農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問題研究

張立冬 李 丹

推進農業農村現代化是實現中國式現代化的重大任務,農村基本經營制度是農業農村現代化的制度基礎。作為農村基本經營制度的內核,以“三權分置”為核心的農地制度變革,以及為明晰產權而開展的農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱“農地確權”)工作,承載著維護農民權益、推進農業適度規模經營、提高農民收入等多維目標。推進土地延包是穩定農村土地承包關系的重要方面,黨的十九大報告提出:“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年?！鞭r地確權進一步強化了農戶對承包地的物權意識,在已完成農地確權的情況下,需要處理好農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問題。一方面,這有利于維護前期農地確權成果,為積極拓展農村土地確權成果運用奠定基礎;另一方面,農地確權和土地延包都事關農民群體切身利益,做好兩者的銜接有利于第二輪土地承包期間農地矛盾和糾紛的化解,進而有效維護農民利益,并有助于基層對第二輪土地承包到期后再延長三十年政策的順利落實。

一、農地確權與第二輪土地承包到期延包:背景、目標與邏輯

要充分理解農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的邏輯,必須厘清農地確權的實施背景和政策目標,以及國家層面已有相關制度安排的政策導向。

(一)農地確權的實施背景與政策目標

農地確權政策的提出和實施與我國農業經營制度的轉變和農業現代化的要求息息相關,總體思路是不斷強化農民的土地產權強度和賦權的穩定性。按照這一脈絡,可以從以下兩個階段理解農地確權的實施背景與政策目標。

1.第一階段:農地還權與“兩權分離”(20世紀70年代中后期—2015年)

中華人民共和國成立之初,為推進重工業優先發展戰略實施,我國在1952年開始推進農業生產合作化,之后先后發布了《關于發展農業生產合作社的決議》和《關于在農村建立人民公社問題的決議》等文件,到1962年基本確立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度框架。在人民公社制度下,農民土地雖然在法律名義上被界定為農民集體所有,但是為貫徹執行國家的計劃指令,由人民公社組織農村勞動力從事農業生產,并決定農地種什么、種多少、上繳多少等具體事項?？梢哉f,除了范圍極小的自留地,農民幾乎不具有產權實施的自主選擇空間[1]。然而,由于農業是經濟再生產和自然再生產的統一,存在無法有效實現勞動監督和計量的先天性困難,當勤勞的社員無法通過自由退社來保護自己利益時,便會采取“磨洋工”“搭便車”等偷懶行為,這類行為的存在損害了農業生產效率。

為了解決農業勞動者的激勵問題,在部分地區農民的實踐和爭取下,我國逐步廢除了人民公社制度,實行了家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制,是指農民以家庭為單位,向集體經濟組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式,因此它包含了農地制度安排和農業生產經營方式兩個層次的內涵。對于前者,農地雖然屬于集體所有,但是農地的經營權屬于農民所有,實現了土地所有權和經營權的“兩權分離”;對于后者,農戶家庭成為經營決策的獨立單位,賦予家庭的剩余索取權有效調動了農民從事農業生產的積極性。可以說,家庭聯產承包責任制對人民公社制度的替代,在土地集體所有的制度下通過農地“兩權分離”,實現了國家對農民地權在經營權層面的“還權”。

隨后,我國在制度層面強化了農民對依法承包土地的產權主體地位,1982年中央一號文件正式承認“包產到戶”的合法性;1984年中央一號文件即《關于1984年農村工作的通知》提出“延長土地承包期,土地承包期一般應在十五年以上”;2003年3月出臺的《中華人民共和國農村土地承包法》以法律條文的形式明確規定了農戶作為承包方所享有的各項權益。

2.第二階段:農地確權與“三權分置”(2016年至今)

