大學內部治理制度化：理論路徑與實踐策略

摘 ?要：大學內部治理對于大學而言具有重要意義，其制度化程度深刻與否影響著大學的治理效能和內涵水平。從新制度主義視角審視，大學內部治理制度化路徑可分為內因漸進式、內因革命式、外因誘導式和外因移植式。當前大學內部治理制度化水平仍滯后于大學發展現實需求，厘清外部治理與內部治理制度邏輯，修正大學與二級學院制度體系，平衡漸進與激烈演進方式，堅持扎根中國與學習借鑒相結合，是實踐中應對現實困境的有效策略。

關鍵詞：大學治理；內部治理；制度化；理論路徑

中圖分類號：GG647 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2023）22-0024-04

大學治理，依據主體、功能和目標等不同，可以分為內部治理和外部治理兩種類型。大學內部治理的核心是協調好政治、行政、學術、民主等權力運行關系，其邏輯最終指向人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等基本職能。雖然外部治理對大學治理體系和治理能力的影響毋庸置疑，但高等教育新的時代背景、發展進程和歷史使命決定著內部治理能力與水平對大學的發展更加重要［1］。大學發展目標由外延式向內涵式轉換以及國家對大學治理由強制型向誘導型轉變，強化了大學內部治理的制度化需求。盡管學界對大學內部治理制度、結構、權力關系等開展了研究，但對制度化的邏輯審視和路徑分析仍有不足。新制度主義興起于20世紀70年代，基于“制度”這一共同主題衍生出歷史制度主義、話語制度主義、規范制度主義和利益代表制度主義等多個理論流派，是從制度變遷視角研究制度化的重要工具。本文嘗試將上述新制度主義的四個理論流派納入同一對話空間，分析大學內部治理制度化的理論路徑和現實困境，并提出可行性應對策略，以期為相關研究及大學治理實踐提供參考。

一、大學內部治理制度化的邏輯審視

（一）概念內涵

制度是人類設計出來調節相互關系的約束條件，由政策規定等正式制度和文化精神等非正式制度組成，是社會分析最恰當的出發點。制度化概念始于二十世紀社會學領域，具有較廣的內涵空間，不同學者與學派的理解有所不同。邁克·斯密關注制度化過程創造出的共享行為規范，韋森認為制度化是習慣與制度內化于社會過程的形成史，郁建興認為制度化是從規則到行為等一系列社會范疇、現象實現規范化、常態化、通約化的過程［2］……從邏輯上審視，只有充分發展的、更加成熟的制度實現了，“內化于社會過程”和“常態化”“通約化”才更有意義。基于這樣的分析，大學內部治理制度化，是大學內部治理的政策規定等正式制度和文化精神等非正式制度不斷走向成熟和定型的過程。

（二）時態認知

大學內部治理制度化是一成不變的，還是與時俱進的？不同學者對于大學內部治理制度化的時態認知存在爭議。溫特與克拉托赫維爾將其定位為完成時，迪馬吉奧則認為制度化既可以是進行時也可以是完成時，其他學者則將這一過程視為進行時態［2］。本文基于大學內部治理實踐的復雜性和多變性，將大學內部治理制度化的“時態”定義為“進行時”，強調制度化多階段發展的建構性過程屬性，認為制度化是與治理事務相關的一切正式制度和非正式制度不斷進行調整、完善，不斷規范化的過程。大學內部治理制度化并不意味著制度化了的制度是一成不變、固化的，而是應該基于大學治理的現實需求及時發展完善成熟的。

（三）歷史意義

大學內部治理作為一項制度安排［3］，其制度體系是實現治理目標的根本保障。制度化之所以重要，首先體現為它是對大學成員的普遍約束與行為規范。大學原本是一個由學者和學生組成的行業組織，不需要太多的制度介入就能實現良性運轉。但今天大學的結構、規模和性質有了根本性改變，其內部治理和運行離不開制度，要依靠制度化了的制度約束和規范大學成員的行為。制度化的重要意義體現在對大學外部治理環境的適應上。大學從“象牙塔”走入社會，其內部治理需要服從外部制度環境。尤其在高等教育領域“放管服”改革逐步深化背景下，各級政府一般都傾向于通過事中、事后監管機制對大學進行監督。這些強制型政策、規定和引導型監督機制往往以資源配置為紐帶，強調大學辦學自主權行使的“任務導向”［4］。只有通過制度化了的制度建設成果，治理主體才能更加有效行使治理權力、推行政治主張、落實政策決策，保證更好契合政府“任務導向”，更好推進自身改革發展。

