明確具體內涵以及相互關系[1-3]。二是結合政府數據全生命周期所涉及的情境，政府數據治理的內涵亦得到擴充，既拓展至面向所有數據的管理體系建設[4]，也落于數據管理重要活動如數據開放[5-6]，形成政府數據治理的框架或模型。三是對照其內涵，基于理論推導與實例分析，政府數據治理如何落于行動的策略亦逐步識別。管理行動上，面向數據質量和利用，數據制度、數據文化、數據素養、數據機構、數據流程等得到關注[7-9]，如數據治理需要在主題層面建立協調組織架構[10]、規則層要提供綜合性框架。工具應用上，強調理解數據治理的要義，例如，在數據治理所倡導的數據為資產且需要充分了解的前提下，使用本體數據描述和關聯數據工具來提升數據管理水平[11-12]。行動保障上，強調關注倫理與法理風險，注重以數據治理協調和保障利益相關者的權益，如數據治理建立規則時應考慮全球的數字權利和自由[13]。當前關于政府數據治理是什么，多源于理論推導或是基于案例分析所得，形成基本框架。然而，同各地方政府的數據治理行動多樣性相比，現有研究成果的解釋有限，無論是政府數據治理的理論界定還是行動內容均有較充分的建構空間。在實踐尚在推進的背景下，為實踐確定方向與基本依據的政策則是較佳的調查對象，有助于為理論研究提供豐富的有效數據。

因而，本文將對省級地方的政府數據相關政策展開調查與文本分析，提出并回答如下問題：從國家整體視角下，不同的省級地方共同組成了有關政府數據治理怎樣的界定？面向實踐，政府數據治理的內涵更系統的建構方向可展望為什么？通過回應上述問題，文章旨在明確我國政府數據治理具有的政策內涵，從而為政府數據治理的實踐設計與行動策略優化提供分析基礎與方向引導。

1 研究方案

1.1 數據收集和分析依據

本文采用質性文本分析方法對政策展開研究，為輔助文本分析，本文基于已有文獻形成政府數據治理的概念框架，為政策文本的收集以及文本單元的提煉、梳理、分析提供依據。

通過我國政府數據治理相關的文獻調研可發現，研究結合政府治理的理論框架及數據治理的概念與本質，對其內涵進行分層解讀，具體包括以下3個層面，并基于理念文化、政策法規、治理主體、治理對象、數據管理、技術平臺、保障措施7個方面展開行動及其策略探討，如圖1所示。一是提高行政效能驅動下政府對其內部政務數據的治理活動，即以共享為要義的政務數據互通體系，重點關注政府在行政事務中采集、產生或使用的數據，尤其是在信息系統中存儲的數據，涉及數據匯集、整合、共享交換等議題。二是公共價值實現導向下政府對公共數據的治理活動，即以開放為核心的公共數據互用機制構建，重點關注與社會公共事務相關或涉及公共利益的數據資源和數據行為，涉及數據開放、開發利用等議題。三是數據資產屬性引領下政府對全社會數據的治理活動，即以市場化利用為方向的社會數據產品系統建構，重點關注企業、社會組織及個人等多元社會主體在社會活動中產生的數據資源，涉及多領域社會數據融通及資產化利用、數據增值加工、數據資產管理等議題。以上三層概念內涵反映了政府從內部數據資源和數據行為的治理拓展至全社會范圍的行動，三者并非相互獨立或相互替代，在概念框架各維度中存在交叉融合、遞進發展的關系。