雖然家庭聯產承包責任制通過“兩權分離”實現了農戶生產性努力的自我激勵和自我執行,但隨著工業化、城鎮化的快速推進,制度建立之初所具備的小農特征對農業現代化建設的制約也日益突出。關鍵內因在于我國人多地少的總體資源稟賦特征、土地就是“命根子”的傳統意識以及家庭聯產承包責任制下集體成員公平獲得土地的訴求。外在表現為:一方面,農戶層面呈現出農業經營規模小和農地細碎化的特征,這既困擾著土地規模化的進程[2],也制約著農業生產性服務業的發展;另一方面,土地均分的理念深入人心,不但承包初期按人(勞)均分土地使用權,而且承包期內時常會因家庭人口變動或政府對部分集體土地實行征收等原因而重新調整承包地。部分研究表明,63.7%的村在第二輪承包時進行過土地調整,34.6%的村在二輪承包之后還進行了土地調整[3];對閩西北一個鄉的調查發現,基本上村集體每隔5—10年都要進行一次小調整或者大調整[4]。

進一步推進土地流轉促進農業適度規模經營,以及避免承包期內頻繁調整承包地以促進農戶對農地的長期投資,成為近年來我國農地政策的總體取向。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》確立了“三權分置”的制度目標,核心是推進農地制度由“兩權分離”向“三權分置”的方向進行改革創新,重點是圍繞保護承包權和放活經營權兩個方面確權賦能。首先,不斷強化農戶承包權的穩定性。臨近第一輪土地承包期末,1993年中央一號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變”;黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會強調“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”;黨的十九大報告明確指出要“保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。其次,不斷放活經營權。實施“三權分置”改革從農戶承包經營權派生出土地經營權,以保障經營主體的經營預期和相應權益,在更大范圍內實現土地經營權的優化配置。

在“三權分置”農地制度下,無論是承包權的穩定,還是相關權利的保障,都需要進一步明確權利歸屬,解決“兩權分離”制度下農戶承包地四至不清、面積不準等問題,并建立相應的登記管理制度?；诖?我國從2009年開始在部分地區試點農地確權頒證登記工作,2013年中央一號文件正式提出:“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作?！?/p>

(二)農地確權與第二輪土地承包到期延包銜接的政策邏輯

農地確權是推進農村土地“三權分置”制度改革的基礎性工作,面臨著與第二輪土地承包到期延包銜接的問題。從現有文獻來看,已有研究主要關注第二輪土地承包到期延包面臨的問題,而對農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問題關注較少。已有文獻前瞻性地指出了農地確權后面臨著第二輪土地承包到期與第三輪承包期時點的銜接問題[5];關注到了二輪延包中的公平與效率問題,初步探討了如何妥善處理無地與少地人口帶來的人地矛盾[6];認為做好政策銜接工作,既有助于及時化解“增人不增地、減人不減地”和農地確權所產生和積累的負面效應,還能更好地貫徹落實農地再延包政策[7]。然而,對于兩者具體的政策銜接,尤其是對于農戶和基層干部等群體的訴求情況,以及如何回應和解決相關利益群體的期待與訴求問題,尚有待深入調查和研究。

從時間節點來看,全國層面的農村土地確權頒證工作基本在2018年左右完成,而大部分地區第二輪土地承包在2023—2027年到期,做好兩者的銜接工作迫在眉睫。農地確權與第二輪土地承包到期延包銜接問題,主要表現為如何妥善處理好無地和少地人口的利益問題,以及廣大農民群眾和基層干部群體的訴求問題。對于前者,隨著農村稅費改革、農村土地“三權分置”等政策的實施,農地價值和農地收益逐漸提高,農民對承包地的物權意識不斷增強。無地和少地人口的利益訴求既成為少部分農地確權和土地糾紛的難點,也成為第二輪土地承包到期延包需要關注的重點。對于后者,村級土地制度的安排實施取決于多方力量博弈形成的合力,不同利益相關者都會對農村土地延包的制度安排產生或多或少的影響。在已完成農地確權的背景下,只有充分了解各利益相關者的具體訴求,才能對第二輪土地承包到期延包的關鍵問題,如農地是否調整、如何調整等作出研判,從而為有效做好農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接提供決策依據。

從農地確權的效應來看,較為確定的是農地確權對農民財產性收入具有直接和間接的促增效應[8-9];農地確權通過地權穩定性的提高增加了農戶的生產性投資[10-11],而且有利于農村勞動力向非農部門就業轉移[12-13]。至于農地確權對土地流轉的影響,現有研究所持觀點并不統一。早期更多研究認為,由于農地確權降低了流轉過程中的交易費用從而有利于促進土地流轉[14-15]。但近期有不少研究認為,農地確權對土地流轉的作用可能被過高預期,其對土地流轉并未產生積極的促進作用[16],反而因強化稟賦效應[17]、誘導農戶不斷提高轉出農地保留價格[18]、固化農地細碎化格局[19]等,對農地轉入具有負向作用,從而降低了擴大經營規模的可能性。因此,如何充分利用第二輪土地承包到期延包的契機,進一步緩解農地確權可能帶來的負面效應開始得到學術界和政策研究界的關注。