（四）現實困境

大學治理改革雖然已經取得長足進步，但內部治理制度化水平仍滯后于發展現實需求。一是主體失位導致路徑依賴。由于知識生產和教育活動的復雜性，大學內部治理不可能人人參與，導致多元治理主體長期失位。二是能力不足導致推進困難。由于受到政府強權管制邏輯的長期支配，大學習慣遵從政策規定履行治理職能，缺少規范行使辦學自主權的能力。三是環境約束導致活力不足。盡管“放管服”政策在大學逐步深化，但“強制型”政策規定逐漸轉為“誘導型”教育評價，對大學影響有時更為嚴重。四是權力失衡導致未成合力。大學多元權力邊界仍比較模糊，特別是民主權力沒有得到應有保障，甚至一定程度上是在政治權力或行政權力指揮下的被動運轉。

二、大學內部治理制度化的理論路徑

制度化是制度成熟化、穩定化的變遷過程，一般需要較長時間的積累才能形成比較可靠和穩定的制度建設成果。從作用主體來看，大學內部治理制度化受到大學內外多重因素影響；從作用方式來看，大學內部治理制度化的形式可以分為漸進式和激烈式。大學內部治理制度化的“內因—外因”兩個作用主體和“漸進—激烈”兩種作用方式的組合關系，可分別以“作用方式”和“作用主體”為橫、縱坐標軸，在二維象限的四個區間表現出來。Ⅰ區制度化路徑的作用主體在大學校內，作用方式為漸進式；Ⅱ區制度化路徑的作用主體在大學校內，作用方式為激烈式；Ⅲ區制度化路徑的作用主體在大學校外，作用方式為漸進式；Ⅳ制度化路徑的作用主體在大學校外，作用方式為激烈式（表1）。二維象限定義的四種大學內部治理制度化理論路徑，可以分別從歷史制度主義、話語制度主義、規范制度主義和利益代表制度主義進行闡釋。

（一）內因漸進式：歷史制度主義變遷模式

歷史制度主義認為，制度的最大特征就是一經產生就存在路徑依賴的必然慣性，并貫穿性影響著全生命周期的走向。但是，不斷增加的壓力會造成斷裂均衡從而引發制度變遷［5］。Ⅰ區制度化的作用主體在校內，作用方式為漸進，是一種基于大規模變化不會頻繁發生的演化路徑。該演化路徑適用于歷史制度主義制度變遷模式闡釋，可以定義為“內因漸進式”。內因漸進式制度變遷的動因主要源于大學內部各個因素的點滴積累，既與利益相關者的增加或減少有關，也與多元治理主體權力的增強或減弱有關，總是能在漸進的變革中實現制度化目標。在所有的大學里，內因漸進式演進路徑幾乎無時不在發生，只是由量變引起質變需要一定時間?，F代大學從歐洲中世紀大學發源以來，歷經千年演變，但在不同國家的不同大學治理制度形式中還仍然存在許多諸如院（系）一樣的相似組織機構。

（二）內因革命式：話語制度主義變遷模式

話語制度主義認為個體行動者通過話語、交流、商談以及討價還價等觀念性行為，塑造或建構一種制度［5］。在這個意義上，制度是內在于能動者的結構與構造物。Ⅱ區制度化的作用主體在校內，作用方式為激烈，可以用話語制度主義的制度變遷模式闡釋，并定義為“內因革命式”。內因革命式制度變遷的動因是大學的政策倡導者通過作為話語核心的觀念和價值的變化來定義的，雖然效率較高，但存在與傳統制度適應難的問題。實踐中，內因革命式制度變遷的動因主要來自大學某些權威的推動，往往在他們的形塑下，以一種比較快速的方式實現制度化目標。而權威的推動人物，大多是作為大學內部治理核心責任者和領導者的黨委書記或校長。蔡元培于1917年初就任國立北京大學校長，以“大學為純粹研究學問之機關”“大學者，研究高深學問者也”等辦學理念對北京大學進行大刀闊斧的改革，大開“學術”與“自由”之風。

