“五社聯動”協同治理實踐與優化

□文/錢戴玉 孫玲 余棟

（蘇州科技大學 江蘇·蘇州）

［提要］社區作為社會治理的“神經末梢”，對助力國家治理體系現代化具有基礎性作用。為應對社區治理的高度復雜性與繁難性，必須推動多元主體協同合作，方能實現社區治理的效能帕累托最優。當前，社區、社會工作、社會組織、社區志愿者、社會慈善資源等五大主體在社區治理場域的聯動存在不足，主要表現為政策建設不足、主體權責不清、專業人才匱乏等。通過政策支持體系、夯實聯動平臺、吸納專業人才等策略，以期推動“五社聯動”高質量發展。

自黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”以來，對社會的基本單元——社區的研究愈加廣泛而深刻。近年來，社區治理引發社會高度關注并熱議，更多的治理模式被提出并不斷完善。其中，核心主線是不斷鏈接多元主體參與社區治理，以此回應社區治理的多元訴求。“五社聯動”模式問世不久，在實施過程中仍然存在難題，例如五大主體聯動機制尚不健全、社區工作者專業性匱乏、多元主體發展遭遇阻滯等，尚未形成系統理論的發展，各地在實施過程中的側重點、具體步驟也存在差異，因此需要深入探討以回應上述問題。

一、核心概念與文獻回顧

（一）“五社聯動”的內涵。“五社”是指社區、社會工作、社會組織、社區志愿者和社會慈善資源。通過五社互動互聯，不斷完善社區治理共同體，為創新治理模式提供新的理念與思路。在這一模式下，社區治理以社區為平臺，以社會工作為支撐，以社會組織為載體，以社區志愿者為輔助，以社會慈善資源為保障，共同參與以確保社區合理規范運行，滿足居民訴求，以提升他們對社區的滿意度和歸屬感。（圖1）

圖1 “五社聯動”模式圖

多元主體共同治理社區，各司其職，相互協作。由此可以看出“五社聯動”是意義重大的社區治理模式，不僅可以擺脫傳統“三社聯動”模式的弊端，而且充分體現了共商共建共享的原則，具有極強的現實意義。

（二）國內外研究進展

1、國外研究進展。20世紀中后期，哈肯最先創立了協同理論，并對此給予科學的定義，即“協同理論是一門在普遍規律支配下的有序自組織集體行為的科學”。這一理論起初是用于解釋如何運用內部各種要素之間的協同，自發保持或形成在空間和功能上有序結構的理論。協同治理理論作為一種新興理論，可以看作是兩種理論的交叉，適用于大部分管理共治方面的公共事件。

國外對社區治理研究起源已久，現已形成較為完整的理論體系，但對“五社聯動”的研究尚不深入。Chamber（1990）認為社區的發展離不開居民共同參與，通過社區治理不斷優化，促使解決社會交往問題，體現社區的人文關懷。學者博克斯（2014）認為公民自治是社區治理的重要組成部分，因此居民要發揮自身的能動性，積極開展社區活動，使社區朝著良性的方向發展。美國的赫爾伯特·金蒂斯（2015）對社區治理進行大量研究，從社會資本角度定義社區治理能使各成員通過利益的互動而取得良好的成效。

2、國內研究進展。“五社聯動”這一模式于近幾年提出并實踐，因此國內學者對此的研究有限，相關文獻集中探討“五社聯動”的概念與內涵、優勢與功能、問題與對策等。在“五社聯動”內涵層面，田舒（2022）認為是“社區+社會組織+社會工作者+社區志愿者+社會慈善資源”的社區治理模式，堅持黨建引領，共同促進社區治理。在建設效能層面，原珂、趙建玲（2022）認為各主體能夠實現優勢互補，建設基層社會治理共同體，實現“1+1+1+1+1＞5”的效果。在社區養老模式層面，王玥（2022）提出在“五社聯動”多主體參與下探索“時間銀行”這一互助養老模式，多方聯合治理以優化行動路徑。

