整合治理視角下社區黨建作用發揮的困境與路徑探析

范家胄　陳怡伶

城市社區治理是基層治理中的重要部分，以黨組織為核心引領社區治理是適合我國社情且行之有效的治理模式。相較于其他治理理論，整合治理理論更能解釋和指導以黨組織為核心的社區治理體系。而在整合治理視角下，現階段社區黨組織作用發揮面臨著政黨內部、“黨政關系”以及外部社會的整合困境，亟需通過價值、利益、組織多維度的整合緩解矛盾，推進社區治理現代化。

社區是社會治理的基礎單元，關乎百姓民生與基層穩定。黨的二十大報告指出，要“健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。[1]而黨組織作為社區內部多元整合的“粘合劑”，通過引領、嵌入、影響等方式發揮統籌、動員、協調等作用。黨的二十大報告指出，要“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理”，[2]加強黨建引領是優化基層治理的應有之義，不僅有利于完善社區治理體系，也有利于鞏固黨的基層組織建設。

自上世紀90年代上海首倡“社區黨建”至今，社區黨組織已有了近三十年的發展歷史，但用怎樣的治理理論能夠更好地解釋與指導“社區黨建”，仍是學界經久不衰的討論主題。過去研究者基于社區內部人口基數大、異質性強等特點，大多從社會中心主義的視角出發，運用“自主治理”理論、“協同治理”理論等指導社區治理的運行。但這些理論起源于西方話語體系之中，往往偏愛簡單理想的自治而忽視了我國基層社情的制度性前提，缺乏對現實復雜情況以及黨建這一核心引領力的關注，這就導致了理論的現實解釋力不足，在詮釋“黨建引領”時顯得捉襟見肘。

“整合治理”是近年來本土學者提出的一套治理觀念與理論，對以黨建為核心的基層社區治理具有更強的現實指導力。楊宏山認為，在實際運行中整合治理主要依靠四種主要模式，即：資格認定、資源支持、精英吸納、項目化運作。[3]而唐文玉認為，政黨整合治理在建構邏輯、結構形態等方面均有別于傳統的總體性治理與西方的多中心治理。[4]總的來說，基層黨組織整合治理的基本要義在于：黨組織憑借自身領導一切的核心地位，對社會多元主體及其掌握的資源進行整合，以達到政權穩固、社會和諧的目標。本文主要基于整合治理的視角，分析社區黨建中現存的問題，并給出相關的路徑建議。

整合治理視角下社區黨建作用發揮的現實困境

傳統的“國家-社會”關系視角下，政黨在國家與社會中充當橋梁和紐帶，近年來以景躍進為代表的眾多研究者疾呼“將政黨帶進來”，[5]主張將國家和社會關系的二分法發展成為政黨、政府和社會關系的三分法。本文借鑒三分法，認為政黨內部整合困境、黨政關系整合困境、外部社會整合困境是整合治理視角下社區黨建發揮作用面臨的三大困境。

（一）政黨內部整合困境

內因是事物變化的源泉與動力。城市社區黨建面臨的首要整合難題，就在于政黨自身內部的整合困境。

第一，資源整合困難。單位制逐漸解體后，基層黨建的資源便呈現離散化的特征。以權力為依托的黨組織對單位黨建體制仍存在路徑依賴，殘留有“橫向閉合、對外排他”的資源配置和運用模式。[6]而不以權力作為依托的新興黨組織因資源短缺，同樣面臨著生存傾軋的挑戰。

第二，組織建制方式矛盾與組織行動分割。新型社會空間中，原有的科層制領導管理方式影響了自主性，但若為了對接扁平化的模式而改造黨組織的建制方式，也就會導致黨組織的權威受損、效率下降。而社區黨組織與其他黨組織間合作同樣存在“合作行動困境”。

第三，黨員自身價值理念與實際行動的困境。現階段，價值多元化、行為功利化不斷消解以往崇高的敘事并導致認同危機。精神引領缺失下，部分黨員行動存在低俗化、反動化的現象，難以體現先鋒模范作用。

（二）“黨政關系”整合困境

改革開放以來，受傳統體制影響，城市基層的黨政關系結構同樣面臨整合困境。

第一，社區內存在行政“捆綁”黨建與居民自治的現象。理性的行政部門在社區化浪潮中，紛紛建立起眾多排他的行政鏈條。行政性的擴散不僅影響黨組織的作用發揮，還導致職能部門對權力的排他性占有，最終形成“橫向到邊、縱向到底”的網絡。[7]

