高校修繕工程造價管理風險分析與防控機制研究

丁浩珉 劉玲北

黨的十八大以來，國家全面推進治理體系和治理能力現代化，高校在不斷推動高質量內涵式發展，而在高校基建修繕領域，由于高?；A設施大規模建設已在“十二五”前后基本結束，為維護建筑物的使用安全，現階段高校后勤基建逐步轉為以修繕工程為主，該類工程的種類和數量也不斷增多，據筆者調研，以南京所在高校為例，高校每年用于修繕的經費，多的達數千萬，少的也有數百萬。修繕工程與新建項目相比，呈現出小而雜、維修頻率快、工期短、預算難等特點。此外，承擔修繕任務的后勤管理部門由于隊伍人員良莠不齊，內控制度缺失等原因，導致工程監管不到位，種種原因造成修繕工程的造價管理存在較大風險，易滋生腐敗，逐漸成為困擾高?；ê笄诟哔|量發展的難題，也成為近年來高?；I域研究的熱點問題之一。

在學界，學者文中秋[1]對高校修繕工程進行了了定義，分析了其在設計、招投標、施工等3 個重要階段的工程造價控制難點，并提出應對修繕工程造價控制難點的應對措施；學者周國江[2]分析了高校維修項目呈現新特性以及基本現狀，并提出了維修精細管理的基本要義和效能、以及實施維修項目精細化管理的主要路徑；學者趙鵬程等[3]認為，高校修繕工程存在現場監管規范性差、變更洽商控制不力、項目進度管理不夠嚴謹、審計結算審減額偏大等問題，還提出相應的對策。學者孫培芹[4]基于內控視角提出高校修繕工程存在制度不完善、管理粗放、預算不準、招標程序不嚴、工程量確定難度大等問題，并提出需要健全制度、完善修繕工程管理人員結構、加強資金審核等措施。本文擬在總結現有學術研究成果的基礎上，結合從事多年高校多年修繕工程管理的實踐，從工程造價管理的視角，分析存在的風險并提出針對性防范措施，以期為同行提供一定的借鑒。

1 高校修繕工程管理的特點

1.1 小而雜、涉及專業較多

根據功能區劃分，高校校園可分行政區、教學區、實驗科研區、圖書館區、體育運動區和宿舍區等[5]。從建筑結構和材料來看，可分為鋼結構、框架結構、砌體結構以及木結構等。修繕工程與新建工程相比，工程量大小不一，所需費用也極不均衡。小的一次僅需數百元，大的項目可達數百萬元，但總體上以零星維修和局部修繕居多。此外，高校修繕工程的種類繁多，涵蓋裝修與改造、強弱電、道路維修、給排水、屋面及衛生間滲漏維修等多個專業。在同一個修繕項目施工中，內容可能涉及拆除、土建、裝修等多專業交叉施工的情形。

1.2 作業時間、空間受限制

修繕工程大多是在已有建筑原有基礎上維修改造，學生在校期間處于使用狀態，施工噪音影響，平時無法在上述區域大面積施工，高校后勤部門只能利用寒暑假及較長節假日進行維修。

此外，修繕工程項目施工受修繕內容、建筑物結構形式和內部布局等的限制，施工地點較分散，施工連續作業性差，不可能以理想的流水步距和流水節拍進行組織施工[6]，施工工效明顯低于新建工程。部分修繕工程只能在室內作業，受門洞高度影響，大型機械、室內高空作業機械很難正常進出，影響機械使用。

1.3 不可預見性強

修繕工程項目在制定維修方案前，往往需查閱待施工區域已有建筑物的資料臺賬。而實踐中由于往往由于工程檔案管理不規范、管理人員更換頻繁等原因，存在施工圖紙不齊全、原有隱蔽工程不清等情況，使得工程不可預見的風險增大，造成在施工過程中需及時對原有施工技術方案進行相應調整，從而對施工工期及造價造成較大的影響。