圖1 政府數據治理概念框架

1.2 數據收集說明

關于數據收集：①為了相對全面地了解政府數據治理在我國的實踐內涵，將政策文本范圍選定為省級地方層面。經過預調查發現，國家層面的政策目前更多的是方向性的戰略，省級地方層面依據地方發展目標與水平予以拓展，且基本指引了市縣級的政府數據治理政策；②政策獲取上遵循以下步驟：首先，本文主要采用3種方式獲取政策文本數據：一是在省級地方政府門戶網站及其數據開放平臺的政策文件或信息公開版塊收集政策，并結合檢索完善政策文本的收集。其中，檢索詞設定為“大數據”“政府數據”“政務數據”“公共數據”等。二是在“北大法寶”“北大法意”“萬方”等法律法規數據庫使用上述關鍵詞進行模糊搜索，并依據法規類別、行政級別等標準進行收集。三是在百度等搜索引擎以各省市黨政領導機構名稱與上述關鍵詞進行組配檢索，補充收集政策文本。政策文本收集時間截至2022年10月31日。其次，結合對政府數據治理概念框架的梳理結果設定以下篩選條件，剔除相關性與可信度較低的政策文本：政策主題應符合概念框架所包含的三層治理內涵；政策文本應由官方部門發布；政策發布機構所屬的行政級別確定為省級地方的(港澳臺除外)政策，且均處于非失效的狀態。最后，得到30個省級地方共計123份相關政策文本作為本文的分析對象，包括22個省、4個直轄市、4個自治區。

1.3 數據分析過程

關于數據整合與分析，采用文本分析法，相應的數據整合與分析步驟為[42]：

1)政策分類：瀏覽政策內容，依據政策文本分析框架的關鍵維度如治理對象、治理主體等識別政策反映的政府數據治理階段，并對其進行初步分類。

2)文本分析單元拆分及文本編碼。首先以政策條款作為最小分析單元對政策文本進行拆分，同時剔除部分與文章主題無關的條款內容如政策生效時間等；其次，詳細閱讀政策文本內容對政策條款內容進行初步歸納并進一步總結為關鍵詞，示例如表1所示；最后，對政策文本內容關鍵詞進行分類，形成完整的編碼框架以呈現各地依托政策可匯聚出的政府數據治理總體布局，示例如表2所示。

表1 政策文本初始編碼示例

表2 政府數據共享政策的文本聚焦編碼及分類示例

3)解釋編碼結果：依據政策文本編碼結果呈現我國政府數據治理通過各省政策設計顯示出的基本內容，從而為分析我國政府數據治理的政策內涵并展望政策引導下的政府數據治理奠定基礎。

2 我國政府數據治理的政策內涵：省級政策要點的匯總

依據對政策的調查與分析，可發現省級地方的政策所反映出的政府數據治理面向全國可匯總為如下的基本內容：

2.1 政府數據資源共建共享體系的協同建設

政府數據治理的前提是數據的互信互通互用，政策由此引導地方政府實現各部門、各層級、各領域協同建設可持續的政務數據資源共建共享體系，以此成為政府數據治理的基礎構件。因此，政策內容對應于此對政務數據管理的標準統一以及之后政務數據共建共享活動的協同落實形成規定。具體表現在以下方面，如圖2所示。

圖2 政務數據資源共建共享體系的協同建設

1)治理目的方面，旨在形成匹配整體性、集約性、服務性政府建設框架的數據資源共享系統及對應的支持機制。具體而言，一是統一數據資源的建設，實現數據從采集到共享應用的全生命周期管理并建立完備的數據資源體系。二是建全數據共享體制機制，通過協調統籌各部門數據共享權益與需求，完善并統一數據共享審核流程等實現政務數據歸集與交換共享。三是在綜合數據平臺基礎上實現政務數據集中存儲與共享，并面向政府整體優化建設與具體業務活動的需求提供數據服務與應用。

2)治理對象方面，涉及數據管理各項要素，主要分為數據管理流程以及數據活動平臺。一是政務數據資源共享及其相關管理活動，其中政務數據資源是指政務部門在履行職責過程中采集和獲取的，或者通過特許經營、購買服務等方式開展信息化建設和應用所產生數據，而數據管理活動則包括目錄編制、采集匯聚、數據共享、開發應用等具體環節。二是數據共享服務平臺，包括平臺的統籌建設、運行維護、與電子政務平臺的對接和協同等。

3)數據管理方面，以共享為基礎凸顯數據質量及安全管理，輻射向采集、存儲、管理、共享、應用全過程中。因此，相關管理活動為：①數據資源梳理。通過建立政務數據需求清單、責任清單及負面清單等方式，統籌政務部門對數據資源的需求，明確數據共享責任，評估數據共享屬性；②數據采集與匯聚。遵循合法、必要、適度的原則，建立采集規范程序與要求，整合分散割離的政務數據匯聚于大數據平臺；③數據共享。基于統一的數據共享平臺建立跨部門、跨層級、跨領域的數據交換、調用機制并實行動態管理，通過對數據內容、安全性、隱私性等方面的審核確定其共享屬性，據此采用不同的數據發布和獲取方式；④數據整合與應用。整合基礎數據庫、主題數據庫為相關部門業務開展提供數據支撐，打破數據壁壘，同時鼓勵采用合作或授權的方式開展政務數據的應用。