第二，存在職能部門的“行政內耗”。由于條條分割的傳統體制尚未得到全面的調適，現階段部門內部的“合作行動困境”仍較嚴重，一方面是資源割裂與“信息孤島”帶來的資源浪費與勞動重復，另一方面是條條之間職能的分化交叉又導致彼此的扯皮推諉，缺位、越位和錯位問題嚴重。面對較為突出的黨政關系整合困境，應推動黨的政治機制和政府的行政機制在相對獨立的前提下實現更為有效的整合，構建政治、行政、管理、服務高度契合且有效互動的體制機制。

（三）外部社會整合困境

社會的分化是社會發展必不可缺的因素，但若沒有強有力的領導核心進行整合而是任其分化碎裂，那么將導致秩序的紊亂。

第一，社區多元主體對社區黨組織的信任與滿意度較低，認為社區黨組織“空心化”。究其原因，既與認知主體的思想自由化有關，也與認知對象即黨組織自身的權力缺失及運轉異化有關。

第二，社會對基層黨組織的動員、組織響應弱，對各類活動的參與度低。社區內的政策宣傳、思想教育等活動常常是兩方各說各的，最終作用也只能浮于表面。

第三，社會與黨組織間難以取得利益上的協調一致。理論上，社區黨建引領能使公共利益的“觸角”得以滲透社會的各場域，并形成黨的領導在場的政治勢能。[8]

然而實際的社區治理過程中，利益的差別顯性化、矛盾尖銳化等問題層出不窮，社區的黨組織、居委會、社會組織等主體間始終存在集體與個人、精神效益與物質利益等難以調和的矛盾。

整合治理視角下社區黨建作用發揮的路徑探析

馬克思說，“問題就是時代的口號，是它表現自己精神狀態的最實際的呼聲。”[9]面對社區治理中出現的問題，我們應以黨建為驅動力，通過價值、利益、組織與技術整合賦能社區治理，推動社區治理現代化。

（一）價值維度：著眼政黨內部與社區多元主體進行價值整合

價值整合要求對不同的價值觀進行統合，使不同的價值趨向一致。

首先，要從整合政黨內部的價值體系入手。社區黨員中存在思想渙散、行為失調等現象，歸根結底是理想信念與價值追求的缺失。現階段隨著物質的富足與監督的缺位，越來越多人認為黨員是一種權利而非義務，榮譽而非責任。面對落后庸俗的思想，破解的關鍵在于整合重塑黨員價值追求，通過馬克思主義理論的灌輸，以馬克思主義的先進性引領部分黨員的思想滯后性。

其次，要對多元主體進行價值整合。黨內整合以黨員為主體，以馬克思主義理論為基礎，具有排他性；而多元主體的價值整合以紛繁復雜的民眾為主體，其意識自主性、利益復雜性決定了不能用黨員的意識形態與道德要求進行整合，而應以具有整體性和包容性的價值體系進行整合。社會主義核心價值觀既強調國家，又強調社會和個人層面，既發揮價值引領導向作用，又發揮文化包容整合作用，以其主導性與整體性引領整合多元價值的廣泛性與差異性，有利于在社區內部凝聚共識、強化認同。

（二）利益維度：著眼基本保障、源頭治理與過程干預進行利益整合

中國共產黨是沒有自己特殊利益的政黨，但作為社區治理的核心力量，黨組織理應推動社區內部共同利益的產生，塑造共同體的利益共識。

首先，應推動發展共有利益，構建利益整合的基本保障。這主要指社區公共服務及福利設施、醫療衛生設施等基礎設施建設。倘若配套設施難以跟上日益增長的生活需要，那么共同利益意識的形成便缺乏了物質載體，相互連結的利益相關性也難以塑造。

其次，應著眼源頭治理，構建良性利益觀念引導機制。理念是行動的先導，諸多利益矛盾中，有因現實資源占有不均導致的，但更多還是因利益觀念不合所導致的。有人熱衷占小便宜，在雞毛蒜皮之事上爭個你死我活；有人損人利己，為了自己的利益罔顧他人意志。對此現象，黨組織既應聯合居委會、業委會等主體，通過規則對逾矩行為進行懲戒；也應充分發揮思想引領作用，以先進的利益觀引導人們以正當手段化解利益糾紛。

再次，應建立利益糾紛的預防與化解機制，實現過程干預。通過建立健全黨組織引領下的網格化治理，劃分社區為更多網格并敦促干部下沉，幫助預防和化解利益糾紛和矛盾，并不斷增強黨組織自身的服務職能，真正做到“利為民所謀”。