1.4 管理難度高

高校新建基建工程由于單個項目使用資金量大，高校領導一般較為重視，一般會組建專業團隊進行管理。而修繕工程從單個項目來看，很多工程量不大，金額并不高，以致領導重視程度不高，但對于具體管理部門和人員來說，卻需同時具備工程造價、工程材料、施工技術、法律及施工管理等多專業的知識技能[7]。當前在高校后勤部門中，從事該項工作的人員大多是從其他行政管理崗位或教師崗位轉型過來的。而按照國家規定，使用國有資金的工程應當采用工程量清單，而該工程量清單須由具備工程造價專業人員編制，專業要求較高，非專業人員很難在短時間內勝任。此外，在修繕工程實施過程中，項目使用部門大多是學校的其他中層部門或教學系部，不同部門的需求、不同項目的要求也各不相同，這要求從項目決策論證開始，就要集思廣益、廣開言路。在符合技術要求的前提下盡量滿足使用部門需求，在此期間需協調的關系較復雜，溝通難度也較大，需要管理人員具備較強的溝通協調能力。

2 修繕工程造價管理風險分析

基于修繕工程項目的上述特點，本文按照工程項目管理流程，梳理出其存在的造價管理風險如圖1 所示。

圖1 小型修繕工程造價風險一覽表（來源：作者自繪）

2.1 施工圖紙與設計方案風險

修繕工程一般以應急搶修以及小型裝修改造為主，通常由施工單位現場踏勘后提出維修方案，無需設計單位專門進行設計。即便一些大一點的項目有設計圖紙，也無專門的圖審機構進行審核，其設計質量和要求也都不高，導致施工單位的報價隨意性比較大。此外，修繕的目的是為了恢復、改善建筑物的使用功能，延長其使用年限，前期施工方案的制定很重要，應建立在建筑物現有條件及環境基礎上，充分考慮建筑物的結構、功能、特點及與周邊建筑物的關系等因素。而實踐中，受專業水平、管理經驗等因素的影響，管理部門通常未重視修繕方案的優化，在施工期間遇到問題時再調整、修改修繕方案，使得工程造價管理的重點集中到施工和結算階段，這背離了工程造價管理的規律。因為作為一個工程項目，造價控制得好不好重點應在前期方案和設計階段，而不是施工和竣工結算階段。

實踐中，部分工程項目的修繕比新建的技術難度要求更高，以現行的防水維修為例，對屋面局部滲漏維修來說，需要查明滲漏原因并采取針對性措施，這需要豐富的滲漏維修經驗和技術，否則難以達到理想的效果。以某高校大學生活動中心屋面局部滲漏維修為例，施工單位采用開槽方法維修，先沿滲漏點周邊對原有結構板上各施工層開挖，在重新做好防水層后，再按照原結構層依次恢復，從理論上分析該方法可行，該方案得到后勤管理部門的認可。隨后，該校根據校內規章制度，采取直接發包的方式委托某防水滲漏維修單位施工，開槽并恢復20 m，總費用0.8 萬元，但在竣工結束一段時間后，原維修點周邊又開始滲漏，并多次返修無效，后經調整方案，采取防排結合的方式修好，但是造價上與施工單位產生了糾紛。

2.2 工程量清單和預算風險

由于修繕工程具有小而分散、不可預測的特點，在我國現行的財政預算編制體制下，高校后勤管理部門迫于按時提交預算的壓力，很難真正去進行全年修繕內容統計及詳細的維修工程量測算，通常根據歷年實際使用資金量估算下一年的需求額度，但實際上，伴隨著建筑物使用年限的增長，需要維修的內容呈現逐年增多與變化的趨勢，在財政預算和資金使用要求越來越高的當下，現有的預算管理模式越來越難以滿足實際需要，這一定程度上影響后期的工程造價管理。

對于大量的小型修繕工程，因單項總價都不高，而根據高校內部管理規定，允許其變更的金額很小，以筆者所在的高校為例，結算不得超過立項時的預算且不得超過合同金額的10%。一旦前期預算的工程量與現場不符，就很容易導致工程變更，如很多項目包含的拆除都屬于隱蔽工程，前期很難測算詳細的工程量，造成后期結算價款糾紛。此外，在修繕預算制定過程中，高校后勤管理部門大多選擇采用定額計價的方式編制清單和預算價。而現實中小型修繕工程人工費、材料費、機械費均已超過現有預算定額的基準價，采用已有修繕工程定額通常會造成工程造價普遍偏低。