總而言之，社區治理的良性發展離不開治理共同體的建構，而“五社聯動”強調社區多元主體協作共治，為基層治理注入更多資源，這是協同治理理論在社會治理創新領域的直接體現。社區協同治理的優勢主要體現在以下兩個方面：一是協同治理能夠使五個主體相互配合、相互促進，各司其職又相互溝通協作，從而提高居民對社區的認同感和歸屬感，共同構建社區治理共同體。二是協同治理目前已運用到眾多領域，如物理學、經濟學、生物學等，將協同治理運用到社區治理，能夠對社區治理的研究起到推動作用，為解決當前社區治理問題提供新的思維模式。

二、“三社聯動”到“五社聯動”發展歷程

社區能夠維持基層社會穩定有序運行，是國家、市場和社會互動最頻繁的空間場域。社區治理形式隨著社會不斷變化迎來新的挑戰與機遇，構建新型社區治理共同體模式刻不容緩。2004年，上海最先開創“三社聯動”社區治理模式的新局面。十六屆六中全會后，“三社聯動”成為社區治理的主要形式。“三社聯動”強調社區、社會工作、社會組織在治理中的協作能力，體現了政社間的互動關系和三者間的聯動關系。然而，這一模式盡管在當時發揮了巨大的作用，但它忽視了社區志愿者和社會慈善資源等對社區治理的功能，“三社聯動”模式的發展遭遇瓶頸期，有關學者積極探索更行之有效的社區治理聯動機制。

在此背景下，“五社聯動”應運而生。安徽省合肥市最早嘗試實踐“五社聯動”這一模式，發揮五大主體的協同作用，推動社區治理能力和治理體系進一步完善。這一模式能夠推動社區治理多元化發展，促使更多社會力量參與其中，從而有效構建社會基層治理新格局。“五社聯動”模式能夠聯絡多種社會力量，激發社區治理的活力，促進居民積極參與社區治理，充分發揮自身價值的同時滿足社區居民需求。目前，“五社聯動”仍處于探索階段，還需要不斷地實踐，有關“五社聯的”的系統性、理論性的建構仍較為缺少。

三、“五社聯動”行動困境

（一）政策建設不足，聯動機制不健全。目前，“五社聯動”管理模式受區域經濟發展水平和社會管理水平等系列因素的影響，推廣實施的地區有限。政策作為一種行為準則，對目標群體的行為具有重要的引導、管制作用。“五社聯動”的社區治理新方式需要明確的政策體系引導、約束社區、社會工作者、社會組織、社區志愿者以及社會慈善資源的行為。政策的缺乏無法對各主體形成統一的行為體系和監督評估體系，極易造成各主體的不作為、亂作為，很難形成各主體的價值共同體，主體可能在協作、權責方面產生分歧，導致共同體建設體系的紊亂。

（二）各主體權責不清，參與意識薄弱。主體執行力的高低直接影響著社區治理的成效，政策建設不足意味著社區治理共同體發展進程中對各行為主體缺乏明確的引導與監督，責任指標的欠缺就會導致主體權責不清。在治理基層方面，基層政府是國家行政系統在社會治理的末端，承擔著社區管理和服務工作，但目前我國社區治理缺乏制度體系，基層政府下放大量行政任務于社區，致使社區無法準確定位自己的職責與義務。在居民、企業層面，居民作為社區組成的最廣泛主體，參與社區治理意識薄弱，低參與意愿導致社區自組織難以成立、運營，并且難以形成社區志愿者服務團隊，社區治理缺乏動力。