（三）外因誘導式：利益代表制度主義變遷模式

利益代表制度主義認為政黨或利益集團在制度變遷中發揮著利益協調的功能［5］。Ⅲ區制度化路徑的作用主體在校外，作用方式為漸進，可以用利益代表制度主義的制度變遷闡釋，定義為“外因誘導式”。外因誘導式制度變遷強調政府的作用，通過政策法律等形式對大學內部治理主體施加作用，影響著大學制度變遷。比如自1949年以來，黨對大學的領導制度就隨時代發展歷經多次演進，從最初學習借鑒蘇聯的“校長負責制”，逐漸演進為“黨委領導下的校長負責制”［6］?！半p一流”建設也是國家政策誘導下的統一化大學制度變遷。國家“建設世界一流大學和一流學科”政策啟動后，各類高校也通過不同卻相近的制度建設，在不同“一流”評價標準下爭創一流。

（四）外因移植式：規范制度主義變遷模式

規范制度主義認為制度具有一套慣常反應，成熟、成型的制度可以作為解決問題的有效方法固化下來。當需要進行政策調整的時候，制度就有一套可用的反應儲備在那里［5］。Ⅳ區制度化路徑的作用主體在校外，作用方式為激烈，可以用規范制度主義變遷模式闡釋，并定義為“外因移植式”。外因移植式制度變遷的作用主體在校外，一般在政府干預下直接借鑒甚至移植某些國家（地區）成熟的治理制度。在我國大學制度的建立過程中，曾先后移植過蘇聯、美國、德國、日本等國的大學制度，直到20世紀末期才基本成型。當前，一些新興大學的制度化建設一般采用這種模式，并且構建了多方參與、多元共治的內部治理體系。

三、大學內部治理制度化的應對策略

實踐中大學內部治理制度化往往由內因漸進式、內因革命式、外因誘導式、外因移植式四種基本演進路徑有機組合形成。厘清外部治理與內部治理制度邏輯，修正大學與二級學院制度體系，平衡漸進與激烈演進方式，堅持扎根中國與學習借鑒相結合，是應對現實困境的有效策略。

（一）遵循大學多元治理需求，厘清大學內部治理與外部治理制度邏輯

現代大學作為典型利益相關者組織，由政府等各個利益相關者共同治理，具有多元主體、開放主體、復雜主體、共治系統等明顯特征。政府作為主要“資助人”，是大學改革發展的外因；大學作為行為主體，是改革發展的內因?！皟纫颉庖颉眳f同作用機制啟示大學與政府應建立對話、妥協、合作、集體行動的共治機制，以厘清大學內部治理與外部治理制度邏輯，消除信息隔閡與理解誤區。大學內部治理與外部治理應在必要張力的作用下形成自由與秩序之間［7］ ——政府不再以“資助人”的身份和“誰出資、誰管理”的邏輯管理大學，而是制定制度并使之在“市場管不了”“大學做不了”的領域發揮作用，集中精力做好校級領導選配、權力邊界劃定和辦學績效評估等關鍵事項；大學也不再以學術自由的口號和“高深知識的嚴肅學術活動”的邏輯孤立政府，而是制定制度主動契合科學、政治和市場的多元邏輯。

（二）遵循大學自組織屬性，修正大學與二級學院制度體系

大學雖然由于存在在社會環境之中而受到外部力量干預，但這并不影響其具有明顯的自組織屬性，否則大學也難以存續和發展。

不斷修訂完善的《中華人民共和國高等教育法》，更在法律意義上賦予了大學“面向社會自主辦學”的地位和權力。基于此，大學應遵循自組織屬性和法律賦予的權力，以《大學章程》的制訂為牽引，系統推進大學與二級學院各項制度的“修、改、立、廢”工作，進一步明晰政治權力、行政權力、學術權力和民主權力界面與架構，從制度上調動教師、學生等多元利益相關主體的積極性。