4)技術平臺方面，強調立足電子政務云的數據共享平臺建設，相應配置數據管理、共享、應用的統一渠道及技術體系。一方面，平臺建設以統籌規劃、分級建設為原則，保障政府各部門間、各級政府間網絡通、系統通、數據通；另一方面，設計并完善數據共享平臺匯聚整合、挖掘分析、服務應用等功能，優化數據應用以支持政府部門業務協同。

5)政策法規方面，完備頂層設計，即要求制定政務數據共享總體規劃，并在統籌規范數據管理的基礎上建立政務數據共享制度標準體系。一方面，將政務數據管理和共享融入數字中國戰略，以政治、經濟、社會等全方位的數字轉型需求促進政務數據共享，明確其發展環境及方向；另一方面，制定政務數據共享管理制度、辦法及標準，規定各部門數據提供和應用的職責、權限、方式和手段，建立跨部門、跨層級、跨領域的多維協同治理體系，同時規范涵蓋政務數據全生命周期的管理流程及技術標準，為數據互信、互認、共享奠定基礎。

6)治理主體方面，凸顯政府內部圍繞數據活動的協同機制構建。一方面，為實現數據管理的標準統一化，面向各利益相關者如政務數據的形成者、提供者和使用者，作為治理主體應厘清權責，相應建立責任制度來確認數據共享的責任人，以協調滿足共享要求的數據管理規范的制定與落實；另一方面，為實現政務數據共享的協同參與，治理主體的組織架構設定為：由各級政府作為領導與統籌方并負責建立協同溝通機制以解決數據管理、共享和應用過程中的重大問題；由數據主管部門指導監督工作開展情況并制定相關工作制度或規范、統籌基礎設施建設等，其他相關部門則根據其職能協同參與，如網信部門、保密部門等；各政府業務部門則是落實共享行動。

7)保障措施方面，在資金、人才及政策方面以多種方式推進和激勵政務數據共享工作。一是實行監督考核機制，評估政務數據共享情況。二是通過人才培養和宣傳培訓等方式提高政府數據治理能力與意識。三是設計推動各部門數據共享的策略，例如，將數據共享作為政務信息化項目的審核評估指標、優先提供經費支持等。

2.2 政府數據社會化開放系統的合作構建

政府數據社會化開放一方面是指向社會開放具有完整性、原始性、及時性、可獲取、可機讀等特征的政府數據；另一方面通過社會化強調政府數據獲得社會的廣泛利用并反哺于開放利用，這依賴于政府、公眾、社會組織、企業等多種利益相關者及其互動關系構建為完整的系統，形成政府數據治理的中層內容，如圖3所示。

圖3 開放政府數據社會化開放系統的合作構建

1)治理目的方面，以數據開放與利用理念為引領，旨在面向社會各方以及政治、經濟、文化、技術等各領域的需求，創建以開放數據為載體的資源體系與運行架構。一方面，公共數據應在政府內部共享互通的基礎上，面向社會有序開放，并確保任何人都可以自由、免費地訪問、獲取和利用數據；另一方面，鼓勵公共數據在數字政府、數字社會、數字經濟等領域的創新應用與開發，滿足社會對公共數據的需求，增強政府公信力和透明度。

2)治理對象方面，面向數據開放的政府數據治理邊界在共享的基礎上擴展延伸。一是公共數據資源，數據資源從政府行政部門產生、獲取的政務數據拓展為所有具備公共服務職能的機構在履行其職責時形成或采集的公共數據，同時提倡法人和其他組織依法開放自有數據并提供各類數據服務，促進數據的多維度開放和融合應用。二是公共數據共享開放及其相關管理活動，具體活動在數據共享階段進一步增加開放、利用等環節。三是公共數據開放平臺，包括開放平臺的建設與維護，數據共享與開放平臺、大數據資源平臺與開放平臺的對接關聯。

