煤炭資源開發管理現狀分析及對策建議

李 軍，喬中鵬，劉治中，杜麗娟，郭曉波，孟麗霞

(國家能源集團共享服務中心有限公司，北京市東城區，100011)

煤炭是我國的主體能源，煤炭產業是經濟發展的重要支柱之一[1]。我國煤炭資源賦存量大、分布范圍廣、種類齊全，在已探明的化石能源中，煤炭占比達到90%以上，同時，煤炭是我國的主體能源，近年來煤炭在能源消費結構中所占比例均在55%以上，我國“富煤、貧油、少氣”的能源賦存特征決定了煤炭的主體能源地位短期內難以改變[2-3]。

近年來，受全球能源市場劇烈震蕩、能源體系變革、產業轉型發展等因素的影響，我國煤炭開發利用環境正在經歷深刻變化[4-5]，同時受我國煤炭資源賦存、開發特征和政策變化的影響[6-8]，煤炭行業面臨的供需矛盾凸顯、能源結構調整壓力增大、煤炭企業高質量發展等問題愈加突出[9]。在此背景下，開展煤炭資源開發管理現狀分析，對明晰行業發展現狀、總結行業發展問題、指明行業發展方向，進一步推動煤炭行業穩定和高質量發展具有現實需求和重大意義。

1 煤炭資源開發管理現狀分析

1.1 煤炭資源勘查

煤炭勘查資源量方面，截至2022年，我國現有煤炭儲量達到2 070.12億t。分地區統計，西部地區儲量最高，達到1 365.32億t，占全國煤炭總儲量的66%，中部地區次之，儲量和占比分別為589.32億t、28.5%，東部和東北地區儲量較低，合計煤炭儲量僅占總儲量的5.6%。分省份統計，除港澳臺地區以外，目前我國36個省級行政區中有27個保有煤炭資源，其中煤炭已勘獲儲量最高的5個省(區)分別為山西、內蒙古、新疆、陜西、貴州，現有煤炭儲量均達到100億t以上，山西省儲量最高，為483.1億t，5省(區)合計煤炭儲量達到1 664.45億t，占全國已煤炭總儲量的80.4%。2022年不同區域不同省(區)煤炭儲量如圖1所示。

圖1 2022年不同區域不同省(區)煤炭儲量分布情況

2016-2022年煤炭資源勘探投入情況如圖2所示。2016-2019年，煤炭勘查的資金投入位于下降區間，2019年達到最低，為10億元。2020年開始出現恢復性增長，勘查投入資金提高到12.23億元，同比增長22.3%，2021、2022年延續了增長態勢，分別同比增長10.3%、22.5%，投入資金達到13.49億、16.35億元。我國煤炭資源勘查資金投入集中區域與大型煤炭生產基地重合度較高，其中陜北及神東煤炭基地雖然開發程度高，但仍有可觀的資源儲量，為目前煤炭勘查投入最為集中的地區，其次為黃隴、寧東和云貴基地，而河南、魯西基地淺層煤炭資源量逐漸枯竭，面臨深部勘查難度劇增、勘查回報率低等問題，資金投入相對較少，新疆地區作為煤炭保供接續的重要地區，勘查投入資金的增長率為全國最高。

圖2 2016-2022年煤炭資源勘探投入

1.2 煤炭資源開發

我國煤炭產量維持在較高水平，進入21世紀煤炭產量增速長期大于需求增速，煤炭市場出現供過于求的局面并不斷加劇，隨著對煤炭產量調控力度的加大，供需不平衡的形勢得到緩解。2016年煤炭行業去產能政策的提出和落實，進一步加速了過剩產能的淘汰，國內煤炭市場開始出現供應缺口，并由于煤炭需求量增加迅速和產能持續控制的雙重作用而不斷擴大，至2020年煤炭缺口已達到9.4億t。受新冠肺炎疫情和全球異常氣候影響，國內工業用電和居民用電需求大幅提高，電煤缺口擴大，供需形勢緊張。國家及時提出煤電保供政策，煤炭產能迅速釋放，2021年、2022年原煤產量達41.3億、45.6億t，同比增長5.9%、10.4%，達到歷史新高。2023年第一季度延續了2022年的強保供態勢，原煤產量同比增長5.5%，保持較快增速。2016-2022年原煤產量及增速情況如圖3所示。

圖3 2016-2022年原煤產量及增速

現階段我國經濟仍處于快速發展時期，人均能源消費量遠低于發達國家，能源需求量將持續穩步提高。同時，我國短期內出現穩定高效可替代能源的可能性較低，因此，煤炭作為主體能源，未來一段時間內需求量將進一步提高。煤炭供給量受市場供需和政策變化影響較大，以增長變化更為穩定的發電量為例，自2016年以來我國發電總量保持約6%的年均增長率，按照能源供需平衡的要求進行測算，以現有煤炭產能為基準，在我國達到碳達峰時預計將出現9億t左右的煤炭供給缺口。因此為保障煤炭供應安全，應繼續促進煤炭資源開發，擴大煤炭供給。