（三）遵循高等教育發展規律，平衡漸進與激烈演進方式

高等教育發展規律是不以人的意志為轉移的，大學內部治理也應當遵循循序漸進的認識論和方法論。潘懋元強調，“教育的改革和發展是一個不斷以新質代替舊質的過程，而不是突變的過程”［8］。因而，盡管加快實現大學內部治理制度化對于提高治理效能、提升辦學內涵具有重要意義，但其實現實路徑的選擇依然需要在“漸進”與“激烈”之間保持一種合理的張力，不急不慢、因地制宜地平衡選擇漸進式和激烈式改革模式。

（四）遵循大學建設實踐經驗，堅持扎根中國與學習借鑒相結合

大學內部治理受國家制度、組織文化等因素影響，在不同國家的表現有較大差異。中國現代高等教育的實踐證明，中國特色現代大學制度建設，固然需要學習借鑒國外有益經驗，但也絕不能盲目模仿，或以某一所一流大學為追隨對象亦步亦趨，而應扎根中國大地辦大學。扎根中國大地推進制度化，強調制度的修訂與完善應從實際出發，遵循大學獨特的歷史、獨特的文化和獨特的校情，堅持走具有特色的內部治理制度化之路。學習借鑒先進制度成果，強調自信而不自大、繼承而不守舊、開放而不封閉、借鑒而不照搬，認真從一切有益制度成果中汲取經驗。

四、結語

本研究雖強調“制度化”的意義，并基于新制度主義理論提出了可行性實踐策略，但并不意味著否認了大學“松散結合”的獨特組織特性，更沒有把大學建設成一個“行政主導、科層運行”的組織機構。本文只是強調，大學內涵式發展的內部目標和國家對大學治理控制權轉型與擴張的外部約束，強化了大學內部治理對制度化并由此帶來制度力量的吁求。從內因漸進式、內因革命式、外因誘導式、外因移植式或彼此優化組合的路徑推動大學內部治理制度化，對于推動實現大學治理體系和治理能力現代化，既具有重要意義，更是必由之路。

參考文獻：

［1］ 胡建華，王建華，陳何芳. 大學內部治理論［M］. 南京：南京師范大學，2019.

［2］ 郁建興，秦上人. 制度化：內涵、類型學、生成機制與評價［J］. 學術月刊，2015（03）：109-117.

［3］ 王世權. 日本國立大學治理制度的源流考察及創新發展［J］. 日本學刊，2013（02）：133-149+160.

［4］ 姚榮. 高等教育領域“放管服”改革緣何如此之難——基于組織分析的新制度主義視角［J］. 教育發展研究，2020（07）：1-7.

［5］ ?B. 蓋伊·彼得斯. 政治科學中的制度理論：新制度主義［M］. 王向民，段紅偉，譯. 上海：上海人民出版社，2016.

［6］ 李陳財. 高校黨的領導體制的歷史演變及其經驗啟示［J］. 上海黨史與黨建，2020（11）：34-38.

［7］ 王建華. 重思大學的治理［J］. 高等教育研究，2015，36（10）：8-13.

［8］ 儲著斌. 潘懋元教授現代大學治理思想述評［J］. 黑龍江高教研究，2016（03）：5-9.

（薦稿人：孫永泰，集美大學《集美大學學報》副主編，副編審）

（責任編輯：莫唯然）

基金項目：2022年度遼寧省高校黨建研究項目“高校黨的建設引領內部治理機制研究”（項目編號：2022GXDJ-ZD046）；遼寧省教育科學“十三五”規劃2020年度立項課題“大學內部治理制度化路徑研究”（課題編號：JG20DB207）。

作者簡介：畢作慶（1980 —），男，博士，遼寧工程技術大學督查調研室主任，講師，研究方向為黨建與思想政治教育。