2.3 招標采購風險

因大量的修繕工程單項金額較小、達不到公開招標標準，在施工單位的選擇上，高校內部通常采取直接發包、競爭性談判、競爭性磋商或詢價等方式，因此大多以高校后勤管理部門自行組織采購為主。即便少量項目達到規定招標額度，因高校內部從事政府采購管理的部門缺乏造價技術人才，對于工程類項目的招投標在很大程度上還是依賴后勤管理部門人員，如此階段管控不嚴，極容易造成不相容崗位未分離，從而滋生腐敗風險。此外，因小型修繕項目單項總價低，利潤空間有限，具備一定實力的大企業參與意愿不強，加上國家加大保護中小企業的發展，對一定額度以下的項目也鼓勵只面向中小企業。因此造成不少長期從事高校修繕施工的單位都是一些小企業，這種狀況會造成該類項目的采購很難像新建的大項目那樣公正公平公開，存在易滋生腐敗的隱憂。

從采購模式上看，高校內部后勤部門在自行采購過程中，為避免后期審計部門提出質疑，通常采用經評審的低價中標法，而不愿采用綜合評標法[8]。帶來的最大弊端就是部分施工單位為謀求中標采用低于成本的報價，在中標后再想辦法進行變更，或調換施工材料，給施工管理增加了難度。

2.4 施工管理風險

施工環節決定工程質量的好壞，并最終決定結算價，而該環節的管理存在風險較多，主要包括：第1，高校后勤管理部門人員專業知識不足、責任心不強，該驗收的材料沒有及時驗收，該檢查的工序沒有檢查，對變更的事項關注不夠。第2，施工地點分散、施工人員流動性大、施工機械利用率不平衡，在機械設備及人員調配過程中可能會產生一定的機械損耗、人員窩工費用，管理人員無法及時監督并控制相應成本；第3，大多數修繕項目單項價格低，未聘請專業的監理進行監督，加之部分工程前期準備工作不足，一邊施工一邊更改修繕方案，工程洽商簽證隨意性太強，缺乏相應內部約束機制，先施工、后補手續的現象較多；第4，部分施工單位為了獲取高額利潤，未按照要求施工，存在偷工減料或以次充好；第5，部分高校內部審計部門對修繕工程監督不嚴，未能及時對隱蔽工程或較大變更進行及時跟蹤審計，小型修繕工程在施工程中缺乏有力的監管。

2.5 竣工結算風險

竣工結算是修繕工程造價控制的重要一環，根據金額的大小一般分為2 種情形：第1，對于單項數額較小的零星維修，高校一般委托物業公司或內設的維修中心自行維修，即便部分高校雖然選擇外包，一般也無需簽訂施工合同，在管理人員核定施工單位工程量基礎上，由造價管理員核價后予以結算，這類小維修由于單項金額小，維修次數多，對于現場管理人員和造價員的責任心和廉潔自律要求較高；第2，對于預算達到一定金額，因高校施工現場管理人員很多不熟悉工程計價規則，其在施工過程中簽認的變更、洽商等資料存在缺乏合理性和準確性的情形。此時竣工結算人員除應收集這些過程資料，對有疑問的還需到現場進行了解，判斷工程量計算的準確性、施工單位定額套用的正確性以及各項取費標準的合規性，以確?？⒐そY算的全面、合理和準確。例如，某高校實施一人行道面包磚修復項目，由于基礎較平整密實，施工只需修復面包磚面層，無需做路基和基層，但結算時，施工單位套用定額時增加了10 cm厚混凝土基層的費用，現場管理人員簽證時只關注文字版的清單項目，而不會使用計價軟件查看定額子目，施工單位借現場計量和結算人員分開的情況而虛報結算價款。

實踐中，有一些施工單位還存在在結算中對定額中已包含的工序，再另行增列子目，重復套用定額的情形，還有一些施工單位對屬于其自身負責的返工等工程量，采取變更的方式增加不合理利潤。因此竣工結算人員需在此過程中，對工程量清單及簽證等結算資料進行認真核對，對缺審批手續的及時要求補齊，對不屬于高校自身承擔的工程量及費用及時甄別出來。

3 修繕工程造價風險的應對

3.1 加強高校后勤基建管理隊伍建設

習近平總書記曾指出：“人才是事業發展最寶貴的財富，人才資源是黨執政興國的根本性資源”。面對當前高校后勤管理人員工程造價專業能力不足等現狀。一方面，高校應改變觀念，充分認識到基建業務已經隨著社會分工的發展，專業性越來越強的實際，在引進教學科研等高層次人才的同時，應適量引進建筑施工技術及工程造價等專業人員，改善現有基建管理隊伍的年齡結構和知識結構；另一方面，應注重內部挖潛，對現有工程管理人員，加強工程造價管理相關專業知識的培訓，提高其業務能力和水平，培訓應立足工程建設的實際，學習內容應涵蓋財務管理、工程管理、施工技術、計量、計價、審計等專業課程。