3)數據管理方面，開放利用結合安全管理是重心。為避免數據質量、數據安全及隱私問題引發風險，公共數據主管部門需加強在數據管理全過程中對數據質量維護的監管和評價，強調數據開發利用不得損害國家利益、社會公共利益和第三方合法權益，保守國家及商業秘密、個人信息和隱私等。具體管理活動體現為：①公共數據資源梳理，增加公共數據開放評估及審查，確定其開放屬性、開放管理方式、使用要求等；②數據處理與開放，根據脫密、脫敏等要求，完成數據整理、清洗、加密、去標識化和格式轉換等預處理工作，保證公共數據完整、準確、可用并以可機讀的形式在開放平臺發布；③公共數據利用，通過產業政策引導、社會資本引入等方式，推動社會主體對開放數據的創新應用和價值挖掘，同時簽署利用協議、建立利用監管機制與反饋方式，確保數據安全、利用合法合規并呈現利用成果。

4)技術平臺方面，重視銜接已有數字基礎設施和共享平臺的公共數據開放平臺建設。一方面，統籌建設數字基礎設施體系包括政務網絡、政務云、大數據中心、災難備份中心等，為公共數據共享開放、開發利用提供技術支撐，其中大數據資源平臺為各部門提供業務數據歸集、基礎數據管理以及在線分析等功能；另一方面，依托大數據資源平臺建設公共數據開放平臺，提供數據查詢、預覽、申請、獲取等功能，并支持記錄數據開放和利用行為，輔助日常監管工作。

5)政策法規方面，為公共數據開放制定專項制度，凸顯數據可用和安全。其一，建立公共數據開放工作管理制度，促進公共數據開放的常態化和有序化；其二，研究制定公共數據開放全過程管理的基礎性、通用性標準，同時鼓勵企業、科研機構和社會團體等社會主體參與標準制訂。

6)治理主體方面，協同架構依舊是重點。一方面，開放工作組織領導體系作為統籌公共數據開放利用的治理主體，具體體現為由政府領導，經濟信息化、政務服務和數字化等主管部門指導并具體承擔數據開放工作，大數據管理中心、信息中心等部門則重點負責數據開放的具體管理和技術支撐工作；另一方面，開放工作責任體系作為協調多元主體參與合作的治理主體，顯示為公共管理和服務機構建立內部數據開放工作機制并及時回應社會公共數據開放需求，向社會提供數據開放服務；社會多元利用主體監督開放數據質量并反饋使用情況；高校、科研機構、企業及相關部門的專家組成公共數據開放專家委員會，對公共數據開放工作提出專業建議，改善數據開放服務。

7)保障措施方面，主要從數據共享延伸而來，同樣分為信息化項目管理、監督考核、人才培養與宣傳三方面，以促進公共數據開放的有效性、科學性、合法合規性。

2.3 政府數據資產化利用機制的全局搭建

隨著大數據與實體經濟的深度融合，數據成為國家重要戰略資產和生產要素，政府數據同其他數據的融合，不僅推進政府數據治理作為數據治理體系的示范組成，更促進其充分融入整體的數據治理體系。因此，數據資產化利用作為政府數據治理的拓展方向，既要求凸顯政府數據的資產屬性以建立政府數據資產化利用框架，亦要求依托政府數據治理完善規則與建立監管功能，以促進各類數據的融合流通乃至交易，如圖4所示。

圖4 政府數據資產化利用機制的全局搭建

1)治理目的方面，以數據的資產屬性為基礎建立政府數據資產化管理示范，引導社會數據融入市場。一方面，政府從數據產業化著手，由基礎設施建設、關鍵技術創新、數據活動規范、產業及市場培育等多方面支持大數據發展，助力構建從多元歸集、整合共享、開放流通到社會應用的數據活動鏈條；另一方面，在數據產業化的視角下，由政府挖掘數據創新應用場景，實現數據資源要素的高效配置。