（三）專業人才欠缺，工作水平有待提高。社會工作是專業人才運用專業的方法為有需要的群體提供困難幫扶、心理調節等專業服務，是社區治理的核心部分。社區為居民提供的社會工作的質量取決于社區工作者的專業性，因此社區治理關鍵在人。目前，我國社區治理普遍存在人才短缺且專業性不足的問題，具體表現為以下方面：其一，社區工作者年齡普遍偏大，年輕工作者參與社區治理工作的意愿不強，社區治理隊伍缺乏活躍性，處理社區事務的方式較為單一古板，治理問題難以解決；其二，社區專業人才隊伍的穩定性不足，社區工作作為基層工作，在人才待遇、工資待遇、晉升渠道等方面都存在局限性，導致部分社區工作者轉行或跳槽，高校畢業生不愿進入社區工作；其三，專業化社會力量欠缺，當下社區治理在智慧社區建設層面積極性不足，并且社區物業、心理社工、志愿服務團隊等專業力量的融合程度不足，社區為居民提供的各類服務質量偏低。

四、協同治理理論視角下“五社聯動”優化路徑

（一）完善支持政策，加強政府支持力度。“五社聯動”作為新的社區治理模式，在發展過程中面臨許多新問題，政府要提高對“五社聯動”的關注程度，借助自身的行政權力助力“五社聯動”的發展，推動新的治理方式廣泛傳播與實踐，擴大其影響力。通過制定相關政策，形成各主體的行為體系和監督評估體系，規范各主體行為，推動“五社聯動”高效、可持續發展。加大行政吸納服務能力，通過政府購買，引入更專業的社會工作者、更廣泛的社會組織參與社區治理，擴充志愿者服務團隊和社會慈善資源儲備，為社區治理奠定基礎。

（二）夯實聯動平臺，筑牢社區治理共同體根基。理順主體關系，明確社區治理主體的定位。深入貫徹學習《憲法》《城市居民委員會組織法》等社區相關的法律法規，理順政府、社區、社會組織、社會工作者等主體的法律關系；完善相關配套行政法規，進一步規范各主體之間的法律關系，明確主體義務和責任，緩解社區任務繁重的問題，強化主體職能，完善主體行為的引導和監督體系，解決越位或缺位狀況；制定并出臺“五社聯動”相關的法律法規，為“五社聯動”的發展提供有針對性的支持措施和監督評價體系，準確界定主體功能邊界，補齊“五社聯動”短板。

規范社會組織登記、發展規則，激發管理活力。相關政府部門下放社會組織管理職權至街道社區，通過社區受理、街道登記審核、報備政府部門的簡化程序，掃除社會組織發展的阻礙，激活社會組織發展活力。

（三）吸納專業人才，強化社會工作者的專業支撐力度。社會工作的專業化、職業化發展在利于緩解社區矛盾，提高社區治理水平發揮重要作用，創新社會工作者的服務理念，對“五社聯動”可持續發展具有重要意義，因此吸納專業人才參與社區治理工作迫在眉睫。對此，具體有以下解決措施：第一，加強高校大學生思想教育工作，激發青年群體參與社區治理的積極性。高校教育要注重專業學生的思想教育工作，積極帶動畢業生參與基層社會工作，真正為基層社會培養德才兼備的專業人才。第二，提高社區工作者待遇，保持專業人才隊伍的穩定性。政府要提高社區工作者的工資待遇和福利待遇，縮小基層工作者與政府、企業單位工作人員的待遇差別，真正讓社區工作者留下來、干起來。第三，引入專業化社會力量，提升社區治理效能。智慧社區建設是我國目前社區發展的新方向，社區要引入數字化建設團隊，運用大數據、物聯網等新科技整合社區人才、服務、管理等多元化內容，通過政府購買引入心理服務、老年人服務、醫療機構等社區基礎服務，打造全能型社區。

綜上所述，社區治理重在提升居民生活的幸福感，讓居民成為社區治理最大的受益者是社區治理的目標所在。居民與社區的合作態度、信任關系與協同治理結構有內在的關聯，多元主體參與社區治理中，各主體間的協同關乎社區治理的質量和水平，而作為社區治理的重要主體，社區、社會工作者、社會組織、社區志愿者、社會慈善資源五者之間的關聯以及界限的劃定是社區治理的起點和難點。科學劃分社區治理主體的權責，規范“五社聯動”社區治理模式，創新社區治理體制機制，使五大主體在基層治理中發揮更大的作用，加快推進基層治理現代化。