3.2 強化校內規章制度以及內控機制建設

隨著修繕工程的發展，高校使用的資金量大、實施的項目多、建設周期長，風險點也較多。為此，一是高校應根據國家法律法規和地方行政規章，結合所在高校實際，建立健全工程建設領域校內規章，使得修繕工程無論大小，流程周期長短，都做到有制度制約，真正把權力關進制度的籠子里。二是應按照教育系統部署要求，完善高校工程項目的內控制度建設，在逐一排查風險點基礎上，制定相應管控措施，繪制流程圖，便于相關部門操作；三是利用智慧校園建設契機，結合本校修繕工程實際，加強工程項目管理的信息化、智能化建設，既便于報修和及時反饋，不斷提升師生的滿意度，也有利于工程電子檔案的建立，做好施工資料的存檔備查。

3.3 建立高校內部工程管理造價體系

針對當前修繕定額不符合高校修繕實際的狀況，高校應盡快構建內部造價體系：

1）依據當地的“建筑市場信息指導價”及時做好常用維修材料價格數據庫的更新，盡量做到對主要建筑材料的規格型號、價格等了如指掌[9]。

2）以近年來本地的高校修繕工程招標項目的中標價為參考，例如地板更換、墻紙墻布修復、乳膠漆粉刷、地磚修復等常規維修項目，應該制定內部的參考價格，并隨著市場波動及時調整。

3）結合裝飾裝修、改造越來越多的實際情況，制定出臺高校內部建筑裝修改造標準參考指南，避免臨時拍腦袋工程、面子工程或搞豪華裝修，盡量提高高校修繕資金使用效益。

3.4 加強高校工程項目政府采購管理

近年來，伴隨著國家“放改服”改革力度的不斷增大，招投標及政府采購領域的改革也在不斷深入推進。以江蘇為例，對單項金額在50 萬元以下的工程項目由各高校自行組織采購，雖然采購權力下放了，但與此同時，很多高校卻還未真正構建起符合自身需要的工程項目采購管理制度，如有的高校未建立起自己的評委庫，更談不上建立自己的評標制度。為此，部分高校選擇委托招標代理公司進行工程項目招投標，這在一定程度上彌補了高校專業力量的不足，但招標代理公司畢竟屬于民營企業，以追求利潤為首要目標，對單項采購總金額較小的項目，因代理費較低，其參與的積極性很低，而在高校修繕項目中，恰恰這部分占大多數。此外，預防和監督招標代理機構串通招投標也是高校面臨的一大難題。因此各高校應盡快建立內部工程項目采購管理制度，形成公開招標、委托代理招標、內部采購3 種類型有效銜接的采購體系，同時組建專家評委庫，并制定高校內部評標制度，以解決當前高校修繕工程招投標過程中存在的困難。

3.5 嚴格施工過程管理

增強高校管理人員風險意識。由于高校修繕項目的總金額較小，預算文件和合同中一般都未列暫列金。但其小而雜的特點決定了在工程量清單中不可避免存在缺漏項，為避免此類糾紛，項目管理人員應有風險意識。例如在邀標文件中，必須明確要求施工單位在投標報價前踏勘現場，對不參加現場踏勘的視為其已經了解現場狀況。此外，對無法預估的工程量或措施項目，特征描述應按照高校的需求表述清楚，并以獨立項包干的方式由施工單位報價。

規范簽證管理。修繕項目施工地點分散、不可預測性強，且集中在假期，管理力量相對薄弱。而簽證是施工過程中常用的方式，對清單的漏項、工程變更等都需通過簽證來結算。為此，現場管理人員一定要重視簽證的運用，加強工程計量規則和施工技術的學習，分清哪些該簽證哪些不該簽證。對不該簽的不簽，對該簽的其內容一定要詳細具體，以方便后期結算。

加強對隱蔽工程和關鍵工序的管理，對需要通知審計部門一同進行計量的，應在規定時限內通知，防止后期結算缺乏相關資料而造成核減而引發的不必要糾紛。

4 結語

高校高質量發展離不開高質量的后勤管理保障，修繕工程管理是高校后勤管理的重要組成部分，高校應對修繕工程造價進行有效管控，不斷提高財政資金使用效益，不斷提升內部治理能力和水平。