從政策導向來看,對于農地確權后第二輪土地承包到期延包工作,總體的政策思路可以從2019年出臺的《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》中看出端倪。首先,該文件肯定了農地確權的重要性,認為農地確權為穩定農村土地承包關系、賦予農民更有保障的土地承包權益和落實“長久不變”政策奠定了堅實基礎。其次,在農地確權與土地延包的銜接上,該文件指出第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,但允許“承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組”按照“大穩定、小調整”原則進行調整,從而確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對于農地確權的成果,以承包地確權登記頒證為基礎,已頒發的土地承包權利證書在新的承包期繼續有效且不變不換。最后,該文件提議在新的承包期內繼續實行“增人不增地、減人不減地”政策,而新一輪承包期內因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的,該文件提出通過提高就業技能、提供就業服務和做好社會保障等工作加以解決。

二、農戶與基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求及內在邏輯

對于落實第二輪土地承包到期延包工作,國家層面的政策取向是以農地確權為基礎,總體上堅持“大穩定、小調整”原則進行延包,并允許特殊的少部分情況進行小調整。然而,農戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求是什么?訴求的內在邏輯機理是什么?只有深度剖析第二輪土地承包到期延包相關利益者的現實訴求和內在邏輯,才能更好地了解第二輪土地承包到期延包面臨的多方影響。這對于做好農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,完善農村基本經營制度,進一步夯實農業農村現代化的制度基礎具有重要的理論價值和現實意義。

本部分利用具有代表性的S省的調研數據對上述問題進行分析。S省是我國為數不多的跨越南北區域的省份,經濟實力處于第一方陣,且省內南部、中部和北部地區經濟社會發展梯度差異明顯,不少研究都認為其是我國區域經濟發展的一個縮影和典型代表[20-22],對我國其他地區具有借鑒和參考價值。本文所用數據為2020年采取隨機問卷調研方式獲得的數據。調研地區涵蓋了S省內7個設區市,考慮到農業在S省內3大區域的相對重要性,在經濟相對欠發達的北部地區選擇了3個設區市,在其他2個區域各選擇了2個設區市。在調研對象上,包括農戶和基層干部2個群體,同時考慮到村一級層面農戶意愿的相似性,我們對每個村的調研樣本基本控制在15—20個,通過涵蓋更多的鄉鎮以提高本文調研數據的代表性。本文最終獲得的農戶層面的調研樣本共計312戶,其中S省南部、中部和北部的樣本數量分別為58份、129份和125份,占比分別為18.59%、41.35%和40.06%;基層干部有效問卷共計245份,其中南部、中部和北部的樣本數量分別為71份、78份和96份,占比分別為28.98%、31.84%和39.18%。從樣本農戶的農地確權情況來看,91.03%的農戶已完成土地確權,與到2018年年底基本完成農村土地確權登記頒證工作相符合。農地未確權和部分未確權的農戶樣本占比分別為6.73%和2.24%。

(一)農戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求

本部分側重于分析農戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求,重點圍繞對延包政策的態度和延包方式的選擇兩個方面展開。

1.對第二輪土地承包到期延包政策總體持支持態度

總體來看,農戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期后再延長30年政策的態度存在明顯差異。農地確權后,受訪農戶對土地延包政策表示完全贊同、不完全贊同和無所謂的比重分別為48.40%、15.71%和35.90%;比較而言,基層干部表示贊同的比重要明顯高于農戶群體,有69.39%的基層干部表示完全贊成,較農戶群體高出20個百分點。此外,農戶群體持不完全贊同態度的占比要低于無所謂態度,而基層干部群體則相反,持不完全贊同態度的占比要略高于無所謂態度。從區域層面來看,農戶和基層干部群體對延包政策的態度基本相同,即三大區域均表現出完全贊同的占比最高,同時經濟發展相對較慢的中部和北部地區的農戶和基層干部群體雖然總體傾向于贊成,但不完全贊同的態度較南部地區更為強烈。