（三）組織維度：著眼功能界定、資源協調、組織嵌入進行組織整合

嚴密的組織體系是馬克思主義政黨的優勢與力量所在。黨的二十大報告指出，要“持續整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。[10]

首先，應實現組織功能的界定。從治理的實際過程中看，正是黨的功能作用發揮的邊界模糊頻繁導致“錯位”“越位”“缺位”現象的出現。故首先應進行黨組織功能作用的界定，明確社區黨組織應在社區政治性事務中發揮主體作用，從事政策宣傳、思想教育、統籌協調等工作；在行政性事務中發揮嵌入作用，輔助信息采集、事務監管等公共管理工作；在社會性事務中發揮引導作用，促進鄰里和睦并推動社區內部社會資本的產生與發展。

其次，應實現組織資源的協調。科層制結構慣性下，基層治理體系普遍存在著條條矛盾、條塊矛盾和層級矛盾，而黨組織能夠利用其治理核心的地位充分協調整合組織資源，緩和各類主體矛盾，凝聚各方力量并形成治理合力。

再次，應實現組織體系的嵌入。黨組織的整合不僅需要內向的功能與資源的整合，還需要外向的組織擴展與嵌入。嵌入對象既可以橫向擴展到社區內的新社會組織、新經濟組織等主體，也可以縱向嵌入社區下轄的居民小區，實行“小區黨建”。推動黨組織體系擴展與嵌入更多主體，既有利于緩解“行動困境”，也有利于規范協調社區內集體組織的行動模式。

（四）技術維度：著眼目標錨點、要素機制、內在邏輯進行技術整合

技術治理適應了社區治理的精細化、智能化需求，已成為了社區治理的新發展方向。

首先，技術整合應錨定“技術驅動黨建工作”與“技術驅動社區治理”的結合展開。一方面，技術驅動黨建工作以“智慧黨建”為宗旨，通過搭建黨建管理平臺，將主題黨日、黨費收繳等黨務工作移至線上，有效避免原有工作中的數據造假、重復操作等問題，實現了社區黨組織工作的規范化，實現了數字技術邏輯對傳統工作邏輯的覆蓋；另一方面，技術驅動社區治理旨在通過提升社區治理的智能化水平，進一步提高生活便利性、治安穩定性、關系融洽性并最終形成社區的善治，并通過建設社區的綜合便民服務平臺、推廣各類便民政務APP等技術手段增進公共利益。

其次，在要素機制上，技術整合的核心在于通過發揮人的主觀能動性，科學使用大數據、AI人工智能等新興技術實現社區內部的信息資源共享，促進利益表達與整合。其中，各類終端平臺如電腦、智慧大屏等充當窗口與載體進行信息發布與獲取，而數據庫資源、平臺的運轉維護則充當后臺保障，軟硬件雙管齊下，共同構成了社區技術治理的基礎根基。

再次，在內在邏輯上，應處理好技術治理邏輯與傳統社區工作邏輯的張力，防止新舊邏輯的脫軌。傳統社區工作中，更多的是依靠效率提升、威信樹立及人情培育進行問題的處理與矛盾的化解；而智能技術嵌入社區治理后，某種程度上消解了傳統人際關系對社區治理的影響，容易導致社區工作者遠離群眾現象的產生。需注意技術的應用、變革都是以維護人的價值、增進公共利益為根本目標的，技術的嵌入不應妨礙個人的自由，也不應損害公共的利益。

參考文獻

[1][2][10]《黨的二十大報告輔導讀物》，人民出版社，2022：49+61+34頁。

[3]楊宏山：《整合治理：中國地方治理的一種理論模型》，載《新視野》，2015（03）：28-35頁。

[4]唐文玉：《政黨整合治理：當代中國基層治理的模式詮釋——兼論與總體性治理和多中心治理的比較》，載《浙江社會科學》，2020（03）：21-27+156-157頁。

[5]景躍進：《將政黨帶進來——國家與社會關系范疇的反思與重構》，載《探索與爭鳴》，2019（08）：85-100+198頁。

[6][7]盧愛國：《城市區域化黨建與基層黨組織社會整合功能研究》，北京：中國社會科學出版社，2020：80+160頁。

[8]陳秀紅：《從“嵌入”到“整合”：基層黨組織推進基層社會治理的行動邏輯》，載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2021，25（05）：64-72頁。

[9]《馬克思恩格斯全集》（第40卷），北京：人民出版社，1982：289頁。

作者簡介

范家胄 中共浙江省委黨校碩士在讀，研究方向為黨史黨建

陳怡伶 中共紹興市委黨校研究室副主任、三級主任科員，研究方向為社會治理