基于我國煤炭資源空間分布不均的賦存特征，煤炭生產開發存在顯著的區域差異。自2016年以來，除西部地區以外，其他地區煤炭產量占全國煤炭總產量的比例均呈下降趨勢，煤炭生產持續向西部地區轉移，東部地區和東北地區煤炭生產規模逐漸縮小，中部地區略有增長。以2022年各省(區)原煤生產為例，全國共有產煤省(區)23個，較2021年減少1個。山西省和內蒙古自治區原煤產量達到10億t以上；產量超1億t的省(區)共6個，合計生產原煤38.8億t，占全國規模以上原煤產量的86.3%；產量超1 000萬t的省(區)共15個，合計生產原煤44.49億t，占全國總產量的99%。“晉陜蒙新”4省(區)原煤產量位居國內前4，合計原煤產量占比達到81%，其余19個省(區)生產總量合計僅占19%。2022年不同省(區)原煤產量如圖4所示。

圖4 2022年不同省(區)原煤產量

新設探礦權與采礦權的分布是影響資源開發趨勢的決定性因素之一。據初步統計，2020年5月-2023年6月，全國通過招拍掛方式出讓采礦權38個，面積共301.08 km2，其中西部地區出讓采礦權面積占比超過90%；出讓探礦權76個，面積共1 171.53 km2，西部省(區)出讓面積占比同樣超過90%。同時，新增礦業權分布與目前產能分布存在差異性，主要體現在甘肅、新疆地區新設置礦業權的比例較大。據此可初步判斷未來煤炭產能將繼續加速向西部轉移集中，西部省(區)將持續成為我國煤炭供應保障的核心區域。

1.3 煤炭資源管理

對礦產資源的管理，主要以資源儲量為基礎，圍繞礦業權的管理而展開。礦業權是能源企業的核心資產，我國礦業權制度的發展變革先后經歷了國家壟斷、無償授予階段，行政主導、有償獲取階段，行政審批、競爭出讓階段和全面推進市場化出讓改革階段。我國煤炭礦業權管理同樣經歷了集中管控、分步授權、全面放權等階段，目前審批登記權限已全部下放至省級自然資源主管部門。煤炭項目審批管理由地方政府主導，煤炭礦區總體規劃由地方組織編制，規劃總規模300萬t/a及以上的礦區報國家發展改革委審批，300萬t/a以下的由省級發展改革委審批，報國家發展改革委備案。

近年來，為進一步完善礦業權管理制度，相關主管部門相繼出臺了多個管理辦法[10-12]，如礦業權出讓交易規則、出讓收益征收辦法、自然資規〔2023〕6號等，主要在改革礦業權出讓方式、調整礦業權出讓登記權限、保障礦業權人開展勘查開采工作、調整礦業權出讓收益征收方式等方面提供政策支持，主要政策文件及改革重點見表1。

表1 近年來我國礦業權制度發展主要政策法規及改革重點

2 煤炭資源開發管理問題分析及建議

2.1 問題分析

(1)煤炭采出率較低，存在資源浪費問題。我國部分地區煤炭資源賦存條件復雜、采出難度大，同時在資源開發管理過程中還存在著勘探不到位、資源回收監管機制欠缺、產業集中程度不夠高等問題，造成我國煤炭資源采出率偏低、資源浪費的情況。據有關數據統計，我國煤炭資源平均采出率低于60%，其中地方煤炭企業的資源采出率僅為40%～50%，而部分發達采煤國家的資源采出率可達到80%以上，意味著采出相同的煤炭量，我國比發達采煤國家多消耗約34%的資源儲量，部分礦井由于存在較為嚴重的資源浪費問題，可采年限大幅縮短。資源浪費問題一定程度上降低了煤炭持續、穩定供給能力，不利于保障我國能源安全。

(2)煤炭礦業權出讓全面放權配套約束缺失。礦業權出讓全面授權地方，國家對煤炭資源統籌配置開發能力削弱。自然資規〔2023〕6號文延續了自然資規〔2019〕7號文的規定，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產礦業權出讓登記權限全部下放到省級自然資源主管部門，省級自然資源主管部門對本行政區域內礦產資源勘查開發調控自主性大幅增強，這就導致國家對大型煤炭礦區的總體開發主導權及在特殊時期的控制權有所削弱，對煤炭資源在全國范圍內的統籌配置和開發利用能力有所削弱，降低了對煤炭資源的宏觀調控能力，國家能源戰略的實施受到一定程度影響。

(3)礦業權出讓收益與其他資源稅費的關系有待明確。礦業權出讓收益、資源稅和礦業權占用費，三者之間在理論上存在疊置。從定義來看，礦業權出讓收益和資源稅都遵循“普遍征收，級差調節”的原則，征收的課稅對象都是自然資源，其征收目的均體現了國家資源的有償使用，在法理上存在疊置；從內容和作用來看，礦業權出讓收益是采礦人支付的權益金，是其開采權力的對價，而礦業權占用費是國家將礦產資源出讓給礦業權人，并向礦業權人收取的準予占用/使用權力的費用，在征收礦業權出讓收益的情況下，繼續收取礦業權占用費屬于重復征收。