2.適當調整的農地延包方式占據主流意愿

調研發現:首先,支持進行調整的群體占主導地位。農戶和基層干部群體支持第二輪農地承包到期后延包時進行調整的占比分別為63.14%和63.27%,兩者比例大體相當。其次,適當調整是第二輪土地承包到期延包進行調整的主流態度。無論是農戶群體還是基層干部群體,選擇適當調整的占比都要明顯高于村組重新分配土地的占比。整體上,基層干部群體較農戶群體更傾向于適當調整的延包方式。最后,延包方式選擇的地域性差異較為明顯。對比來看,經濟發展滯后的北部地區農戶群體更加傾向于完全重新分配土地,基層干部則傾向于適當調整;隨著經濟發展水平的提高,農戶群體愈加傾向于適當調整,基層干部則更加傾向于適當調整乃至不再調整。

此外,為了考察農地確權對第二輪土地承包到期后延包方式選擇的影響,我們分析了已確權、部分未確權、未確權三類農戶群體對土地延包方式的選擇意愿。研究發現,未確權農戶群體希望采取重新分配方式的意愿最為強烈,部分未確權的農戶群體相對傾向于適當調整。未確權農戶群體的強烈調地意愿,主要歸因于家庭內部成員間的糾紛,地已被村集體收回,代耕、流轉、占耕等原因的糾紛,因家庭新增人員無地且爭取不到承包地,以及地塊邊界糾纏不清等。對于已完成確權的農戶而言,雖然選擇不再調整的占比(31.34%)明顯高于未確權和部分未確權的農戶群體,但是總體上仍是調整占據主流意愿,其中選擇適當調整的比例最高(33.80%),選擇重新分配的比例為29.23%。

(二)農戶和基層干部群體農地調整訴求的內在邏輯

前文所述,農地確權既進一步強化了農民群體對承包權的產權強度,也有利于通過放活農地經營權在更大范圍內優化配置農地資源。在農地確權與第二輪土地承包到期之間時間間隔相對有限的情況下,選擇不再調整并按照已頒發的土地承包權利證書直接延包更加符合政策預期。然而,前文分析也表明,農戶和基層干部群體都有農地調整訴求,且適當調整的農地延包方式占據主流意愿。農戶和基層干部群體農地調整訴求的內在緣由是什么?這一問題的回答,對于推進農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接十分重要。

1.農戶群體歸因于無地和少地人口對獲得農地的訴求和解決家庭層面土地細碎化問題的訴求

對于在第二輪土地承包到期時延包方式傾向于調整的農戶群體,本文根據問卷調研數據對該群體意愿選擇的理由進行了分析。

首先,無論是選擇適當調整還是重新分配,家庭人口增減導致的人均土地不公平都是最為重要的原因。以選擇適當調整的理由為例,已確權、部分未確權和未確權三類農戶群體選擇家庭人口增減導致人均土地不公平的占比都最高。自第二輪土地承包以來,各地農村人口、土地都發生了很大變化,人口有出生、有死亡,有婚進、有婚出,有遷入城鎮落戶等。同時,當前農戶群體層面也出現了明顯分化,既存在已不再從事農業、不以農業為主要生活來源或已不居住在農村但已確權到土地的承包戶家庭,也存在居住在農村且因人口減少而承包較大面積農地的農戶家庭,還存在因人口增加而人均承包面積較少且在城市無穩定非農收入來源的農戶群體,這種相對的不平衡必然導致部分農戶群體因相對剝奪感而感受到不公平?？梢?盡管農村土地承包以戶為單位,承包期內作為集體經濟組織成員的農戶家庭成員共同享有承包地的權益,但農戶群體對于集體組織成員權所賦予的公平獲得承包地權益的理念仍深入人心,并未隨著農地確權以及第二輪承包期內“增人不增地、減人不減地”政策的實施而弱化。