2)治理對象方面，同樣以數據共享與開放為基礎展開內容延伸。由于政府既是數據市場的規則制定者，也是市場的參與者，因此具體內容顯示為：數據資源層強調是以電子化形式記錄和保存的原始、可機讀、具有直接或潛在的開發價值的數據集合，包括公共數據和非公共數據；數據活動層面，除了對數據管理、共享、開放及其他相關活動的治理，還包括多源數據開發利用與交易形成的新技術、新應用和新業態；數據平臺層面，在完善公共數據開放共享平臺的基礎上，促進與非公共數據平臺的對接，加強數據交易平臺的建設、運營。

3)數據管理方面，凸顯數據融通與交易、數據產品與服務開發以及銷售等數據進入市場活動，實現有效合規的資產化利用。具體的數據管理活動如下：①數據資源梳理，引導非公共數據編制資源目錄，針對數據跨境流動等新場景開展風險評估，完善數據分級分類維度；②數據共享與開放，進一步促進政府對企業、企業對政府、企業對企業的數據共享互通，優化公共數據開放環境、平臺及制度，引導企業、社會組織等單位和個人開放自有數據資源，鼓勵建設行業性數據資源開放平臺，面向應用場景實現社會數據融合創新；③數據交易與資產化利用，推進設立大數據交易咨詢和服務機構，搭建數據要素交易平臺，建立規范透明、安全可控、可追溯的數據交易服務環境，并最終實現大數據在產業轉型升級、政府及社會治理、民生服務等領域的深度應用。

4)技術平臺方面，強調以社會數據融通為前提且可支持資產化利用的覆蓋數據全生命周期的政府數據平臺建設。一是面向社會數據融通要求展開對應的網絡、存儲、計算、安全等新型基礎設施體系建設與傳統基礎設施數字化改造，如工業互聯網、物聯網、通信基礎設施、數據中心等。二是在完善政府數字基礎設施建設的基礎上開發政府數據綜合應用平臺，匯聚多源異構數據，提供數據挖掘分析、數據可視化等應用服務。三是搭建數據交易平臺，有效整合政府數據和社會數據，提高安全可靠、管理可控、全程可追溯的交易環境。

5)政策法規方面，面向資產化利用完善制度。一是以資產化利用為導向擴充公共數據各方面的政策法規以及相應的標準規范。二是立足數據市場整體，建立政府、企業、社會等多方協同治理規則，明確公共數據與社會數據的融合要求，建立以公共數據為示范并拓展向社會數據融通的市場交易標準體系，涵蓋數據權屬、交易流通、監督管理等。

6)治理主體方面，面向數據資產管理與公共數據資產化利用拓展協作的組織架構。一方面，建立跨部門、跨行業、跨區域的大數據發展應用協同推進機制，如設立聯席會議制度，擴大部門協同范圍，新增財政、市場監管、物價等部門履行指導監督職責等；另一方面，面向數據市場規則與市場培育機制，鼓勵政府與企業、社會機構合作治理，充分發揮市場主體作用，探索建立社會數據購買機制并最終形成政府監管、平臺自治、行業自律、公眾參與的多元共治體系。

7)保障措施方面。監督評估、宣傳教育、項目化管理與財政支持等仍是重點措施，同時強調培育數據資產化利用的良好環境：一是推動大數據通用與關鍵技術協同創新及產品研發平臺建設，并實現人才培養、技術創新、產業發展的深度融合。二是引導和培育大數據產業發展，一方面優化產業布局，促進大數據產業創新、集聚、協同發展；另一方面為大數據產業發展提供用地、用電、用錢等方面的政策支持和優惠。

3 我國政府數據治理政策內涵的建構空間展望

基于調查與梳理，可發現政府數據治理經由各省的探索以及布局，其政策內涵處于體系化建構的進程中。一方面，現有政策內涵體現出的核心要義可視作其在未來深化的方向；另一方面，對照理論與實踐，現有政策缺失之處可體現為拓展的空間。