(4)礦產資源規劃管理與礦業權管理銜接不暢。礦區總體規劃與礦業權管理之間銜接不暢。煤炭勘查開發需要編制礦區總體規劃，內容包括礦區和井(礦)田范圍確定、井田劃分等內容，由發展改革部門負責監督管理，而礦業權的管理權責在自然資源部門。在實際操作中，由于主管部門不同、審批程序不同、礦區現狀不同、對礦區范圍劃分的側重點不同等因素，兩者既相互參考緊密聯系又相對獨立，造成局部銜接不暢的問題。

(5)煤炭資源儲量不夠明確，管理存在欠缺。我國現行儲量管理中，資源管理部門主要依靠儲量核實報告或儲量年報對煤炭資源儲量進行管理，而儲量報告的評審或審批均只能針對報告本身提供的數據或資料，現場煤炭資源真實的開發利用情況除企業之外，其他機構難以掌握，給資源儲量管理帶來一定困難，再疊加企業生產管理和歷史遺留問題等因素，造成我國煤炭資源儲量、開采量、剩余量均不明確，對未來我國煤炭資源整體規劃和能源安全供應帶來一定影響和風險。

2.2 對策建議

(1)加強資源回收管理，推動煤炭采出率提升。繼續加快煤炭產能向資源賦存條件好的西部地區轉移，向具有技術和管理優勢的大型國有企業集中，提高煤炭生產開發和管理能力，保障煤炭資源采出率的提升。同時，加強煤炭地質勘探，掌握更加精細的煤田地質資料，推進煤炭資源的精準開采，健全煤炭資源開采回收的監督鼓勵機制，依靠政策手段加強資源回收管理，制定合理政策鼓勵企業開采煤礦邊角煤、薄煤層和煤田空白區，敦促企業嚴格審查生產計劃，避免企業為追求生產效益而遺棄、浪費煤炭資源。

(2)研究出臺煤炭資源“凈礦”出讓政策明細。按照“試點先行、全面推廣”的原則，選取條件適宜的地區先行開展試點工作，聯合有關部門出臺協同工作機制，做好礦業權出讓與用地用水用林用草等審批事項的銜接，實現礦業權與土地使用權一并出讓。根據試行情況適時出臺具有指導性和操作性的“凈礦”出讓文件或指南，根據煤炭產區、土地權屬情況，分類提出“凈礦”出讓政策，并對礦山原有的附屬物及固定資產提出明確處置意見，在推進“凈礦”出讓的同時最大限度保護土地等所有權人的利益。

(3)進一步完善礦產資源有償使用相關制度。積極推進《礦產資源法》修訂工作，將目前比較成熟的做法法律化，比如將礦業權出讓收益制度在《礦產資源法》中明確，取消《礦產資源法》第五條第二款中的礦業權價款、礦產資源占用費等概念，明確礦產資源資產有償使用制度、礦業權出讓制度等，將改革成果法律化。同時進一步厘清礦業權出讓收益、資源稅、礦業權占用費的關系，避免重復征收，建議取消礦業權占用費，盡快出臺礦業權出讓收益管理細則，明確相關細節內容。

(4)加強宏觀統籌管理，做好資源管理銜接。加強國家部委對地方相關工作的指導，充分發揮監督管理效能，確保政策規定落實到位，推動各級煤炭資源管理部門間各項工作的銜接順暢、規范有序。進一步理順煤炭資源管理程序，完善不同主管部門間的協同機制，優化礦區總體規劃和礦業權設置的有效銜接。針對礦區內已存在礦業權的總體規劃，要出臺相關政策并給出明確處理意見，降低總體規劃審批的難度，加快煤礦開展生產的前期工作準備，保證生產銜接。

(5)開展儲量摸底調查，完善儲量管理制度。組織開展煤炭資源儲量的摸底調查，優化現行儲量評審備案政策，對于因歷史原因和其他客觀因素導致的不可利用資源，依據程序進行核銷，并重新開展儲量核實、備案，準確掌握可采資源儲量。同時，在制度管理層面，進一步加快完善煤炭資源儲量管理體系，研究提高儲量管理能力的措施方法，從不同管理層級加強資源開發監督，加大資源儲量和回采率的考核力度，避免出現國有資源浪費的現象。

3 結語

煤炭是我國的基礎資源，在國民經濟發展建設中具有重要的支撐作用。煤炭資源開發管理是一個涉及資源稟賦特征、經濟社會發展需求和國家政策方針的綜合性問題，其開展落實既受到客觀因素制約，又需要發揮主觀能動性，核心目的在于推動煤炭產業高質量發展，發揮好煤炭作為基礎能源和工業原料的重要價值。因此，必須結合煤炭資源開發利用條件，兼顧國家、行業、企業不同層面發展要求，致力于做好煤炭資源勘查、開發和管理，為保障國家能源安全、推動行業高質量發展發揮重要作用。