其次,在農地確權的維度上,因承包地被集體收回且一直無地成為未確權農戶家庭選擇適當調整乃至重新分配方式的第二關鍵原因。伴隨著農業稅的免除以及農業補貼政策的實施,土地流轉價格的提高和可能被征地的預期收益,農戶持有農地的收益顯著提升。在第二輪土地承包到期延包銜接時間點,無地和少地人口期待通過采取調整的方式獲得與村莊其他人員同等的承包權,符合未確權和部分未確權這兩部分人群的利益。

最后,本文對其他原因的開放式回答進行了匯總,總體上解決家庭層面土地細碎化問題是農戶群體選擇適當調整方式的另一重要原因。在前兩輪土地承包期間,為了平衡農戶家庭之間在土地訴求上的利益,基層普遍根據土地類型(如水田、旱田等)、質量好差等次和位置不同,在農戶間進行細碎化的分配。基于田野調查發現,經過多年的地力改良和農田基礎設施建設,當前土地質量的差異性已經很小,農戶家庭越來越希望其所承包的細碎化田塊能夠相對集中。因此,該類農戶群體都傾向于在二輪土地承包到期延包時通過適當調整將家庭戶的分散承包地集中到一起,這樣既有利于機械化操作,也更加方便農地流轉。

2.基層干部群體的訴求緣于對推進農業適度規模經營和化解土地糾紛的考慮

作為第二輪土地承包到期延包政策的具體落實者,在順利完成農村承包地確權頒證的背景下,邏輯上基層干部對第二輪土地承包到期延包的方式選擇應與前文宏觀政策預期相符。然而實際的調研數據分析顯示,與農戶群體相比,基層干部群體更傾向于選擇適當調整的延包方式,需要統籌考慮農業現代化和經濟社會穩定等維度的因素,對其選擇的內在邏輯進行分析。

從農業現代化的維度來看,基層干部群體的訴求邏輯更多基于推進農業適度規模經營的考慮。發展多種形式的農業適度規模經營是農業現代化的必由之路,在實現路徑和具體模式上主要包括土地適度規模經營和服務適度規模經營[23]。農戶層面存在的土地細碎化問題,導致基層干部在推進農業適度規模經營上普遍面臨兩個方面的難題:一是在土地適度規模經營上,從農村的具體實踐來看,即便農地已完成確權,但是由于農地的不可移動性、農戶土地流轉意愿的差異性以及部分農戶存在的機會主義行為等因素,農地細碎化會導致農地自發流轉的“市場失靈”從而限制土地的集中連片流轉[24],土地也自然難以有效地實現集中經營。二是在服務適度規模經營上,農戶層面土地的細碎化不利于農業生產性服務業的發展,它既阻礙了農機服務的采用[25],也提高了糧食經營規模農戶的生產成本[26]。因此,基層干部群體普遍期望借助第二輪土地承包到期延包,通過農地調整和互換并地等措施促進農業適度規模經營。

從經濟社會穩定的維度來看,隨著取消農業稅、落實農業補貼政策,以及土地流轉速度的加快,土地承包經營權糾紛也迅速增加?？傮w來看,當前土地糾紛主要集中在權屬糾紛、界址糾紛和無地少地人員的要地訴求。其中,權屬糾紛數量最為龐大,主要為農村稅費改革前因代耕、口頭協議流轉等因素引起的糾紛;界址糾紛數量較少,且主要由于歷史、土地形狀、耕作方式變化等引起;無地少地人員的要地訴求數量居中,不僅包括新增人口,還有復員軍人、下崗職工以及當初為逃避農業稅費“外掛戶口”外出打工而如今戶口又遷回的農村集體經濟組織成員。當前無地少地人員的要地訴求對于基層干部而言最為關鍵,而且調研發現很多地區普遍形成一種共識,即無地少地人員對承包地在二輪承包期內不調整已經形成共識,但是對二輪承包到期延包時進行調整也已形成共識。如果土地二輪承包到期延包時上述土地糾紛得不到有效解決或者訴求得不到滿足,基層可能會面臨較大的信訪壓力。

三、農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路與對策

農地確權夯實了我國農村土地“三權分置”的基礎,為推進土地流轉促進農業適度規模經營提供了堅實保障。推進農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,應在農地確權的基礎上,以滿足農戶和基層干部群體的訴求為根本,以加快推進農業現代化為導向,以統籌實現維護農民利益、回應民意訴求和推進農業現代化等多維目標。