3.1 深耕方向：基于建構基礎的識別

由匯總政策所得出的內容要點可發現，如下方面是當前政策經由各省政策相交集成所顯示的重點，是需要政策進一步擴充的方面。

1)顯著對接承接國家數字戰略，明確政府數據治理多層次目標導向和治理范圍。一方面，由外部角度，數字中國驅動下的數字社會、數字經濟、數字治理等發展目標與框架顯示于各地數據政策的背景之中。數據以及數據治理在其中的定位、價值、作用、導向等逐步顯現，這是數據治理需要與應該進入體系化建構進程的驅動力和目標方向。例如，省級政策要點顯示出的我國政府數據治理3層內涵的治理目標與數字政府、數字經濟發展需求相匹配，通過政府數據資源共建共享體系的協同建設以提升政務服務能力，推動政府數字轉型，立足政府數據資產化利用機制的全局搭建有助于加快數據要素市場培育，推動數字經濟發展；另一方面，立足數據自身的內部角度，我國各地發布數據政策展開政府數據治理布局的切入點承接于國家層面的多元視角。政務視角源于“互聯網+”戰略的實施，以一網通辦或是“最多跑一次”為特色的政府業務創新升級，以數據和對應的優質數據管理為支撐，數據共享與開放得到關注[43]。法律視角體現為《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》等法律法規引導下各地如何依托政策建立面向具體情境的數據活動框架及其規則體系。經濟視角則是以數據作為生產要素，通過《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》得到確認為背景，各地如何以政府數據為示范探索數據流通、融通、交易、產品與服務開發，從而凸顯政府數據資產化利用。技術視角突出對大數據特性的識別和大數據技術的應用，強調技術發展背景、創新技術工具應用、技術導向融入數據治理目標等[44]。

2)政府數據治理在我國的基本內涵體現為以數據進行治理與對數據予以治理的雙線融合。對應于此，以數據與數據活動服務各項發展目標和做好數據工作體系建設在不同治理內涵中均有差異化體現。例如，在政府數據資產化利用機制的全局搭建中除以圍繞數據交易、數據資產化利用為核心的社會化數據活動外，以數據為主體內容要素的數據產業發展和以數據為工具輔助的數據應用體系建設都為政府數據治理布局指引方向。這樣的綜合內涵，為政府數據治理的內容設計提供了多元的方向，亦增加其復雜性。

3)政府數據治理呈現為需要動態構建的復雜系統。一方面，政府數據治理是多要素協同的體系，是由目的、活動、對象、主體、保障、技術以及所處情境共同組成。無論是要素的界定、情境的確認，還是要素的相應具化，都直接導向政策內容的復雜設計與確認。例如，面向共享、開放、資產化利用，對應的數據活動、平臺等要求各不相同，既要明確其特定要求，又要考慮整體框架下的銜接；另一方面，作為復雜系統，政府數據治理的界定乃至建構并非一蹴而就。各地共同匯聚的總體布局可體現政府數據治理在當下的主要內涵，但各地進展不一的政策內容設計也顯示出它以行動為準，在探索中不斷豐富與完善其框架、要素、內容等。

4)全局理念突出，顯示中國特色。一方面，數據對象上，相比于數據治理在諸多界定中更體現內部性，即面向組織機構確認如何協同治理內部數據，我國的政府數據治理外部性顯著，即政府數據作為示范也是以推動社會全體數據治理為目標，且強調政府數據同其他數據的融合以強化社會數據體系建設；另一方面，凸顯系統性、整體性、協調性等治理的本質內涵[45]，由此政府內部管理、公共事務管理、市場及經濟活動管理3類數據治理情景的銜接與合作顯著。因此，建立可互操作的數據治理基本方法即統一數據治理要求及管理活動、確保各主體平臺與系統能夠交換或處理數據是當前地方政府采取的主要措施。一是強化統一的數據資源建設，地方政府主要基于編制標準化數據資源目錄或清單，對治理對象進行解構和定義，就“數據是什么”達成一致化的界定。通過數據資源梳理明確數據的業務來源、格式、類型、更新周期、使用要求、共享和開放屬性等內容，建立唯一可信數據源，確保相關數據的一致性并最終形成規范、準確、完整的數據資源體系，為數據共享、開放奠定基礎并提供依據。二是面向數據治理規則，主要通過制定數據治理業務管理標準及工作流程規范，就“怎么做”達成共識。研究制定數據采集、共享、開放、交易以及質量和安全管理等基礎性、通用性標準，建立覆蓋數據全生命周期的統一規范管理體系，從流程上建立可互操作的數據共享、開放、交易機制，同時確保數據安全合規，數據質量準確、完整、一致、可用。三是統籌建設支持數據治理的技術平臺，通過整合并入、技術對接、標準統一、共建共用等方式確保其可互操作。數字基礎設施建設的全面布局、數據資源平臺的統一規劃、多級互聯的數據共享與開放平臺建設均是具體表現。