(一)農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路

堅持問題導向和目標導向是我國推進“三農”改革行穩致遠的關鍵。做好農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接,其核心是緩解農戶間人均承包土地面積的不平衡狀況,解決農戶家庭層面的土地細碎化問題,并進一步化解土地矛盾糾紛。這需要各地根據實際情況因地制宜,既要充分利用“大穩定、小調整”的原則維護農戶合法利益,也要充分發揮農村集體經濟組織在推動農業適度規模經營中的積極作用。

1.堅持頂層設計與基層探索有機結合

推進農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接,關系到農業農村現代化背景下我國農村土地制度改革的基礎和方向,因此必須加強政策的頂層設計,注重兩者銜接的系統性,并發揮頂層設計的引領和指導作用。同時,由于我國人口眾多、幅員遼闊,各地區經濟社會發展和資源稟賦條件的差異性大,不同區域的農戶和基層群體對農地確權背景下第二輪土地承包到期延包的訴求也存在差異性。這就要求我們必須充分發揮基層的主動性和創造性,鼓勵各地根據省情、市情、縣情大膽探索和創新。通過頂層設計與基層探索的良性互動,實現農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接。

2.統籌維護好承包方和經營方利益

通過農地“三權分置”改革以及農地流轉市場建設,我國農業經營者已從以小農戶為主逐步轉變為新型農業經營主體和小農戶并存。農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,必須統籌維護好農地承包方和經營方的利益。具體而言:一方面,要充分尊重農民作為承包方的主體地位和意愿,組織力量依法收回應收回的農地,以“大穩定、小調整”的方式回應農民對于土地公平性的訴求,妥善化解第二輪土地承包期間的涉土矛盾糾紛,確保農民利益不受損。另一方面,農地“三權分置”制度的核心是穩定承包權和放活經營權,當前農地經營權的放活和拓展都依賴于土地經營權的穩定,不能因農地承包權的調整而影響農地經營方的利益。

3.將調整利益的方式作為調整土地的重要補充

如何保障好無地少地農戶的權益問題,是做好農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接必須直面的重大現實問題。這里需要特別指出的是,調研發現農戶對承包地的訴求更多關注于流轉所帶來的租金,這意味著對于土地訴求合理但實在無法實物分配承包地的地區,可以跳出“先找地后分地”的在“地里”解決問題的思路,通過調整利益的方式讓無地少地農戶獲得相應土地所附帶的生存和發展權益。這一“地外”賦權的調整利益方式,既有助于保障無地少地農戶的合理權益,也有助于降低農戶的農地調整意愿,有利于落實好第二輪土地承包到期延包政策。

4.培育新型農業經營主體并促進小農戶與現代農業有機銜接

要利用第二輪土地承包到期延包的契機,持續推動農業適度規模經營。一方面,在保護農戶土地承包權的基礎上,充分考慮新型農業經營主體土地經營權與農戶土地承包權的有效銜接,促進農業適度規模經營健康發展。另一方面,要充分考慮農戶群體對解決土地細碎化問題以實現家庭層面農地集中的訴求,探索農地確權背景下通過農地調整和互換并地等措施解決農地細碎化問題的途徑,從而更加便于機械化操作和農田基礎設施改善,以促進小農戶與現代農業的有機銜接。

(二)農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的對策

做好農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,需要在開展多層次的銜接試點、做好銜接前期準備工作的基礎上,因地制宜地制定農地延包方式。加快構建“有地分地、無地賦權”的利益調整機制,以化解人地矛盾、保障無地少地農戶合理權益。要充分利用第二輪土地承包到期延包的契機,合理發揮集體所有權的資源配置功能,推進“小田變大田”和功能分區改革,在治理農地細碎化促進農業適度規模經營的同時,同步考慮農村集體經濟增收。

1.開展多層次的銜接試點

一方面,考慮到我國東中西等地區經濟發展的梯度差異,以及各區域農戶和基層干部群體的訴求差異,應鼓勵不同區域進行差別化試點。建議國家層面設立國家級試點,同時各省也應根據情況有針對性地設立省級試點。另一方面,建議各試點成立第二輪土地承包到期延包政策銜接專項工作領導小組,通過多層次、多維度試點中“頂層”與“基層”的良性互動,在充分摸清、摸準農戶和基層干部群體訴求的基礎上,統籌解決人地矛盾、土地細碎化和土地糾紛等突出問題,并形成可復制推廣的土地延包政策體系。

2.做好農地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的前期準備工作

首先,做好調查摸底工作。重點是摸清“地”與“人”兩方面的情況,其中“地”主要是農戶承包地、集體預留地、應收回土地等情況;“人”主要是第二輪土地承包期間因特殊情況未享受承包地的農戶以及新增人口等情況。其次,做好部分農地的收回工作。對于第二輪土地承包期間應享受承包地,但因多種原因未能享受承包地,且長期居住生活在原籍并有集體經濟組織成員資格的農戶而言,依法收回應收回的土地是依法維護其土地承包權益的重要途徑?？傮w來看,應依法收回的土地主要包括:《中華人民共和國農村土地承包法(2018年修正)》實施前全家戶口遷入設區市轉為非農戶口的承包方,以及承包農戶(含五保戶)家庭成員全部死亡等兩種情形。最后,制定分類延包方式。各地區應結合人地矛盾情況、農地流轉情況以及可用于調配的農地情況(包括村集體依法預留的機動地、通過開墾等方式增加的土地,以及依法收回和承包方自愿交回的土地),遵循民主協商、公平合理的原則,因地制宜制定土地延包方式。

3.構建“有地分地、無地賦權”的利益調整機制

做好農地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,關鍵在于解決好無地少地農戶的合理利益訴求,而“有地分地、無地賦權”的利益調整機制是一個不可忽視的重要舉措。具體而言:“有地分地”主要針對擁有可分配土地資源的集體經濟組織,重點是通過摸清依法可調整再分配的土地資源底數,并確定科學的農地調整方案?！盁o地賦權”主要針對沒有可分配土地資源的集體經濟組織,其核心是通過給予無地少地農戶相應的經濟利益或實惠,如集體資產收益分配權、鄉村公益性崗位就業權等,用以替代農戶獲得實體承包地的經濟收益和就業功能,但需要平衡好“賦權”的收益與無地少地農戶獲得承包地的實際收益。

4.推進“小田變大田”和功能分區改革

立足于農戶希望解決家庭層面農地細碎化問題以及基層干部群體希望農業適度規模經營的訴求,建議利用第二輪土地承包到期延包的契機積極推進“小田變大田”和功能分區改革。其中,“小田變大田”在我國江蘇亭湖和灌云、湖北沙洋、安徽懷遠等地已有探索,其核心是在農民自愿的基礎上,保證農民承包土地面積不變,通過承包田塊置換合并,將第二輪土地承包的“一戶多塊田”合并成為“一戶一塊田”。功能分區改革是指將全村整合的農田劃分為自營區和流轉區,其中自營區是由不愿意流轉承包地農戶組成的集中區域,同步實現農戶層面的“一戶一塊田”和自耕意愿農戶的承包地區域集中。流轉區是將已流轉的土地通過置換方式形成相對集中的區域,由轉入土地的新型農業經營主體開展生產經營。此外,還可以根據當地實際情況設立公營區,由村集體生產經營,土地主要為各類經營主體不愿意轉入的田塊,從而在農地流轉市場起到“壓艙石”的作用。

5.合理發揮集體所有權的資源配置功能

在第二輪土地承包到期延包過程中,無論是構建“有地分地、無地賦權”的利益調整機制,還是推進“小田變大田”和功能分區改革,都依賴于進一步發揮村集體作為土地所有權方的統籌協調功能。建議在穩定農村承包關系和充分保障農民承包權益的基礎上,合理發揮村集體經濟組織統籌農地流轉方面的功能,以解決市場化自發流轉無法有效破解的農地細碎化難題。在具體操作上,各地可以根據實際情況因地制宜,從部分地區的實踐探索來看,可以動員農戶將屬于基本農田性質的承包地逐步轉包給村集體,由村集體完成土地整理之后再將農地根據功能分區集中連片分下去。上述“整體倒包”的方式,在完成農地確權的基礎上發揮了村集體經濟組織調整農地地塊位置的功能,既實現了農戶層面的“一戶一田”,解決了農地細碎化問題,也有利于進一步促進農業適度規模經營,還有利于促進農村集體經濟增收。