3.2 拓展方向：基于建構局限的探討

同時，對照國家整體目標以及政府數據治理的理論探索可進一步識別現有局限，這也進一步指引了政策內涵的拓展方向。

1)政策顯示出的政府數據治理有待從要素與方向性布局拓展為具有完整框架與充實內容的體系，數據治理的理論內涵應有效全面地體現于政策的內容設計之中。一方面，數據與數據活動的經濟、文化、法律等視角的特性應當得到進一步識別。例如，數據產權的界定、數據或是數據產品與服務的定價、數據交易、數據收益的分配等，無一不在經濟視角下展開，相應的數據管理活動、主體協同架構、保障措施等則同樣需要融合經濟思維、方法、實踐[39，46]；另一方面，治理所內含的方法如多元主體協同、強化頂層設計、互操作的要素設置等應更顯著體現。例如，政府數據治理要求治理主體由一元主導向多中心化方向發展[47]。然而，在當前政府數據治理主體設計中，數據共享集中于跨部門協同，但跨地區、跨層級的政府間數據共享缺乏行動部署；數據開放所涉及的利益相關者尚未充分界定，多主體參與渠道與模式還需要進一步完善，尤其是公眾這一重要的參與主體顯示度有限；數據資產化利用的情境下，面向市場的主體識別、角色定位、關系構建等尚不充分。

2)以國家整體的政府數據治理為導引，地區如何在面向國家整體的數據治理實現協同尚需各省政策的配合。在國家治理體系與治理能力現代化的目標下，國家整體覆蓋中央到各地方、各系統的政府數據治理體系需要對應的政策指導，因而各地的政府數據治理在政策層面的內容設計要始終以此為前提。因而，既要進一步解讀與理解中央層面的政策，同時也要做好各地之間的相互調研、交流、學習、參照，為未來實現跨地區、跨層級、跨系統、跨情境的數據治理提供政策基礎。同時，地區協同應同樣尊重地方多樣性以實現優勢互補，政策從制定過程到內容設計可以展開協作，例如，以區域為單位展開合作探索。《四川省大數據發展條例》中，川渝地區合作建設數據標準化體系就是可行策略。

3)政府數據治理在政策中實現顯性化。一方面，目前政府數據治理主要從各類數據政策中可識別出同政府數據治理相關的要素、行動布局等內容，但均未以政府數據治理為主題。因而，為了確保政府數據治理政策能夠實現一體化、可持續、可銜接的設計與落實，將政府數據治理顯著體現于政策中，以此制定政策與充實政策內容較為必要；另一方面，政府數據治理的內涵盡管通過數據政策得以明確，但同樣需要配套。比如，對應政府數據治理要求的數據、信息、文件、檔案管理制度；輔助多元主體參與數據治理的倫理性規則框架；普及數據治理文化的示范案例等。

4 結 語

本文收集省級地方政府數據治理相關政策，歸納匯總了我國地方政府在數據共享、數據開放、數據資產化利用場景中的治理內容的界定與規劃，并基于現有基礎和局限提出政府數據治理政策體系構建和完善的具體方向：一方面，基于各省政策要點的交集顯示政府數據治理政策需進一步對接國家數字戰略以明確政府數據治理的目標方向，基于以數據進行治理和對數據予以治理的內涵，構建復雜、動態的治理系統并形成覆蓋政府數據治理全局的基本方法；另一方面，對照政府數據治理的理論探索成果發現當前政策還需加強政府數據治理框架及內容的體系化構建、國家與地區治理的協同化發展、政府數據治理在政策主題中的顯性化布局。然而，本文主要以整體歸納視角總結實踐現狀，同時行動布局與路徑歸納的數據來源局限于政策文本，因此在未來的研究中，將持續跟蹤國家及地區政府數據治理相關政策的制定與更新情況，同時進一步聚焦于各地政府數據治理的實踐調查，發現其成效如何、具有怎樣的實踐進展與特征，以驗證或補充政府數據治理體系的內容以及優化構建路徑。